完善水价形成机制促进经济社会可持续发展
水是生命之源，是国民经济和社会可持续发展的重要资源。随着经济社会快速发展，水资源已成为制约我市经济社会发展的重要要素之一。如何深化水价改革，加快完善水价形成机制，促进节约用水，保障水资源平衡，是当前事关我市经济社会又好又快发展的重要课题。我们从实际情况出发，剖析当前存在的问题，研究提出了深化水价改革的对策和措施，加快建立和完善以节水和合理配臵水资源、提高用水效率、促进我市水资源可持续利用为核心的水价形成机制。
一、水资源现状及供水体系
（一）我市水资源现状：慈溪地处东南沿海，属资源性、水质性、工程性缺水三者并重，是一个严重缺水的城市。人均水资源占有量仅为460 立方米，分别为宁波市的三分之
一、浙江省的四分之
一、全国的五分之一。而且，水资源时空分布不均，降雨主要受梅雨和台风的控制，降雨的年际变化较大。同时，我市地下水资源缺乏，又多为咸水和微咸水。更为严重的是，我市水污染问题严重，河网水质恶化，水环境质量下降，加剧了水资源的短缺。
（二）我市目前供水体系：我市现有15 座水厂。其中，市自来水总公司所辖有4 座水厂（白沙、鸣山、新城、城西水厂），全部属于国有企业，下设9 个给水站（隶属于镇和街道政府管理）, 日供水能力为15 万吨，现有生产、管理从业人员331 人，供水区域面积为293平方公里，用水人口为48 .9 万人（常住
1 人口）; 市东南部地区有11 座水厂，其中镇政府管理的镇级集体制水企业9 家，股份制制水企业2 家（即师桥自来水厂和逍林自来水厂）。
二、水价改革现状及成效
长期以来，在传统发展观的影响下，城市供水一直是实行福利性的低水价，这种不合理的水价严重影响到水资源的合理、有效配臵，同时也加剧了水环境污染。经过十几年的努力，我市水价改革取得了一些成效：水利工程供水成本基本得到补偿，城市供水价格基本完成由福利型向商品型转变，污水处理费征收力度逐年加大，阶梯式计量水价和超计划超定额累进加价收费制度已在部分区域试行，节水型水价机制正在逐步形成。实践表明，水价改革在水资源配臵、水需求调节和水污染防治等方面起到了积极的作用。
（一）水利工程供水价格有所提高。我市水利工程供水价格沿革基本上与其他城市一致，先后经历了无偿供水、低标准水价、成本水价和商品水价四个阶段。经过多次调整，水利工程供水价格有所提高，水管单位的成本得到部分或全部补充。目前，向水库取水的水利工程供水价格为0 .16 元／立方米，向河网取水的水利工程供水价格为0 .11元／立方米。水利工程供水价格的不断提高，对水资源的开发利用提供了一定的支撑。
（二）自来水供水价格有了较大幅度的提高。经过近十年的水价改革，我市供水价格有了较大幅度的提高。从市自来水总公司供水范围来看，目前居民生活用水、工业用水到户水价分别为3.75元／立方米（含污水处理费0 .40 元／立方米）、4 .10 元2 ／立方米（含污水处理费0 .65 元／立方米），与1 999 年的1 .50 元／立方米、1 .70 元／立方米相比，分别提高了1 .40 元／立方米、2 .40 元／立方米，提幅分别为93 .3 ％、141 ％。从目前我市11 个镇水厂供水范围来看，居民生活用水到户水价基本在1 .90----2 .70 元／立方米之间（含污水处理费0 .10 元／立方米），工商企业用水到户水价基本在2 .80 一3 .30 元／立方米之间；根据目前水厂的供水成本，绝大部分镇水厂的供水价格达到了保本微利的水平。
（三）逐步推行差别水价政策。在水价改革中，针对我市水资源紧缺现状，我们始终把节约用水放在突出位臵，相继实施了一系列差别水价政策。一是实行分类水价。根据省物价局有关规定，结合我市实际情况，在居民生活用水、非经营性用水、经营性用水和特种行业用水基础上，将经营性用水划分为高污染工业用水和一般工商业用水两类。按照居民生活用水价格从紧控制、非居民生活用水体现经济利益的原则，对不同类别用水实行不同的水价政策。二是试行居民生活用水阶梯式计量水价制度。通过对我市2006 年城镇居民生活用水的调查，2007 年上半年我市对桥头、龙山、范市水厂供水范围内的已完成一户一表改造的居民生活用水实施了阶梯式计量水价试点。三是逐步推行非居民生活用水超计划累进加价制度。在探索居民生活用水节水型价格约束机制的同时，对非居民生活用水的供水价格实行超计划累进加价办法。上述价格改革措施的实施，提高了全社会的节水意识。
