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检察建议工作规范化管理研究

发布时间:2020-03-01 17:13:42 来源:范文大全 收藏本文 下载本文 手机版

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检察建议工作规范化管理研究

作者:董永格 王艳秋 杨文萍

来源:《法制博览》2013年第05期

作者简介:王艳秋,东城区人民检察院职务犯罪预防处副处长;杨文萍,东城区人民检察院职务犯罪预防处检察员。

【摘要】当前检察建议工作虽日趋规范,但其在适用方面仍然存在一定问题,探索并完善检察建议规范化建设,是使检察机关预防工作更加有效的重要途径。本文对检察建议的运用中存在的问题及对策进行论证,试图探索如何使检察建议更加规范化,以期真正提升检察建议工作的水平。

【关键词】检察建议;预防犯罪;规范化

一、运用检察建议履行法律监督职责存在的问题

(一)检察建议在立法上的缺欠

检察建议首次以法律的形式明确规定是1995年2月28日全国人大常务委员会通过的《中华人民共和国检察官法》第三十一条第二款:“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳,效果显著的,应当给予奖励。”2001年该法修订后,第三十三第二款保留了这一规定。在1999年《人民检察院刑事诉讼规则》第239条第二项中也提到了检察建议,《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第47条、第48条对检察建议的适用也作出了具体的规定,最高人民检察院还在2000年发布的《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》中要求:“加强检察建议工作,不断提高检察建议质量。进一步规范检察建议,增强针对性、实效性和权威性,结合办案,积极提出有内容、有分析、有措施的检察建议,并加强对相关单位的适时回访和落实情况的了解。对检察建议没有及时落实的,应当向其上级主管部门通报情况。预防职务犯罪检察建议,由职务犯罪预防部门负责归口管理,有关办案部门具体承办,检察长审核签发。”最高检会同有关部门联合发布的《关于在税务系统中共同做好预防职务犯罪工作的通知》、《关于在金融系统共同开展预防职务犯罪工作的通知》等一系列通知中也对加强检察建议、加强犯罪预防作出了具体规定。

最高检虽有相关的司法解释出台,但在《宪法》、《刑事诉讼法》、《检察官法》等相关法律上却并未对检察建议给予明确定位,其法律依据也只有《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》中有关检察机关职能的原则性规定及《检察官法》中的奖惩规定。检察建议书“书出无名”也成为其不受被建议机关重视及造成检察机关监督难的重要原因之一。

(二)检察建议在撰写中存在的问题

1.缺少针对类案的检察建议

通过类案分析对特定领域提出综合性的检察建议,具有较广的适用范围,也能产生良好的效果,形成一定的规模效应。举一反三。当前随着预防工作的不断深入发展,针对类案的检察建议数量不断增多。如某院将职务犯罪预防工作关口前移,借鉴其他区县院在拆迁、建设等环节出现的职务犯罪类案,对本地区的某生态发展示范区项目开展职务犯罪预防工作,取得了良好法律效果和社会效果。

2.提出的具体建议内容未与单位的廉政风险防范机制紧密结合

根据了解,我院大部分检察建议在撰写时并没有调取单位的廉政风险防范机制,特别是职务犯罪类检察建议,很多是针对行政执法机关,这些机关、单位都建立了廉政风险防范制度,但其查找的风险点是否准确、全面,可操作性强,检察机关可以结合具体案件中反映出的问题进行详细分析,区分已经查找到风险点但仍然出现问题及没有发现相关风险点等不同情况,提出具体可行的风险点和防范建议。

3.部分检察干警对检察建议的重要性和针对性认识不足

一是由于当前考核工作影响,有的干警对检察建议重数量、轻质量,不论是否有必要性、针对性都发送检察建议,导致检察建议质量不高。二是因平时办案工作量就很大,很多干警思想上存在重办案、轻建议的问题,或者将发送检察建议作为一项工作任务,认为那只是案件终结后按程序写上的几句套话,缺乏主观能动性,为完成任务勉强为之,因此不认真分析案件发生的原因,也不思考防范犯罪的办法,滥竽充数,影响了检察建议的质量。

