我国信访制度运行现状及问题对策研究综述
刘莹云南师范大学历史与行政学院650031
摘要：随着我国法制现代化进程的不断推进，同样作为一项法律制度的信访制度，却日益暴露出其种种弊端和不适应性。因此，研究当前我国信访制度的运行现状，进而探析信访制度的改革对策，对于我国整个法制进程的推进和依法治国的实现，构建社会主义和谐社会都具有十分重大的意义。
关键词：信访制度；司法救济；现状；对策
我国的信访制度是一项具有中国特色的制度，在我国历史上，也是具有悠久历史的一项制度。在我国古代就有大量诸如“拦轿告状”等古代信访现象存在，只是当时这种信访制
⑴度还远远不是我们现在所说的现代意义上的信访。更多的学者称其为一种直诉制度 ，即中
国古代法律规定的控告人可超出一般受诉官司和申诉程序的一项诉讼制度。可以说，我国现行的信访制度就是由古代的这种直诉制度演变而来的，只是我国现行的信访制度吸收和借鉴了其几千年的丰富经验和深刻教训，在我国现代化建设和发展中不断完善自身功能，在传达民意、维护社会稳定、监督政府运作等方面发挥了重要的作用。然而，随着我国法制现代化进程的不断推进，同样作为一项法律制度的信访制度，却日益暴露出其种种弊端和不适应性。因此，研究当前我国信访制度的运行现状，进而探析信访制度的改革对策，对于我国整个法制进程的推进和依法治国的实现，构建社会主义和谐社会都具有十分重大的意义。
一． 信访制度相关概念界定
所谓信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。这是我国现行立法对信访概念的规范性法律
⑵解释。
对于信访制度的定义和解释，学界和信访界都没有统一的固定解释。虽然有的学者认为信访在很大程度上算不上一项正式的制度，但大部分学者不仅确认了信访作为我国的一项基
⑶本政策制度的地位，还给出了比较详尽的解释。 李严昌（2006）引用政治学者浦兴祖的定
义，解释为“人民信访制度是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级党政机关及其所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，由有关机关依法处理的一项制
⑷度。” 李齐申（2008）不仅将信访制度界定为一项正式的制度，并且定义为“信访制度属于行政调解范畴，是一种与行政复议、行政诉讼并列的弥补行政过失的手段，它是接受公民严格评议党和国家机关的论坛。”
关于信访制度存在的功能
第一，群众参与，即群众参与社会民主生活。人民群众向国家机关提出意见和要求，实质就是人民意志的表达，是一种政治参与。第二，民主监督，指人民群众通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，同时对国家机关和工作人员提出批评和建议，对国家机关进行一种民主监督。第三，权利救济，人民群众通过信访不仅仅是表达民意，更具有需要保障和维护公民权利和自由，实现救济的要求。
2、信访制度的现状研究
随着我国经济建设的快速发展，我国社会转型时期的到来，我国的信访制度也随之出现了大量的新问题和新情况。国内学界和信访界有相当数量的学者，开始对我国当前信访制度的现状进行分析和研究。笔者通过整理，将当前我国信访制度的现状做了如下几点归纳。
⑸ 第一，上访总量居高不下。张春照（2009）在分析了信访制度的历史演变之后，对当
前信访制度呈现的特点进行了归纳。认为，当前信访现状呈现出信访总量出现陡涨趋势，并 1
且保持高位运行。自1993年出现的第一次高峰之后，一直高涨到现在。虽然从2005年开始，伴随着许多有效措施的出台和实施，扭转了全国信访总量12年攀升的势头，但据国家统计局权威发布，全国的信访总量依旧在高位运行。
⑹第二，信访内容复杂，涉及面广。杨静（2009）认为信访的事项涉及到群众政治、经
济、生活等切身利益等多个方面。凡是生活中发生的涉及政治权力运作和政府权力行使的问
⑺题都可以信访，从而形成了信访制度内容的复杂性。段高祥等（2009）从信访主体的广泛