（四）着力开征污水处理收费，提高污水处理能力。根据省物价局《 关于加快落实污水处理收费制度的通知》 （浙价商 3 [ 2005]16 号）和省物价局、建设厅、财政厅、环境保护局《 关于进一步加快落实城镇污水处理收费制度的补充通知》 （浙价商[2005 ] 149 号）的要求，结合我市实际，已在市自来水总公司及9 个镇级水厂供水范围内的用水户开征污水处理费。根据省物价局浙价商[2005] 16 号的要求，浒山城区的污水处理费平均标准应于2005 年底前调整到不低于每立方米0 .80 元。目前，浒山城区污水处理费平均标准已达每立方米0 .85 元，超过省物价局规定的低限收费标准。优先提高污水处理费标准，保障了我市污水处理设施的顺利建设。
三、现行水价机制存在的矛盾和问题
尽管我市水价改革取得了一些成效，但是目前水价机制还存在不少矛盾和问题。从总体情况来看，我市水价形成机制还不够完善，不利于节约用水和保护水环境；各类水价比价关系和计征方式不够合理，不利于合理配臵水资源；终端水价仍然偏低，不符合价值规律，不利于提高用户节水意识。
（一）供水价格约束机制不完善。一是市自来水总公司所辖供水范围内的居民生活用水仍实行不区分用水量的计量水价。由于用水多少与用水价格高低没有直接挂钩，造成提价额太低对居民消费水量起不到制约功能，提价太高对中低收入居民家庭的承受能力形成很大压力的局面，难以将水资源的稀缺性和居民用水需求的层次性有机结合起来。二是阶梯式计量水价的基本水量太高。在桥头等镇居民生活用水阶梯式计量水价中，我局规定的基本水量为每月每户13 立方米。从桥头镇实际执行情况看，2006 年4 一6 月期间，每月每户在13 立方米及以下的为2556 户，4 占91 .9 ％。由此来看，第一级的用户比例仍然偏高，直接影响到阶梯式计量水价的节水效果。三是差别水价实施范围有待于进一步扩大。我市现行的差别水价主要体现在污水处理费上，因处于试行阶段，污水处理费的差价又较小。而且，至今尚未对高水耗、高能耗企业实行制约性的差别水价政策，不利于我市经济增长方式的转变和产业结构的调整。
（二）原水价格补偿机制不充分。一是水利工程供水价格偏低。近期，我们对我市所属的杜湖等四个水库运行成本进行调查，调查数据显示：杜湖、上林湖、梅湖、邵吞等水库2005、2006 年平均供水成本分别为0 .251 元／立方米、0 .285 元／立方米、0 .285 元／立方米、0 .399元／立方米，加权平均供水成本为0 .285 元／立方米。由此可见，我市2004 年制定的水利工程供水价格明显偏低，其成本难以得到充分补偿。二是原水价格中的水环境保护和整治费用水平太低，只能应付水源地保护区域的日常环境保护，难以满足整治的需要。三是原水价格尚未涵盖水源保护区域因保护生态环境、放弃发展机会的价值补偿，造成了区域之间发展不平衡，也增加了水资源调度的难度。
（三）供水价格涨价压力进一步加大。水资源的短缺，已成为我市经济发展的瓶颈。市委、市政府高度重视水资源问题，先后实施了姚江应急引水工程和汤浦水库引水工程建设。我市通过市场机制的运作，每年可向汤浦水库取得7200 万立方米水资源，为我市供水事业发展奠定了坚实的基础。为了从汤浦水库引水，建设了全长64KM 的输水管道和日供20 万吨的水厂。随着引水等供水工程陆续运行，折旧费用、财务费用等供水成本将呈现急 5 剧上升态势，从而带来超前的涨价压力，给我市疏导水价矛盾增加难度。
