党代会常任制 推进党内民主新路径
(2006-02-22 10:08:27)
试行党代会常任制是发展党内民主、推进民主政治建设的一项重要举措，也是加强党的执政能力建设的基本要求。党的“十六大”报告指出，“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”要“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”。十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》进一步强调，“发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容”，要“以发展党内民主带动人民民主”。
一段时期以来，一些地方就此进行了有益的探索，试行了党的代表大会常任制。福建省委党校第29期厅长班专题调研组专门考察了浙江省台州市和福建省晋江市、石狮市等试行党代会常任制的市、县、区，通过座谈、资料和问卷调查等形式，初步了解和掌握了试点单位的情况，并提出了深化党代会常任制试点工作的若干对策。本版特摘要刊登。
现行非常任党代会制度的三个缺陷
党的代表大会是党的民主建设的重要内容。尽管建党以来，党的代表大会制度不断有所改进和发展，但还不完善、不健全，突出体现为三个缺陷：
1.党代会的功能没有得到应有的发挥。现行党的代表大会每五年召开一次，党内许多重大问题往往不是在党的代表大会上讨论决定，而是以全委会、常委会或书记办公会议以及其他形式取而代之。这种决策制度难以适应党执政后民主决策重大事项的需要。不仅党代会作为党内最高决策机关的功能难以充分发挥，而且使其最高监督机关的功能无法实施，既导致党内权力过分集中，也致使党的领导机关和领导干部缺乏广泛而有效的权力制约。
2.党代表的权利未能得到充分的行使。由于党代表任期与代表大会届期不对应，大会结束后代表资格自然消失，权利无法保障。在大会闭会期间，一些本应由党代会决策的重要事项由其他组织代为行使，党代会赋予代表的提案、质询和监督等权利，也因代表资格自然丧
失或缺乏制度保障而无法履行。
3.党内民主制度难以得到规范的落实。党的代表大会制度是实现党的民主集中制原则的根本制度，是发扬党内民主、健全党内民主生活的基本内容。党代会制度的不健全、不完善，必然影响其他一系列具体制度和规则的实施，使党内民主制度难以得到全面而规范的落实。
因此，从体制和机制入手，把以非常任制为特征的现行党代会制度改为常任制，不仅是进一步完善党的代表大会制度的一项重要内容，而且是以发展党内民主带动人民民主的一条重要途径。
党代会常任制试点 工作的做法及成效
【三项主要做法】
全国各地试行党代会常任制的做法各有不同，具有明显共性的主要有以下三个方面：
1.试行党代会年会制。年会制是党代会常任制制度架构的基础。试行党代会年会制，就是党代会闭会后每年至少召开一次年会，履行党代会的决策和监督职责。主要职权有选举权（选举出席上级党代会和代表会议的代表；确认届内新增的党委委员、纪委委员）、审议权（听取和审议党委、纪委年度工作报告以及提交的其他重大问题等）、表达权（履行适当程序，代表可以在年会上做专题发言）、决策权（讨论和决定本地政治、经济、文化、社会发展的重大问题，并作出决议；修改和撤销党代会和党委作出的不适当决议、决定）和监督权（届中对党委、纪委和两委委员进行民主测评）。
2、试行党代表常任制。党代会代表任期与党代会届期相同，正常情况下其代表资格和职权任期内一直有效。试行党代表常任制，必然要改进代表产生方式，规范代表职权和履职保障，加强代表动态管理。
3、积极探索党代表在党代会闭会期间发挥作用的途径和方式。建立代表活动日以及向党代表通报工作、征询意见，党委、纪委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众等制度，组织党代表开展述职评议、调查研究等。
【六点主要成效】