性进行了分析，认为信访主体不仅有工人、农民等传统意义上的信访群体，还有城市拆迁户、下岗分流人员等带有时代特色的信访者，主体范围的扩大，使得信访内容涉及面更广。
⑹第三，上访内容呈现相对集中趋势。杨静（2009）总结了农民负担问题、基层干部腐
⑸败问题、房屋拆迁问题一度成为信访集中地热点问题。其中张春照（2009）归纳的三农问
题、城镇拆迁安置问题、干部作风问题、劳动社保问题，代表了大多数学者的看法。并且他还提出了信访中也出现了涉法涉诉案件相对增多和集中趋势。
⑺第四，群访、越级访等极端不良上访行为增加。段高祥等（2009）认为缠访、闹访、
重复访、越级访问题严重。由于一些责任单位的领导及工作人员的失职、失误或工作不深入等，致使矛盾久拖不决，很多严重的聚集事件、重复访、越级访、进京访屡屡发生，严重影
⑸响了社会稳定。另外，信访活动的组织性和对抗性明显增强。张春照（2009）也指出，部
分群众绕过地方政府，直接到市级甚至省级政府上访，试图通过上级部门压力来解决问题。并且还经常有拉标语横幅、请愿静坐、围堵马路等现象发生。更甚者还采取极端的自杀、自残等过激行为来表达自己的愿望，已经对人民的生产、生活造成极大影响。
⑻第五，信访机构“不作为”现象层出不穷。王会智等（2010）指出，截访、堵访现象
严重。有些地方官员为了政绩考核和职位升迁，不但不积极解决问题，反而采取消极的掩盖办法，比如截访和堵访。甚至出现“信访寻租”现象，即通过行贿上级信访部门官员来减少
⑼上访登记数量。毕然（2009）将这些不良上访现象归纳为信访机构官员人治色彩浓厚，随
意性大。由于信访人员的责任心、综合素质甚至个人情绪的因素以及自身利益影响，造成议而不决或者拖着不办，导致大量信访问题长期无法解决。
笔者认为，当前我国信访现状，已经充分暴露了我国现行信访制度的严重缺陷和不足。信访的传统优势和作用不但没有得到充分发挥，反而随着我国经济社会纵深发展的趋势，呈现出越来越多的弊端。人民群众表达民意、政治参与、权利救济的需要得不到满足，相反，还因此派生出大量难于解决的社会矛盾和社会问题。
二． 信访制度的运行现状面临的困境
目前，学界和信访界对于当前我国的信访制度存在缺陷并已经陷入运行困境这一点达成共识。但是对于当前我国的信访制度的运行困境究竟是什么，各方仍然持有不同的观点，并且一直是议论的焦点。笔者归纳之后，概括为如下三种观点：
第一，信访功能的错位。
1、信访功能定位过于高大。
⑷ 李齐申（2008）认为，从我国信访制度的实际操作者看，各级部门作为信访机构，受理所有的信访问题，因为没有相应的权限和职能限制，在大多数情况下会出现只是受理而无法解决的事实。由于信访机构的功能和作用定位不明确，受理信访案件没有条件限制和要求，导致在实际操作时出现重负受理和相互推诿，信访资源大量闲置浪费，造成效率低下。
2、群众对信访功能误解严重。
⑽谢卓妍（2008）提出民众对信访的作用误解甚深，将司法与行政混淆，盲目信仰行政权力，将所有造成严重的行政资源浪费级相关国家机构空转。从理论上讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最主要的形式和最后的屏障。可在实践中，群众更多的相信信访这一救济手段，并作为最后的希望所在。
第二，信访部门机构设置存在问题。
1、信访机构的设置混乱，缺乏统一的协调机构。
⑾宋振玲（2007）指出信访机构庞杂而分散。目前我国从中央到地方，各级政党、权力机关、司法机构及相关职能部门都设有信访机构。这些机构之间并不存在隶属关系。中央信访机构对地方信访机构的只能和权利及运作方式都有较大差异，从而导致信息不共享，缺乏强制力。这在实践中导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集，使原本为意在解决、疏导矛盾的信访本身却成了矛盾积聚、上升的通道，最终导致政府和法律的公信力和权威的下降。
2、信访部门权力弱化。