（四）管理体制不合理。由于历史沿革的原因，我市供水管理体制不甚合理。在供水中，既有中西部地区的市自来水总公司供水，又有东南部地区的独立镇级水厂供水，还有中部地区的股份制企业供水。在市自来水总公司供水区域内，既有总公司直接管理的用水户，又存在相对独立的给水站转供的用水户。由于各供水企业的体制和管理模式不同，造成制水成本存在较大差异，主要表现为人员工资福利不同，员工人数相差悬殊，管网漏损率差异较大以及对制水设备、管网的投入不同。而且，水价形成缺乏市场竞争机制。目前我市12 家自来水厂基本上是隶属于建设局或镇政府的国有（集体）垄断企业，即使是股份制水厂，也是由相关镇政府投资共建，供水企业的人事任命和投资计划基本上由政府决定，企业经营运行缺乏有效的竞争机制和激励机制。到目前为止，政府定价一般以供水企业个别成本为主要依据，水价调整也基本上以解决企业亏损为目的，个别水厂水价调整甚至赶不上供水企业成本上升。这种状况造成了企业缺乏成本控制的内在动力，不利于供水行业健康发展。
四、水价改革的目标和原则
根据我市水资源短缺实际情况，“十一五”水价改革总体目标：以节水和合理配臵水资源，提高用水效率，促进水资源可持续利用为核心，建立充分体现和应对我市水资源短缺状况的水价机制。实现上述目标的具体设想是：
----2008 年上半年，适当上调水利工程供水价格，力争使6 水管单位保本微利。同时，对自备水取水用户在水利工程供水价格的基础上，附加污水处理费。
----在目前桥头、龙山等镇实施居民生活用水阶梯式计量水价制度试点的基础上，对试点方案继续加以完善，到2008 年上半年，市自来水总公司供水范围内和东部有条件的镇实施居民生活用水阶梯式计量水价制度。到2010 年，全市所有居民生活用水全部实施阶梯式计量水价制度。
----争取在2008 年上半年，所有集镇全部开征污水处理费，其中城区污水处理费调整到省规定的1 .20 元／立方米。 ----2008 年上半年，结合市自来水总公司水价调整之际，对中高层住宅和以总表计量住宅小区的二次供水实行趸售水价政策，理顺城市供水企业与物业管理企业之间的责权利关系。
----争取在2009 年初，合理确定再生水价格，促进再生水资源开发和利用。
通过改革，建立合理的水价形成机制和管理体制，促进水价管理的规范化、法制化，使供水单位具有自我积累、自我发展的能力，实现良性循环。
为使水价改革能够积极、稳妥、顺利地推进，应当遵循五个基本原则。一是调整水价与完善价格形成机制相结合；二是水价制定与完善价格构成相结合；三是合理利用水资源与防治水污染相结合；四是水务行业良性发展与工程建设顺利进行相结合；五是完善水价形成机制与供水单位经营管理体制改革相结合。
五、深化水价改革的对策建议
当前，水价改革是贯彻落实科学发展观的重要举措，也是促进产 7 业结构调整、经济增长方式转变的必要手段，更是建设资源节约型和环境友好型社会的重要途径。因此，我们要统筹谋划，进一步深化水价改革工作。
（一）统筹兼顾，积极稳妥地调整水价标准。水价调整事关政府、供水企业、个人三方利益。在当前的市场价格形势下，按照积极、稳妥、渐进的方针，综合考虑成本变动情况和用户的承受能力，分步调整水价标准。一是逐步调整水利工程供水价格。按照《 水利工程供水价格管理办法》 规定，根据当地水利工程建设进度和供水成本变动情况，分步调整水利工程供水价格。在2 008 年底之前将水利工程供水价格调整到保本水平，确保水利工程供水正常运行；力争在2010 年底之前达到保本微利水平，促进水资源开发利用工程顺利实施。二是合理调整城市供水价格。要综合考虑上游水价和供水企业成本变动情况，兼顾用户承受能力，统筹安排，适时适度调整城市供水价格，力争到2010 年之前将城市供水价格调整到保本水平。当前，应当着重研究解决境外引水带来的高成本问题，增加的费用由政府、供水企业和用户共同承担。首先，通过调整水价来解决一部分；其次，自来水作为准公共产品，政府应当对境外引水的部分工程费用予以转移支付，以体现政府对民生的关怀；再次，企业通过加强内部管理，减少漏损等有效措施，降低经营成本。三是优先提高城市污水处理费标准。根据省政府《 关于进一步加强污染减排工作的通知》 （浙政发[ 2 007]134 号）和省政府办公厅《 关于积极运用价格杠杆促进我省环境保护意见的通知》（浙政办发[2007]47号）有关要求，尽快调整污水处理费标准，力争在2010 年底之前将8 县（市）、区以上政府所在地的污水处理费标准调整到保本微利水平，其他区域的污水处理费调整到保本水平，确保水环境保护的需要。
