浅析检察建议的法律适用
时间：2011-11-30 作者：朱常春
来源：正义网
检察建议,是检察机关履行法律监督职能、参与社会治安综合治理的一种非讼监督形式,从社会学的角度讲,检察建议可以看成是检察机关向社会其他单位、部门提供的一种“公共产品”,该“产品”为社会有关部门、单位所需要,可以通过体制、机制、制度、管理等方面引起一定的变化,起到改进方式方法、预防腐败和职务犯罪的作用。
一、检察建议的法律适用方式
检察建议一般分为口头和书面建议两种,其适用范围十分广泛,根据我院近年来的实践,其适用范围主要有以下几个方面:
(1)部门、单位规章制度不健全或者不落实疏于防范,需要消除安全隐患的;
(2)部门、单位规章制度不健全、财务物资管理混乱,漏洞较多,需要加强管理的;
(3)人民内部纠纷突出,调解疏导不力,矛盾激化,可能出现严重后果,需要及时疏导,做好工作的;
(4)部门、单位法制教育薄弱,所属人员法制观念淡薄,违法违纪情况比较严重,需要及时纠正,加强法制教育的;
(5)对于不构成犯罪,达不到追究刑事责任的人员,需要建议主管部门给予党纪政纪等处理的;
(6)其他需要提出检察建议的。
检察建议发挥作用须经过一个从检察向行政、管理的转化过程。检察建议由检察机关向受建议单位提出,必须在建议单位与被建议单位之间发生转化之后才能实际发挥作用,并产生一定的效果。检察建议发挥作用的过程实际是一个从检察向行政、向管理转化的过程,需要通过行政、管理的手段才能转化为现实的力量。该过程可以细分为两个方面,一个是正向的转化过程,即检察机关向受建议单位提出建议,受建议单位采纳和实施检察建议。同时存在一个反向的过程,即反馈:受建议单位向建议单位反馈对检察建议的意见。这两个过程是动态的互动关系,当互动达到一定的平衡,建议转化结束。检察建议的效果可以直接体现出其价值。检察建议也可能无法真正发挥作用,如果是检察建议本身的问题,应由建议单位重新修正。如果受建议单位因受到人为因素的影响,无正当理由不予采纳,可以向该单位的上级单位提出建议或者通报情况,通过上级单位来促使其实施。
二、检察建议的法律适用中存在的问题
由于检察建议具有法律依据的概括性、法律地位的从属性、法律关系的协商性、法律效力的弱势性,在司法实践中,检察建议的法律适用往往遭遇尴尬的局面,诸如其自身的原因如适用缺少法律依据、适用范围不明确、制作不规范、内容空泛,缺少监督落实机制等原因,使得检察建议在我国司法实践中的应用效果却并不理想,笔者认为,具体有如下几点:
(一)缺少法律依据 。至今还没有一部法律明确规定检察机关拥有检察建议权,也没有对其适用范围、程序和保障等相关问题做出规定。这种立法缺位的后果就直接导致了检察建议缺乏法定性、职权性、程序性、约束性等法律属性的特征,不能与检察机关依法实施的其他法律监督行为相提并论,所以收到检察建议的单位就可以将其置之不理,实践中这样的情况并不少见。倡导检察建议具有合法地位的人认为,其法律依据主要是《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第二条的规定,但从上述法律规定的内容来看,把其作为检察建议的法律依据有点牵强附会。《中华人民共和国检察官法》第三十 1 三条第二项对提出检察建议成绩明显给予奖励的规定,结合其他条款来看,只能认为是鼓励积极提出检察建议,并不能得出检察建议具有法律依据的结论。
(二)多头制发,管理混乱。检察建议书虽然都是以检察院的名义都外,但在制作过程中都是由各业务部门具体负责,一般是由案件承办人或内勤撰写,部门负责人审批,然后由分管检察长审签,院里不实行集中管理和留底存档,编号也是由各业务部门独立编号并随案件入卷归档,导致检察建议的制发和回复情况院里很难全部掌握,管理上较为混乱,查找也不方便。平时由于各业务部门之间缺乏协调沟通,检察建议内容相互不了解,有时出现不同部门在不同的诉讼阶段因同一案件、同一问题往同一个单位发检察建议的情况,影响了检察建议的严肃性。
(三)缺乏分析,建议简单,质量不高。从我院目前制发的检察建议书来看,全部是针对具体个案而发,类案监督少,内容千篇1律。发现的问题和原因大多显而易见和比较直观,缺乏对犯罪原因和问题的深层次分析,缺少在个案的基础上总结分析某一行业部门存在的潜在性问题,难以从专业性的角度提出解决问题的方法,大多凭想象和大概来阐述,建议简单,针对性、系统性不强,改进措施不具体,缺乏可操作性。如在多份检察建议书都发现有“发现你单位**制度不健全,监管不严,有关人员法制观念不强,建议你单位加以改进”等字样。实践中,业务部门大多为了考核需要制发检察建议书,考评计分的部门制发检察建议多、考评不计分的部门制发少,而考核上都是以制发份数和收到回复数计分,导致有些业务部门只追求数量而不管质量,在一定程度上也影响了建议的质量和效果。