4.检察建议内容空泛

一是有的检察建议对存在的问题把握不够准确,部分干警在办案中能够发现案发单位犯罪隐患的存在,但往往不能深入进行相关调研工作,从而造成检察建议内容就事论事、就现象谈现象,导致建议没有实际成效。如有的检察建议书篇幅过短,不能形成完整的调查报告,论据不够充分,说理不够透彻,有的检察建议直接采取复制、粘贴的方式套用他人语句,以致出现部分检察建议在内容上存在雷同的情形。有的检察建议书则篇幅过长,用语不精练,重点不突出,针对性不强。二是有的检察建议虽然能够找准问题,且对存在问题阐述得比较深入、透彻,但改进措施的建议却内容空泛,且很多千篇1律,“要加强教育”,“要采取有效措施”等原则性强的套话在一些检察建议中常常出现,内容上缺少创新,有雷同之嫌,缺少让被建议单位可着手实施加以整改的实质内容。三是对财务、金融、医药、卫生等专业知识了解不够,有的检察建议不具有可行性,存在外行指导内行的情况。

5.对检察建议应当具体在何阶段由哪一部门制发缺乏相关规定,造成部门间的混乱

如对职务犯罪类检察建议,侦查部门与审查起诉部门应当如何把握分工,侦查部门是否应当做到一单位一建议,涉及敏感、热点等问题的检察建议应该如何撰写,对这些问题缺乏明确规定,导致检察人员在案件任务重的情况下容易对检察建议撰写互相推诿。

6.各部门工作相对独立,对其它部门制发的检察建议情况不了解,有可能出现重复劳动情况

如当前的检察建议规定中都没有规定侦查部门制发的检察建议要移送给审查起诉部门,这就使得审查起诉部门只能通过电话沟通等方式了解侦查部门是否已制发检察建议。

二、完善检察建议工作的几点建议

为更好地发挥检察建议作用,推进检察建议向制度化、规范化方向发展,笔者提出检察机关应从如下几方面入手改进该项工作:

(一)法律依据是基础

为适应依法治国的要求,笔者建议应尽快立法,在《刑事诉讼法》或《人民检察院组织法》中加入检察建议的相关内容,确立检察建议的法律地位,更加有利于检察建议的落实和执行,为预防犯罪工作顺利开展提供重要保障。在当前立法条件不成熟的情况下,各地检察机关可以通过人大常委会制定《加强检察建议实施工作的具体办法》,为更好地开展检察建议工作提供法律依据和实践指向。

(二)高质量的检察建议书是核心

检察建议属于非诉讼形式的检察活动,检察建议书也不具有法律强制性,只是一个法律监督与服务相结合的建议,其落实主要依靠自身的专业性、针对性,因此高水平的检察建议是其发挥的基础。

1.建立检察建议质量保障机制

通过质量保障机制分清责任、规范检察建议的内容质量,有效提升检察建议的认可度、权威性、可操作性。一要实现办案与拟定检察建议同步进行。承办人在办案中,要努力查找、发现案发单位或者行业存在的管理问题,在讯问、询问前就应结合案件情况,除就案件事实进行调查了解外,还应查明案发的深层原因。不论案件是否立案,都应将发现的问题及时反馈给发案单位,促进其整改。同时应根据各类案件具体情况详细规定应当由哪一部门人员撰写检察建议,避免部门之间出现矛盾。二要扎实深入地开展调研工作,增强检察建议的针对性和实效性。案件承办人员要针对已经发现的问题、存在的原因,深入案发单位,通过调取材料、座谈等各种方式,了解单位内部成员的心理状态、法律意识、行为方式和习惯等。特别是通过翻阅、调取单位廉政风险防范工作制度及相关文书档案,了解其机构设置、管理方式、职能配置、规章制度廉政风险点等,从而在已有工作基础上更进一步挖掘问题、查明原因,为提出科学、合理的对策提供充分的论据材料。三要加强学习,充分论证,避免外行指导内行情况出现。检察人员应加强学习,通过查找资料,阅读理论书籍等方式获取有关理论知识,借鉴经验,找到解决类似问题的方法对策,将理论和实务有机结合于检察建议之中。四要注重归纳、总结,加强类案分析。要注意收集、分析不同单位之间出现的类似案例,在撰写检察建议时可

综合分析各种可能发生的情况,帮助被建议单位预防其它单位所发生的问题。同时加强对类案的分析和调研,注重分析发案的趋势,找出发案的规律,向有关部门提出防范建议,真正做到“防患于未然”。

