对建设工程招投标围标串标行为的治理建议
卢晓芳
内容摘要：建设工程招投标围标串标的种类，围标串标现象的产生原因，治理围标串标行为的建议。
关 键 词：招标投标，围标串标，治理
2000年1月1日，《中华人民共和国招标投标法》正式颁布实施，随后各级相继制订出台了《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》等一系列政策法规和规章制度，逐步形成了完善的建设工程招标投标法规体系，招标投标制度作为工程建设领域承发包的主要形式得到了广泛实施，极大地优化了资源配臵，形成了优胜劣汰的市场机制。而与此同时，由于机制的不完善、法制的不健全，当前招标投标市场仍存在着许多不容忽视的问题，有些投标人为达到中标的目的，采取“围标串标”等种种不法手段骗取中标，中标后又转包分包或原中标的项目经理及班子配备不进场，严重损害了招标人的经济利益，带来了很大的质量安全隐患问题，滋生了社会腐败，也使建筑业处于一种不健康的竞争环境中，长此下去将导致建筑业畸形发展。因此，对于这种违法违规行为，应采取一系列措施加以预防和打击。
一、当前存在的围标串标行为的主要种类 建设工程招投标围标串标行为比较隐蔽，形式也五花八门，归结起来可分为以下三类：
1、投标人与招标人之间串通。比较常见的情况是，招标人预先内定中标人，招标人或招标代理机构组织部分施工企业陪标，商定由其它投标人投标时压低或抬高标价，中标后再给投标人一定额外补偿；也有部分招标者为某一特定的投标人量身定做招标文件，排斥其他投标者。中标后，在项目实施过程中，招标人再利用设计变更、现场签证等给投标人额外补偿，为低价中标、高价结算留有操作空间。
2、投标人之间相互串通。部分投标单位形成联盟，采取轮流坐庄、多家陪标的方式串通投标；有的结成利益共同体，达成利益分配协议，约定由中标人给付陪标人一定比例的报酬；有的低价中标后，故意放弃，然后和递补的第二名分享标价差；有的采取法人代表未签字，或投标文件份数不符，或报价漏项、重复计价等办法，故意制造无效投标；部分投标单位在投标报价中采取约定集中抬高或者压低投标报价，以控制评标均价，获取高分。
3、投标人与招标代理机构串通。有的招标代理机构受招标人的授意，在招标人与投标人之间活动，协助招标人串通投标人投标；还有一些不法招标代理机构为了谋取非法经济利益，与投标人勾结，相互串通，出卖业主利益，从中谋取中标。
二、围标串标行为产生的主要原因
1、法律法规不尽完善。虽然我国工程建设方面的法律法规体系已日益完善，《招投标法》第五十三条对串标行为规定了处罚办法,国家工商总局《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》也对串通投标作出了处罚规定,《刑法》更有“串通投标罪”的相关条款，给予串标行为的处臵提供了法律依据,但人为掌握的空间大，定义也不明确。而且，很多围标串标的工程，往往是由组织围标串标的投标人给予了其他投标人一定程度的经济补偿，所以其他投标企业往往不会举报或投诉围标串标的行为,政府工作人员更无法获取相关的线索，给予调查也造成了一定的难度。另外，《招投标法》和《刑法》虽然规定了对串标围标行为的处理规定，但是认定围标串标行为的具体规定还不健全，这在一定程度上影响了监督管理机关对于围标串标行为的处理。
2、违规成本过低。《招标投标法》等法律法规对围标串标行为的责任单位和直接责任人的罚金数额较小，其违规违法的成本远小于违规所得。在实践中，大部分工程项目动辄就有几百万甚至是上千万，串标一次就会有可观的“超额”利润，即使扣除围标串标的成本及罚金，也与串标所得的巨大利润相比绝对堪称“一本万利”，这就难免有投标人“前仆后继”去铤而走险了。
3、中介机构违规操作。招标代理机构是受建设单位委托从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介机构，其代理行为贯穿于整个招投标活动的始终，直接运作每个招标投标环节。而据我国目前的实际情况来看，招标代理市场完全是买方市场，招标人处于绝对强势地位，而且，在实际中大部分招标代理企业同时兼营造价咨询业务，为了能够承揽到造价咨询业务，往往免费或低价承揽招标代理业务，无原则地迁就招标人，主动或被动地采取一些违法违规手段，如承诺代理中保证某单位某人中标等，共谋串通损害国家利益或其他投标人利益，掩盖招标人的一些违法行为。
三、对围标串标行为的一些治理建议 尽管在目前短时间内，彻底根治围标串标行为难度很大。但是我们可以遏制和打击围标串标行为，净化建筑工程招标投标市场，保护合法企业的正当权益。
1、建立健全配套的法规制度。针对围标串标行为界定无依据的问题，应制定明确的“围标串标”界定范围，可在招标文件中规定有下列行为的，一律作为“围标串标处理”，并没收其投标保证金。（1）不同投标人的投标文件由同一个单位或同一个人编制的、内容存在非正常、错漏之处一致的；（2）不同投标人的投标报价或报价组成异常一致或呈现规律性变化的，投标文件相互混装的；（3）不同投标人委托同一投标人或与同一人联合投标的，使用同一人或同一企业交纳投标保证金的；（4）有证据证明投标人与招标人或招标代理机构串通及投标人之间串通；（5）已被通过资格审查为合格投标人后，无正当理由有意放弃的。