(四)缺乏跟踪督促机制,效果不尽人意。业务部门大多为了考核需要制发检察建议书,发出后只要有“回复”就行了,至于被建议单位是否真的进行整改,检察人员也就不怎么关注了,检察院也没有制定相应的检察建议跟踪督促制度。而被建议单位对于检察建议书,也存在一定的应付思想,可能认为是检察院故意“找茬”、“小题大做”,“建议”不具有“强制性”等原因,通常是让办公室的人写一篇回复交差了事,很少有认真思考,找出问题,进行整改的。当然有些问题涉及面较广,整改也不是一天两天就能整改到位的。实践中很多检察人员抱有一种“多栽花少栽刺”的心理去发检察建议的,因此大多检察建议书都是建议有关单位建章立制,加强管理,预防犯罪,很少有向有关机关提出追究有关当事人的党纪、政纪责任的。这也大大影响了检察建议书的使用范围和权威性的发挥。
(五)在对检察建议落实情况的考核中,往往只以是否有收文单位的书面回复作为主要标准,而收文单位具体落实情况往往不重视。因此,承办人普遍抱有见到回复就大功告成的想法,很少有在收到回复后还去开展跟踪回访,了解收文单位的真实整改情况,从而导致部分检察建议事实上“石沉大海”,没能达到制发检察建议的初衷。
三、完善检察建议制度的对策
为推进检察建议向制度化、规范化、社会化、法律化方向迈进,笔者提出如下对策。
(一)统一认识,推进立法 。对检察实践中有关检察建议的好经验和做法,可以由最高人民检察院进行系统的归纳和整理。在全国人大对《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行修改时,提出增加规定检察建议的立法建议,使之法律化,从基本法律制度上保障其具有约束力。对检察建议进行立法完善之前,可由最高人民检察院与最高人民法院、国务院各部委进行协商,联合发布在各自部门具有普遍约束力的规范性文件,对检察建议的适用原则、范围和效力等做出明确规定,以取得社会各界的支持,减少检察建议在实践中遇到的阻力。
(二)端正思想,规范管理 。检察机关、检察人员、社会各界各部门都应当充分认清检察建议的地位与作用,在思想认识、工作安排、精力投入等方面摆正位置。同时应从检察建议的各个环节抓起,加强检察建议制作的规范化,提高检察建议的质量。《人民检察院检察建议工作规定(试行)》第六条至第十条对检察建议各个方面的工作做出了明确规定,在实际工作中应该严格按照规定的内容,积极贯彻落实。第一,明确检察建议发送的效力级别。通常由同级人 2 民检察院向被建议单位发送检察建议,下级人民检察院可以提请与被建议单位同级的上级人民检察院发送检察建议,上级人民检察院可以向下级单位发送检察建议,也可以指令与被建议单位同级的下级人民检察院发送检察建议。第二,明确检察建议的发送主体。检察建议要以检察院的名义统一制作和发布,不能以院内设部门的名义制作和发布。因为检察院是独立的权力主体,有对外行文的资格,内设部门只是检察院的一个组成部分,不是独立的权力主体,没有对外行文的资格。第三,明确检察建议制作的审批程序。应当由办案人员起草检察建议书,部门领导召集本部门人员讨论定稿,送分管检察长审定,以检察院的名义发布。第四,完善检察建议的内容。检察建议的内容是衡量检察建议质量高低的重要标志,质量高的检察建议,应具备意思表达清楚、措施有针对性、方案有可行性的特征。最后,建立检察建议备案登记制度。各人民检察院要建立专门的检察建议文书登记备案记录簿,由全院统一分类、编号,详细记载检察建议的拟稿人、拟稿部门、被建议单位、建议的内容,发出时间以及建议的落实情况等等。
(三)强化监管,注重监督 。从全局性工作而言,可以从以下几个方面努力:一是各级检察院应落实办公室或预防处室等综合部门经常性地检查内部各职能部门开展检察建议的情况,及时通报;二是在坚持回访考察的同时,选好蹲点部门,抓好示范典型,及时总结经验,以利面上推广;三是强化宣传鼓动,及时表彰工作先进,鞭策后进,逐步实现工作齐头并进;四是深入开展调查研究,掌握工作趋向。具体操作层面上,比较好的做法是建立检察建议回复制度。检察建议书要明确被建议单位落实或者提出异议的具体期限。被建议单位收到检察建议书后,应当按照要求进行改正,并将改正情况在规定期限内以书面形式反馈给检察机关。被建议单位对检察建议的内容提出异议的,应将不采纳检察建议决定,在规定期限内以书面形式回复检察机关。此外,还应该建立检察建议的撤销、变更制度。发出检察建议的本院检察长或上级检察院发现检察建议的内容、形式、程序等不符合规定的,应予以撤销。被建议单位有异议的,检察机关应重新审查,发现确有错误的,应予撤销。检察建议部分内容不当,但不影响建议效果的,应及时向被建议单位说明变更。
(四)改进考核,平衡发展 。完善的激励机制是保证工作质量的不竭动力。要提高检察建议的质量,提高检察干警对检察建议的重视程度,必须将检察建议纳入检察业务目标管理考评的范围。同时,要摒弃将检察建议的数量作为考核唯一标准的做法,要综合案件社会影响、检察建议质量、被建议单位采纳程度、社会评价等因素综合考评。为使检察建议不断地适应形势发展的需要,应做好以下几个方面的工作:一是各级检察机关应扩大检察建议在内设各职能部门的考核面,使相关部门都行动起来;二是增大考核分值比例,也可将建议情况纳入加分范畴灵活处置;三是出台相应的激励政策,纳入部门领导和一般干警个人业绩评定事项,寻求检察建议在检察机关内部的平衡发展;四是将检察建议情况纳入社会治安综合治理一并考核,提升被建议单位的重视度,为主动查找问题与漏洞铺平道路。
(作者单位:湖南省汝城县人民检察院)