⑿傅江浩（2009）认为各级信访机构权力极为有限。新的《信访条例》虽然赋予有监办权及建议和向上级机关报告的权力，但它本身并没有实际意义，也没有直接权力处理信访事件。信访事件的处理权、决定权仍然在各行政机关及其主管领导手中。信访部门既不能像法院一样对案件有审判权或仲裁权，也不像纪委对违纪干部有调查权、处分权。因此，信访部门根本不能从根本上解决群众的问题，充其量只能是“收收信件，听听意见”。
第三，信访制度本身存在矛盾。
⑾宋振玲（2007）认为，其一，信访制度自身充满了悖论。目前在信访政策方面，国家一方面一直强调不能压制群众的正常上访，要充分保障群众等的民主权力；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访和重复上访。其二，信访和法治相冲突。人民试图用行政救济替代司法救济，客观上严重削弱了国家司法机关的权威。此外，由于信访问题能否得到解决，在很大程度上取决于主管领导关注的程度以及处理措施是否有力，诉诸的是领导的个人权威，而非制度权威。这与法治存在悖论。
三． 信访制度存在问题的对策研究
我国信访制度运行现状和所面临的困境反映了我国社会有效利益表达机制和群众政治参与机制的缺失，并且也让我们看到了当前我国权利救济机制的低效和发展存在障碍。因此，要解决好信访问题，不能只局限在信访部门内部和信访机制本身做文章，而更应当从整个国家和社会的纠纷解决机制中来寻求解决信访问题的对策，对长期以来遗留的问题进行改革。
由于学界和信访界对于我国信访制度存在的问题看法不同，对其成因也没有完全达成共识，因此对于信访制度存在问题的对策和改革的路径选择也产生了不同的观点。笔者从以下四个方向对众多专家学者的建议和对策进行归纳：
1、第一个方向是关于信访制度改革的主流性观点，即主张对信访制度进行内部机制规
⑾范。其中核心观点就是关于信访内部组织机构的重建。宋振玲（2007）认为重构信访组织
机构，建立在全国人大和地方各级人大之下的专门信访委员会，其机构的职能定位为承担公
⑻民的利益表达和民主监督的功能。王会智等（2010）提出应该统一信访机构。长期以来，
我国形成了一种横向到边、纵向到底的“大信访”工作格局，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院检察院及相关部门都设有信访机构。可是由于缺乏统一的协调，导致的结果是互相推卸责任，影响了信访机构的威信，无法实现信访制度应该发挥的功能，因此必须充分整合信访机构，建立统一的信访机构体系，取消党政等其他部门的信访机构设置，把信访功能同归于人大。基于中国共产党领导下人民代表大会制度的实际情况，信访机构设置应该是在人民代表大会制度之下的一元信访体制，各级人大设置信访委员会，由其统一受理群众的来信来访，政府内部不再保留信访机构。
⑷在信访机构重建的基础上，还应该对信访进行统一立法。李齐申（2008）提出应该尽
快出台《信访法》，健全信访法律体系，实现信访制度单纯依靠规定、条列和政策来调节的现状，以实现信访制度的法制化、程序化，使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道。其中明确信访的受案范围，尽量不与司法救济途径重复；严格程序规制，要规定
信访问题提出、受理、复查、复核等工作的法律程序；加强责任追究机制这三点尤其重要。
此外，还应该改革信访工作的考评机制。目前信访工作的考评制度由于导向缺陷，没有发挥出良好的效果。正确的考评机制应当是：第一，将群众作为考官，信访工作的好与坏应当由上访群众来评判。第二，建立利益导向的信访工作考评机制，以人民群众的根本利益为出发点。第三，信访部门要改变以信访量为主要指标的考核办法，代之以信访问题解决程度为主要指标的办法。信访工作要立足于解决问题，不能单纯的把上访人数多少、上访重大事件多少作为考评官员的依据，而应对各地的上访情况进行有效监督。
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2、第二个方向是主张不断完善信访制度的外部机制观点。毕然（2009）认为构建以司