尽管党代会常任制的探索尚未完全成熟，但其成效已经初步显现，并被看做是健全和完善党的代表大会制度、以发展党内民主带动人民民主的一个改革取向。
1.强化了领导核心，有利于更好发挥党的代表大会的最高决策机关和最高监督机关作用。党代会是党内最高权力机关，党的委员会权力源自党代会，向其负责并报告工作。党代会常任制进一步健全和完善了党的代表大会制度，使党的代表大会成为名副其实的同级党组织的最高领导机关、最高决策机关和最高监督机关。
2.扩大了党内民主，有利于提高决策的民主化和科学化水平。实行党代会常任制，可以及时对重大问题进行民主决策、科学决策。同时，通过建立各种联系沟通制度、征询意见制度、调查研究制度，使党代表能够有更多的机会和渠道参与地方和基层党的领导工作，建立起深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，大大提高了党委工作的民主化和科学化水平。
3.强化了民主监督，有利于建立起党内有效的监督制约机制。不少试行党代会常任制的地区，建立了相应的规章制度，把党委和党委领导直接置于党代表和党员的监督之下。
4、增强了责任意识，有利于闭会期间党代表作用的发挥。试行党代会常任制后，由于代表资格是连续的，就能够明确规定党代表在闭会期间的职责，使党代表活动保持经常性和持续性，为党代表参与党内事务管理、履行法定职权、发挥代表作用提供更广阔的舞台，从而改变非常任条件下代表只是“五年开次会，会期三五天，举举手，划划圈，散会靠一边”的状况，促进代表作用的发挥。
5、密切了党群关系，有利于增强党组织的凝聚力和战斗力。由于代表是常任的，党委的重大决策和活动，通过代表传达到广大党员和群众之中，党员和群众的意见和建议通过代表反映上来，代表就自然而然地成为上情下达、下情上传的桥梁和纽带，建立起有效的信息反馈渠道，实现民有所呼、我有所应的互动。
6、发挥了示范作用，有利于带动和推进基层民主政治建设。通过试行党代会常任制，更多的基层党员参与议党议政，有效地推进了党内民主实践；通过党内民主实践的扩大，又有效地影响并带动了基层民主政治建设的发展。一些地方总结试行党代会常任制的经验，将之推广到工、青、妇等群团组织之中，实行群团组织代表常任制和直选制，进一步丰富了基层民主的实现方式，形成了党内民主与人民民主的互动。
深化试行党代会常任制的三个努力方向
在试行党代会常任制过程中，由于认识上的差异、操作上的困难和缺少上下联动的机制，工作中还存在不少疑难。存在思想认识有待统
一、代表素质参差不齐有待提高、现行体制有待完善、宏观指导有待加强、工作机制有待规范等问题。
党的代表大会制度，在党内民主的所有制度中处于“重中之重”的位置。我们认为，进一步深化党代会常任制的探索，要在以下三个方面努力：
1.从推进政治体制改革的意义上深化对党代会常任制的认识。从各种选择的比较中可以看出，把发展党内民主作为改革和完善党的领导体制、推进人民民主进程的突破口最为恰当。要把党章规定的“党的最高决策机关和最高监督机关”的党代会定位落到实处，同时要加强对推行常任制工作的舆论宣传，提高党代表的主体意识和党员的主人意识。
2.从制度建设上积极稳妥地拓展党代会常任制的内涵。尽管试点工作取得一些进展，但只是初步探索了常任制的基础框架。深化党代会常任制试点工作，必须在总结各地试点经验的基础上，进一步明确党代会和党代表的地位、特点、职能、机构、内容、职权以及各项工作程序，包括党代表的产生、职责、权利、义务，党代会、全委会、常委会的权限关系，党代会、人代会、政协会的关系等等，使常任制试行工作更具指导性、规范性和操作性。
我们认为当前必须逐步加以解决的有两个重要问题：一是从健全选举制度入手，确保党员的民主权利。二是从完善领导体制入手，理顺权力关系。最重要的是，必须调整和理顺党代会与党的各种委员会之间的权力授受关系和权力结构，调整和理顺党代会与人代会、政协会以及其他人民团体的关系。
3.从加强代表队伍建设上确保党代会常任制的生机和活力。党代表是党代会的主体，决定着党代会作用的发挥。针对当前党代表个体素质参差不齐的现实，必须把加强队伍建设、提高代表素质摆在十分重要的位置。要进一步健全党内情况通报制度和情况反映制度，进一步健全重大决策征询意见制度，进一步健全代表提案制度，进一步健全代表培训制度。