2、强化投标报名资格审查。为防范围标串标组织者一家持多家资料进行报名的情况，进行投标企业报名资格审查时，应加强对投标报名人的身份认证，投标人除持投标报名表、企业营业执照、资质证书、安全生产许可证、建造师注册证书、执业手册、安全考核合格证书外，还应同时提供投标企业的介绍信、个人身份证进行资格审查，严格实行“一企一人一表一报”制，不符合招标公告要求的企业一律不得参加投标报名，一人持多家企业报名资料的不得参加投标报名，建造师尚有未完成的工程项目的不允许参加新的工程项目招投标，已中标工程建造师在进场和施工过程中不得随意变更，防止项目管理不到位及虚假投标，杜绝恶性竞争。
3、严格各种到场条件。项目开标时，拟任项目经理与投标人的委托代理人必须同时到场，现场提供授权委托书、身份证、与投标人的劳动合同以及投标人为其缴纳社会保险的相关证明，经现场核查不符的，可作为废标处理，有效防范虚假招标行为的发生。
4、规范投标保证金的管理。根据《招标投标法》等法律规定，投标人在投标报名前，必须提供不超过工程估算价2%、最高不超过80万元人民币的投标保证金。而在实际工作中，为了保证围标串标活动的顺利进行，围标串标的组织者往往是一次性缴纳所有投标报名企业的投标保证金，待开标活动完成后再一并取回，其它陪标单位根本不必负担任何额外费用，也乐意参加陪标活动。因此，为了增加陪标成本，投标保证金应必须由投标人从其企业基本账户电汇至投标保证金专用帐户，依据银行电汇单据复印件办理投标报名，禁止投标人用任何形式的现金或其他帐户支付投标保证金，否则将取消投标资格。投标有效期结束后，投标保证金按相同途径返还。同时，实践中，部分招标单位因内定投标人未能在投标报名截止时间前通过资格审查，而人为控制其它企业的投标报名，造成流标，待内定企业通过资格审查后再重新组织招标，以此达到串标的目的。为制止这一现象，可推行招标保证金制度，对有串标嫌疑的工程项目，由招标人在发布招标公告前按工程估算价的2%向建设工程交易中心缴纳招标保证金，一旦出现人为流标现象，全额没收其招标保证金。
5、完善招标评标管理办法。现阶段的评标办法侧重于评标报价，多数工程还是以价格定输赢，可考虑适当修改完善现行的评标定标办法，将投标报价、投标工期、投标质量目标、施工组织设计、企业业绩等分值比例进行调整，降低投标报价的分值差距，增加技术标的分值比例，以此来遏制单纯靠压低投标报价来达到中标目标的串标行为。同时，要进一步加强对商务标的评审力度，通过评标专家库抽取不少于3名的经济标评审委员会，对各投标单位编制的分部分项工程量清单计价表中的综合单价和主要材料价格进行合理性、合法性详细评审，有效防止围标串标行为的发生。
6、规范招标代理机构行为。针对当前招标代理机构从业人员良莠不齐的现状，要严格实行招标代理业务的工作人员持证上岗制度，未取得上岗证书的人员一律不得从事编制招标文件、主持开标会议等招标代理业务。招标代理机构收取招标代理服务费应严格控制在法定收费标准上下20%的幅度以内，不得擅自提高和压低收费。招投标监管部门要随时对代理机构的收费情况进行抽查，一旦发现不正当竞争行为，要进行严肃处理。
7、加大对中标后的监督管理。对招标的工程项目和中标的施工企业，招标投标监督管理机构要建立一套长效的两场联动监督检查机制，采取不定期随机检查形式进行施工现场与建筑市场联动检查，重点抽查中标人是否认真履行与招标文件中承诺的项目经理等五大员进场情况、工程质量、工程进度、有无非法转包、违法分包和借资质挂靠等现象，有无随意更换拟派的建造师、主要技术负责人等违法行为以及合同的履约情况，违者要进行严肃查处。
8、加大对围标串标行为的处罚力度。对围标串标的招标人给予征收招标保证金、罚款等行政处罚；对投标人除采取取消投标或中标资格、罚款等处罚外，还要记入企业信用档案，在一定范围内进行公布，情节严重的要停止其招投标资格；对外地施工企业要清出本地建筑市场；对参与围标串标活动的建造师、委托代理人等直接责任人员要依法取消其个人执业资格，构成犯罪的，要依法移送有关部门追究其刑事责任。
通过采取上述措施，虽然不能从根本上杜绝“围标串标”行为的发生，但对于“围标串标”的组织者来讲，无疑加大了难度和增加了投标成本，同时在操作上起到了一定的阻碍作用，对有效预防和遏制“围标串标”者，规范投标行为，营造公平的竞争环境，将起到积极有效的促进作用。
参考文献：
1、《中华人民共和国招标投标法》（1999年8月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，2000年1月1日实施。）
2、邓礼峰.艾志福《工程招投标中的现存问题及对策探讨》[期刊论文]—科技广场2008（11）
3、唐荣秀《当前建筑工程招投标存在的问题与对策》[期刊论文]—科技资讯2008（7）
4、熊瑶《工程招标中围标串标现象原因及防范对策探讨》[期刊论文]—城市建设2010（4）