（二）逐步完善节水型价格约束机制。一是加快推行居民生活用水阶梯式计量水价制度。在下一次调整水价时，拟在城区实行阶梯式计量水价制度。同时，积极创造条件，在乡镇推行阶梯式计量水价制度。在实施过程中，根据当地水资源供求情况，合理核定或调整各级水量基数。在确保基本生活用水的同时，适当拉大各级水量间的差价，促进节约用水。二是加大超计划超定额累进加价收费制度实施力度。城市管理部门应当完善节水管理机构，充实管理机构力量，加大对非居民用户计划用水管理力度，力争在2008 年底之前全面实施超计划超定额累进加价收费制度；根据浙江省和宁波市行业用水定额标准，制定我市行业用水定额标准。加价水费标准按《 宁波市城市供水和节约用水管理条例》 和宁波市人民政府办公厅《 关于对用水单位实行超计划用水加价水费的通知》（甬政办发[ 2002] 146 号）有关规定执行。三是积极推行差别水价政策。要合理确定一般工商业与水环境影响较为严重工业的污水处理费比价关系，并逐步扩大两者之间的价差。对高能耗、高水耗行业的限制类、淘汰类工业企业，尽快实行差别水价政策，在一般工商业类用水价格基础上，分别提高城市供水价格标准。高能耗、高水耗行业的限制类、淘汰类工业企业名单由当地经济行政主管部门认定。四是制定季节性水价预案。在干旱时期水资源异常紧缺的情况下，经政府同意，并报价格管理权限部门批准，实行临时性的季节性水价政策，以缓 9 解水资源的季节性矛盾。
（三）逐步健全原水价格构成。当前应当尽快研究完善原水价格构成，逐步体现水资源治理成本和水资源价值因素。一是在原水价格中，应当单独考虑水源地保护区域的整治与保护费用，并根据具体情况，逐步提高水源地保护区域的整治与保护费用标准，以满足水源地保护区域整治与保护的需要。二是逐步使原水价格涵盖水源地保护区域因保护生态环境、放弃发展机会的价值补偿。补偿标准应当根据水源地的区位条件和边际效用、水资源的质量以及水资源开发政策导向等因素合理制定，通过财政转移支付方式，专项用于水源地保护区域的补偿性经济补助，促进区域之间协调发展。
（四）合理确定再生水价格。城市污水再生利用是一种水资源优化配臵手段，不但可在一定程度上缓解水资源的供需矛盾，而且有助于保护水环境。为此，我们要以补偿成本和合理收益为原则，结合再生水水质、用途等情况，与城市供水价格保持适当差价，鼓励和引导再生水的广泛应用。对再生水用电实行优惠电价，免征污水处理费，并综合运用财政、税收扶持政策，降低再生水生产和使用成本。同时，可适时制定办法，扩大再生水使用范围，强制部分行业使用再生水。另外，要加强宣传力度，推进节水技术的开发和应用，鼓励一水多用，提高用水效率。
（五）建立城乡一体化供水管理体制。世界发达国家经验表明，城乡水务一体化管理体制，是符合水的客观规律，克服水资源短缺和污染危机，保障水资源可持续利用，避免公用基础设施重复、浪费建设的先进管理模式。从行政层面上来说，成立水务10 管理机构，作为政府管理涉水事务的主管部门，对涉水行政事务实行统一管理和全面监督；在水务市场经营层面上看，根据市场运作的机制，鼓励、扶植市场主体积极参与组建水源建设、供水、污水处理为一体的水务企业。
（六）建立健全水价管理制度。根据国家发展改革委、建设部《 城市供水价格管理办法》 有关规定，制定城市供水价格管理实施办法，健全价格管理制度，完善成本约束机制，促进各相关企业加强企业内部成本核算，降低经营成本，提高经济效益和社会效益。要建立健全有效的供水成本约束机制，明确人员、工资、材料、能耗等行业标准。在水价构成中，各企业的工资费用按社会平均工资水平确定；引水、制水、供水各环节的水损按供水规模分别确定；利润暂按成本利润率计算，在2010 年底之前控制在8 ％以内。对城市绿化、市政基础设施等公共设施用水，应当尽快实行计量计价制度。