法为核心的权利救济体系是完善信访制度的重要对策。他提出在现代社会，社会的公正最终是通过法来维系的，而不是依靠社会的良知来维系。独立公正的司法究极体制是法治国家的一个重要标志，也是人类社会实践的一种基本经验，只有建立以司法救济为核心的究极体系才能实现真正有效的救济。而从目前来看，信访救济在整个国家权利救济体系特别是实践层面，其地位与司法救济相平行，甚至在某种程度上说更高于司法救济，导致司法救济的功能被边缘化。这种局面与法治要求是不相适应的。因此，建设法治国家必须打破信访救济与司
⑹法救济平行的局面，构建以司法为核心的救济体系。杨静（2009）在完善我国信访制度的
理论思考中提出，信访制度的改革必须同司法体制的改革相协调，才能从根本上解决信访问题。从目前的情况分析，信访在很大程度上是由于司法救济不能满足人民的要求而造成的。应当通过司法制度的改革，整肃部门风气，做到司法公正，使绝大部分信访案件回归司法救济，信访问题才能得到彻底解决。
3、第三个方向是主张通过对国外相关经验的借鉴来寻求出路的观点。部分学者借鉴西方的议会监察专员制度或者称为申诉专员制度。这项制度由瑞典于1809年创设，20世纪60年代后为世界各国广为借鉴。其中监察专员的独立性、主动性、权力的时效性和团队专业化都值得我国信访制度改革借鉴和思考。北京大学法学教授姜明安提出了建立类似国外这种监察制度的设想，建立公民权利特殊救济机制，由中央直接管理，派往各省。对于群众的控告，属于案件性质的，可以帮助上访启动司法、行政复议等程序，对于腐败问题的，可以转交中
⒀纪委、监察部等部门处理。唐丽萍等（2009）认为人大信访改革也可以借鉴瑞典的议会监
察专员制度，特设一个临时委员会作为人大监察专员主持的机构，专门作为人大对外接受群众来信来访的部门，监察专员由同级人大代表大会任命精通法律的人大代表担任，这样，人大的监督权可以落到实处，同时也给信访工作开创了新的局面。
4、第四个方向是关于近年一些学者对信访制度改革提出的新设想。包括：
⒁（1）建立信访代理制度。代琳（2008）提出现代社会是经济高度发展的社会，在各个
领域相继出现了各种代理机构，这些机构和组织的出现对公民权力的保障与实现起到了很大的作用。因此信访制度中也可以借鉴和引入代理制度。
⑺段高祥等（2009）明确提出将信访的代理机构定为非政府组织或群众自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域，让他们承担起原本就不需要政府过多介入的社会领域的社会责任，比如心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等。
⒂（2）建立信访终结制度。毛淑梅（2009）认为，所谓信访终结，是指信访案件经规定
的程序处理后，信访人员应息诉罢访，而仍然坚持来访和上访的，对信访事件做出予以终结的决定。终结后的信访事项在信访人提不出新的事实和理由的情况下，信访机构不再予以受理，并转请相关部门做信访人员的息诉、化解工作。虽然在《信访条例》第35条中已经有相关规定，但并没有从根本上解决重访、缠访和闹访问题。应当将重点放在严格按照涉诉、行政两条线执行上，即属于行政范围的信访事项，必须由国家信访局或省市信访办负责宣告终结。属于人大、法院检察院职权的，必须由人大、法院检察院负责宣布终结。这样，有利于保证司法独立，也避免使信访机构负担过重影响工作效率。
（3）建立信访听证制度。在我国《信访条例》第31条中对信访听证已经有明确的规定，并且在学界也获得了普遍的肯定。“尽管信访听证还存在一些不足，但可以预见的是，信访听证制度将成为未来信访制度的重要子制度。就目前信访制度在一些地方已发挥的功能看，
⒃可谓法律、准法律属性和政治属性功能都得到了相当程度的发挥。”
四． 结语
随着我国经济、政治、文化等各方面现代化建设的不断发展，特别是民主法制建设的不断完善，我国的信访制度已经并且还将出现各种与国家社会发展不相适应的情况，学界和信访界众多专家学者都在试图寻求信访制度的最佳改革对策。毕竟信访是我国人民表达意志、行使民主监督和寻求权利救济的重要途径，信访制度应该随着我国法治的不断完善而完善，因此，信访制度在相当长的一段时期内仍然有其存在的空间。对于信访制度的运行困境和出路的探究，任重而道远。