2.进一步规范检察建议内容与要求

一份好的建议应该内容丰富,指明问题,分析透彻,建议具体可行。因此,检察机关应将检察建议书具备的内容要素作为格式要求明确下来,包括:

(一)事实部分。客观、真实、准确地陈述被建议单位在制度、机制、管理等方面存在的问题和隐患。其后可附有证明材料及相关信息来源的说明。

(二)说理部分。说理是连接“事实”与“建议”的桥梁,关系到被建议单位是否会理解和接受“建议”,因此要求检察人员必须具备良好的法律功底、充分的调查研究能力、论证能力以及丰富的办案经验。

(三)建议部分。该部分是一份检察建议的最终落脚点,要立足所发现的问题,努力找到问题的根源,提出具体、明确、操作性强,具有前瞻性的切合被建议单位实际的整改措施。

(四)结尾部分。应提供检察机关的联系人及联系方式以方便被建议单位沟通,并明确如果被建议对象不采纳检察建议,应予说明理由。

3.建立本院的检察建议电子档案,便与相互借鉴、学习和提高

即在本院网站上设立相关网页,由院办公室将各部门制发的检察建议及时上传至该网页,由收到回复函的部门及时将整改回复情况上传至该网页,并授予相关部门人员阅读权限。这样一是有利于各处室之间了解相互工作情况,避免重复劳动,二是可以为今后制发检察建议提供一定的借鉴和参考,促使我院检察建议整体工作水平的提高,三是有利于检察建议包括回函材料的整理和保存,更方便日后查找、整理、阅读和分析。

(三)规范的检察建议工作制度是保障

1.进一步落实和完善侦防一体化工作机制,形成职务犯罪侦查部门与预防部门的合力应发挥预防部门开展犯罪预防工作专业性强、对被预防单位情况了解更深入的优势,在侦防一体化工作机制下,预防与自侦相辅相成,在工作过程中,相互配合,预防部门制作包括案情梗概、发案原因、对策和建议等内空的预防调查报告,在侦查部门的侦查工作中更加准确、细致的发掘犯罪原因、制度漏洞等。

2.建立检察建议督促、落实机制

通过督促检查,一方面监督检察建议是否真正落实并可起到督促落实的效果,另一方面及时发现检察建议落实过程中存在的问题,积极整改。对于被建议单位无正当理由不予落实检察建议时,职务犯罪预防部门将检察建议同时抄送被建议单位的上级主管部门,请上述部门督促、协助检察建议的落实。一是加强沟通,努力提高检察建议采用率。检察建议的承办部门负责检察建议的跟踪、督促。发送检察建议之前重视与案发部门、单位加强沟通,就案发原因、管理漏洞及对策建议进行探讨,以促进理解、达成共识。比如采取走访、座谈会形式,与案发

单位领导、中层干部、普通员工进行面对面接触,共同讨论、分析后提出切实可行的措施。通过与案发单位沟通,检察建议更容易受到单位重视,被采纳的几率更高,有利于检察机关树立起权威,促进今后工作的开展。

3.完善检察建议发送程序

检察机关应委派专人送达检察建议,送达人员应听取发案单位意见,阐明检察建议的严肃性,交由案发单位签收,以确保检察建议的时效性。

4.完善备案制度

如职务犯罪类检察建议书应一式六份,一份附卷,一份报上级主管部门备案,一份送达被建议单位,一份送达被建议单位的上级主管单位,两份报院预防处备案。回函在向上级检察院备案时要在本院预防处备案,由预防处对职务犯罪类检察建议统一管理。

5.建立回复制度

在送达检察建议时应规定一定期限内进行回复,超过该期限仍对检察建议置之不理或拒不接受检察建议的,可以发出落实检察建议催办函,对催办仍置之不理的,应向其上级主管部门或有关单位反映。

6.建立督促落实制度

检察建议发出后不仅要督促回复,还要跟踪监督落实,在检察建议发出后,承办人应及时了解和掌握检察建议的落实、采纳情况,发现虽有书面回复却无实际整改行动的,可进一步启动提请被建议对象的上级机关追究相关人员领导责任和行政责任的程序。如果发现接受单位提出异议,应对该异议认真核实,如发现检察建议不当时,应及时撤销,并及时通知有关单位。

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