设施农用地用地规范化管理问题探讨
设施农用地对农业产业结构调整、农民增产增收、加快农村经济发展起到了积极作用，设施农用地迅速发展，经营范围多元化、规模化、产业化，也面临着各种矛盾和复杂问题。在农业产业结构调整过程中，有关部门对设施农业一般不立项，相关部门很少介入管理，应按规定审批的没有审批，导致设施农用地处于自发状态，借设施农业名义建厂房、车间、甚至圈地、建别墅等违法用地占地行为时有发生，形成了大量的违法占地。因而采取有效措施加强和规范农村设施农用地用地管理，势在必行。
一、设施农用地的界定
依据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007），设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。
设施农用地具体分为畜禽养殖、水产养殖、农林种植、农村村居生产设施及农产品集中存储晾晒等四大类用地。以设施农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等用地，不属于设施农用地范围，确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。设施农用地不需要办理建设用地审批手续，但应当履行相应的批准手续，到国土资源部门办理用地备案手续。1
二、设施农用地用地不规范存在的主要问题
一是选址随意、未批先建时有发生。在新一轮土地利用总体规划修编时，有的乡镇、村没有合理安排设施农用地规划区，致使设施农用地规划缺位。在设施农用地选址时，图上查、坡里找，虽然区位合适，却不符合土地利用总体规划；符合土地利用总体规划，又受区位、交通、电力、水源等必要条件的制约，为违法占地埋下了隐患。有些单位或个人认为“国家鼓励和支持发展设施农业，设施农用地没有严格的规定”，不管是基本农田还是一般耕地，只要自己觉得合适，未经依法审批，就在自己承包地里或是其他集体所有的土地上乱圈乱建。尤其是养殖的特殊性，一旦养起了畜禽，处理起来有不小的难度。
二是土地用途随意改变。面对用地指标紧张、征地费用较高这一实际情况，有些单位或个人瞒天过海，打着产业结构调整或养殖的幌子，圈占土地搞水泥预制块加工等不需要较大厂房的非农业项目；有的干脆建房当作住宅，把原来村里边环境差、破旧的住房闲臵在哪里；还有的名义上申请了养殖，实际在哪里圈院垒墙，“囤积土地”；诸多情况在没有按照规定办理农用地转用审批手续的情况下，建成了永久性建筑，形成了事实上的非农业建设用地。
三是停止种植、养殖等未能复耕。一些过去从事种植、养殖的企业和个人，由于各种原因已停止了种植、养殖，但仍在那里居住或是植树放物。这些人大多数和村委会签定了时间较长的使用土地合同，有些还没有到期，有些到期也不复耕。有的养殖户，虽然办理了设施农用地备案手续，但畜禽年存栏数量远远不符合规模化养殖标准，形
成“生活、管理、养殖、仓储”于一体，造成土地闲臵和浪费。
四是地面硬化面积过大，土地复垦成难题。按照规定，设施农用地需签订土地复垦协议，建设的建(构)筑物属于临时性的，按农用地管理，用地备案期满自行拆除，不需办理农用地转用审批手续。但在现实中，设施农用地普遍存在地面硬化的问题，不需要硬化的地方也被硬化了，硬化面积严重超标，土地耕作层遭到严重破坏，给日后复垦带来极大困难，既使能够恢复耕种，付出的代价也是巨大的。
五是日常监管不力，设施农用地成为建设用地、采矿用地。一些地方，在申请批准时为设施农用地，但是由于疏于监管，时间不长，变成了企业厂房。“远看是设施农业、近看是工厂”，这种现象在一些地方已是屡见不鲜。在砂石资源及矿产资源丰富的地区，有的不法分子和村干部勾结，以建设设施农用地为名，从事砂石或矿产资源开采，非法获取暴利，扰乱了矿业权市场。这些行为都对国土资源保护形成威胁，而且给农业产业化发展带来不利影响。
六是为套取高额的拆迁补偿费，变相建设农业设施。随着我国工业化、城镇化进程的加快，征地拆迁补偿标准越来越高。在城乡结合部或工业园区，有些人打着养殖、种植的名义批取设施农用地、搞建设，建成后做样子或干脆闲臵，等着项目占地时捞取好处，增加企业建设成本。
三、设施农用地用地规范化管理的措施
一是加强审批管理，切实加强设施农用地用途管制。在城镇规划区、国道、省道和县、乡级公路两侧一定范围内，应附规划行政主管
部门的意见，严格限批；建议乡镇、村设立规模化养殖规划区，引导农民将养殖业向养殖规划区集中。另一方面，经营者严格按照设施农用地要求使用土地，不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；严格控制附属设施用地规模，严禁以观光农业等为名乱占耕地。
二是严格管理，将设施农用地使用纳入土地巡查和卫片执法检查范围。严格依照国土资源部、农业部下发的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，国土部门切实将设施农用地使用状况列入土地巡查范围，加大巡查力度，不给设施农用地非法改变用途留下可乘之机。对不按照设施农用地规定要求使用土地的，要做到早发现、早制止、早报告、早查处；国土部门在卫片执法检查行动中，要对设施农用地的利用状况进行合法性和合规性审查，凡不符合规定的，按违法用地予以查处。
三是强化执法，严肃查处设施农用地违法违规用地行为，形成震慑效应。凡在设施农用地批后监管、土地巡查和卫片执法检查中，发现有违法违规用地行为的，应严肃予以查处，以形成震慑效应。对于未经审核批准的设施农用地，对其违法建筑要依法予以拆除，并恢复土地原貌；对于已经审核批准的设施农用地，凡擅自改变或变相将设施农用地用于其他非农建设、擅自扩大设施用地规模或擅自改变直接从事或服务于农业生产的设施性质、将设施用于其他经营的，应及时予以制止，并要责令其限期纠正和整改到位；对于逾期未予纠正和整改的，要依法进行查处，违法建筑要坚决拆除，恢复土地原状；对违
法占地面积较大的，要依法追究相关人员责任。
四是强化批后监管，构建设施农用地共同监管责任机制。国土、畜牧、农业、乡镇、村委会要将设施农用地纳入日常管理，建立制度、分工合作、形成联动工作机制。国土、畜牧、农业等部门要加强设施农用地审核批准后的跟踪监管，督促指导单位或个人规范使用；乡镇、村负责监督经营者按照协议约定具体实施农业设施建设，用地备案期满，落实好土地复垦。
五是严格把关审查和审批，杜绝非法念想。为防止改变用途以及在土地征收时获取高额补偿，在用地申请时要加强设施农用地申请的把关审查力度，杜绝此类事情的发生。同时在用地合同、复垦保证书、及村委会、村民代表大会的会议纪要中，明确注明在改变土地用途、擅自转让及在用地备案期满后、在土地征收时无偿拆除、不予补偿，否则不予审批备案。同时，严格落实好设施农用地用地备案期满后的土地复垦，彻底打消一些人的非法念想，进一步规范设施农用地用地管理。
