对城管暴力执法的思考
7月以来，连续发生的湖南和哈尔滨两起城管暴力执法事件，再次引发网民对城管执法的强烈关注和热议。这是继今年5月延安城管“踩头”事件后再次发生的恶性暴力执法事件。
据媒体记者不完全统计，今年3月以来，经媒体公开报道的城管暴力执法事件多达17起：
3月6日，广州海珠区赤岗街道城管执法人员在巡查时发现，1名妇女占道摆卖番石榴，后与该名妇女发生肢体冲突；3月22日，云南昭通城管将盲人乞讨者打伤并丢入水池，在网络上引发巨大争议。5月28日，四川德阳城管执法人员与一摊贩发生冲突，1名摊贩亲属和1名城管执法人员受轻伤；5月31日，延安一名男城管双脚跳起猛踩市民的头，还有一名女城管大喊“爆他头”，引发公众广泛关注。进入7月以来，城管暴力执法事件更是频频发生。
有人对城管暴力执法的原因进行了调查分析，认为产生的原因有以下几个方面：执法人员的整体素质及法律意识不够强；市民的文明素质不高；城市规划和基础设施严重滞后；管理机制不健全等。
我个人认为，上述原因只是表面的，更深层的原因还是在制度上和体制上。
一、城管执法的定位
城管执法，是对城市管理进行的综合性行政执法。城管执法的主体是政府下设的城市管理行政执法局，城管局的设立，是根据国务院国发（2002）17号文件“关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定”：集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。
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城管执法的依据是1996年颁布的《行政处罚法》以及各城市颁布的地方性法规。执法的范围，主要是城市管理领域的市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（例如处罚摊贩违法占路）、工商行政管理（无照经营处罚）、市政管理、园林绿化管理、环境保护管理以及省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。
从国务院的文件规定可以看出，城管局是本级政府直接领导的独立行政执法部门，根据法律或国务院的授权，对城市管理领域的几个方面进行综合执法。
二、城管执法的定位与现实管理的越位
突出的表现就是将城管等同于城市管理。
有人将城管职能概括为“7+X”。在一些城市，这个“X”就是“无底洞”，什么都可以让城管干。比如一些地方将公用事业管理、城市节水管理、停车管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）、城市河湖管理、黑车、黑导游管理等方面都纳入了城管执法范围。
从上述职能看，城管的范围几乎涵盖了城市管理的方方面面，包罗万象。很多时候，城管成了政府的马前卒，哪里有需要，城管就到哪里去。如参与政府征地拆迁、突发群体性事件现场维稳等。
从城管执法的现实看，城管已成为城市管理的主体。应该说，一级政府才是城市管理的主体，但一些地方政府把很多本不属于城管的事项交给了城管，对于这些事项，有的既没有明确的授权，也没有严格的限权，导致执法的随意性、无序性和选择性。这也是城管部门与被管理对象之间产生矛盾、发生冲突的原因之所在。
三、城管与其他职能部门协调配合不够遭遇执法尴尬
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应该说，城市管理行政执法局的设置，不仅仅是为了加强各专业执法之间的协调和整合，加强执行效率，同时也是为了将城市管理各专业领域的决策与执行在一定程度上分离，加强相互的监督。
而实际情况是，由于城市管理部门之间的搏弈，综合行政执法的制度优势往往很难实现，经常是各部门将管不好、不好管的、面对弱势群体的让城管来管，如街头游商（有店面的归工商管理部门）、违章建筑（有执照的归规划部门）等等，而较易规范的则留在本部门。因此，很多时候城管也成了各类社会矛盾聚集的焦点。
一方面，政府将很多事项交由城管去管，同时又忽视了城管与其他职能部门的衔接配合，其他职能部门则存在消极管理或推诿扯皮的情况；另一方面，当城管涉及的管理面太宽，损害了其他职能部门的权益时，又会遭到其他职能部门的强烈反对。
行内人士认为，看起来，城管的权力很大，实际上，经常遭遇执法尴尬。“城管执法的尴尬，是传统社会管理方式在具体事务上的现实反映。这些尴尬不仅仅属于城管，同样也是政府面临的尴尬，是创新社会管理需要解决的重要课题。”湖南省长沙市城市管理和行政执法局局长肖雄飞说，走出尴尬，无论城管、还是百姓，抑或是职能部门、党委政府，都要有一份责任，有一份担当。
四、构建“大城管”体系以适应现代城市管理
随着城市化进程的加快，城市管理的内容越来越丰富，单靠城管难以独自支撑城市管理的方方面面，城市管理离不开职能部门的相互配合，必须积极构建“大城管”体系，以适应现代城市管理需要。
所谓“大城管”，是指以先进的管理理念为指导，由政府、企业、公众等多元主体共同参与，依靠现代化的数字技
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单位在城市管理中的作用。一方面，按照城市管理要求，加强企事业单位自身建设和完善功能服务，提升服务水平；另一方面，宣传和发动他们积极配合城市管理和协助执法。
4、加大资金投入，积极构建数学化城市管理平台。城市管理工作日益复杂艰巨，传统的城市管理手段难以适应现代城市快速发展的需要，必须依靠科技手段来支撑。要借鉴国内外比较成熟的现代城市管理经验，搭建数字化城市管理平台。按照“统一接入、分布受理、分级处理、监管分离”的要求，建成以公共设施管理和市容秩序管理为基本内容的数字化城市管理系统，可以灵活扩展满足多级多部门共享应用，从根本上解决城管数据的完整性、一致性和实时性问题，实现从传统粗放、单
一、突击的管理向现代精确、互动、长效的管理转变。
（四川省阆中市人民检察院陈鉴）
①中国新闻网：《中国城管频遭执法尴尬 折射部分职能部门不作为》，2013年07月17日；
②王祖强、应武波：《探索“大城管”模式提升城市管理品质》，《城市管理与科技》，2009年第6期。
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