结语
无论是党内民主的整体进程，还是党代会常任制的推行和实现，都是一个历史的过程，不可能一蹴而就。我们认为，使党的代表大会真正成“党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”，通过发展党内民主来带动人民民主，才是党代会常任制探索的价值所在。试行
这项制度，不管采取何种做法，都应紧紧围绕这个价值取向来进行。即使在短时期内还达不到这个要求，也要按照这个方向去循序渐进地努力，而不应偏离这个方向。
（作者龚清概为中共泉州市委副书记，谢道勇为中共福建省委督查室主任，梁晋阳为福建省交通厅党组成员、纪检组组长，祁永信为福州警备区政治部主任，胡智勇为中共厦门市委市直机关工委常务副书记）
背景
党代会常任制试点
随着改革的逐步深入和社会主义民主政治建设的不断发展，20世纪80年代初，中央有关部门重新对党代表大会常任制进行研究。经中央组织部同意，浙江省台州市椒江区（县级）、绍兴市（地级）分别于1988年底和1989年初开始党代表大会常任制试点工作。此后，黑龙江省的林甸县和肇东市，山西省的大同市矿区、洪洞县、晋中市榆次区、和顺县，浙江省的永嘉县、瑞安市，河北省的辛集市，湖南省的衡山县也相继开展了党代表大会常任制试点工作。新世纪初，党的“十六大”提出“扩大在市、县进行的党的代表大会常任制的试点”，试点工作在各地积极推进。现在，浙江省的绍兴市、瑞安市、台州市和福建省泉州市的晋江、石狮、南安以及山西省的晋中市榆次区、和顺县等市、县、区还在继续试点。从20世纪80年代末期开始，先后在浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等省的12个市、县、区，进行了党代会常任制试点。全国有代表性的试点有：浙江台州市椒江区，湖北省罗田县、宜都市，四川省雅安市，深圳市宝安区，福建省泉州市的晋江、石狮、南安等。
“十六大”后，1988年的首批试点继续推行，第二轮常任制的试点得到了有序展开。第二轮的试点除了继承第一轮的试点成果，实行党代会年会制和党代表常任制外，还有不少突破。如四川雅安市的雨城区和荥经县从第一道民主程序开始改革，对党代表实行直接选举。湖北省宜都市则从更高的位置进行了民主选举的突破，举行了公开推选市委委员的试验。第二轮试点还有一个引入注目的地方，就是关于党内分权的尝试，重新界定党代会、全委会、常委会之间的权力关系。如浙江省台州市椒江区和湖北省罗田县等地，取消了县委常委会设置，实行县委委员制。规定“全委会是党代会常设机构，领导党的日常工作”。“大会期间确定表决的重大事项由代表进行表决。在闭会期间，涉及全县政治、经济、文化和社会生活
中的重大事项和干部任免事项，均由全委会表决”。
名词
党代会常任制
所谓党代会常任制，是在党代会完成换届选举后，作为党代会主体的代表和作为党代会组织载体的相应机构在其任期内发挥作用、行使职权的一整套制度规范的总称。其目的在于确保党的代表大会作为党内最高决策机关、最高监督机关的核心地位。具体地说，每次党的代表大会完成换届选举后，在党的委员会任期内，每年举行一次代表大会，行使党的代表大会的职权。在此期间，党代表的资格一直有效，其任期与地方党的代表大会任期相同，一般为5年。
1956年4月，毛泽东在中央政治局扩大会议上提出，仿照人民代表大会的办法设党的常任代表、使党代会常任制成为“党的国会”的设想。同年9月，党的“八大”把党代会常任制写入党章，这一党内制度中一项带有根本性改革的创新，成为现在我们试行党代会常任制的重要理论渊源。邓小平在“八大”会议上所作的《关于修改党的章程的报告》，比较系统地阐述了党代会常任制问题。党代会常任制是对党代会年会制的提升，是党执政后党内民主发展的必然要求。之后，由于“左”倾错误的发展，党代会常任制没再继续实行。
■龚清概 谢道勇 梁晋阳 祁永信 胡智勇
(来源：厦门日报)
