关于美好乡村建设
聂 苏 （2012年8月）
讲5个问题：
1、什么是美好乡村建设？
2、美好乡村为谁而建？谁来建设？
3、美好乡村建设有哪些模式？
4、乡村社区如何建设才美好？
5、美好乡村建设面临的突出矛盾和问题。
一、什么是美好乡村建设？
在新农村建设中提出美好乡村建设，两个概念有很大相关性，但又各有侧重。
多数情况下，美好乡村建设与新农村建设两个概念，可以当作一回事来用。（因为他们的工作对象是一样的，都是推进农村工作的，都是为了解决三农问题的。）
1、美好乡村建设与新农村建设的区别。 第一，内涵范围有差别，一个内涵广泛一些，一个内涵具体一些。新农村建设是长期历史任务，美好乡村建设是现实着眼点。可将美好乡村建设看作新农村建设进程中的一项工程。（四川：新农村建设综合体，浙江：美丽乡村建设，河南：新型农村社区建设）
第二，针对性有差别，一个针对三农全面问题，一个针对城乡巨大差别。在各地城市建设突飞猛进之后，乡村建设过于滞后的局面，已经难于为继了。
第三，操作主体有差别，一个由中央主导，一个由地方主导。
①目前新农村建设对面上的推进措施，主要是由中央主导的。从统筹城乡发展到农村精神文明建设，从强化社会管理和建设到农村基层组织建设，主要任务是落实中央的规定运作。
特别值得一提的是，近些年来所采取的一系列关注民生的措施，受益最多的是农民。中央在财力增长的条件下，逐步扩大公共财政对农村的覆盖面，努力方向是让农民生活得更加幸福、更有尊严，城乡二元结构的旧格局有望逐步突破。
必须承认，长期以来城乡二元结构的旧格局，是一种“制度落后”的表现。（发达国家社会保障，从摇篮到坟墓。印度虽落后，有种性歧视，没有城乡歧视。英国：全民免费医疗。朝鲜：金牌选手奖励平壤户口）
因为城乡二元结构的存在，很长时期以来我国农村基本公共服务没有得到充分保障，过去农村公共服务靠农民集资才能开展。
这些年农村基本公共服务的规模和质量有很大提高，但要完全满足农民群众日益增长的需求，还需要一个较长期的过程。
在今后新农村建设进程中，中央会进一步推进城乡基本公共服务均等化，努力缩小城乡区域之间的基本公共服务差距。
这件事情自上而下推动，主要包括：公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计划生育、住房保障、公共文化，路、电、邮、能源等基础设施，生态环境保护和补偿。基层的主要任务是抓好政策落地。
②美好乡村建设所采取的措施，大多数是地方自选动作，基本上是通过由点到面，逐步扩大实施。把村容环境搞整洁，把农业生产搞上去，把文化生活搞丰富，有大量具体细致的工作要做。地方上财力有限，只能由点到面，逐步推开。
2、美好乡村建设提出的背景。 第一，城乡建设差距拉大。（最大的不平衡、不协调。城乡居民收入差距拉大，非农产业增长慢。欧洲与非洲的反差。）
保持较强的城市吸引力，有助于人口城市化，但过度了，就容易造成农村衰落、荒凉。
这种局面并不符合改革的初衷。在八十年代中期，城乡差别曾经缩小到建国后的最小程度，后来又再度拉开了城乡差距。实践科学发展观，所谓以人为本，农民是大多数，必须兼顾；所谓全面协调发展，不能任凭城乡差距进一步拉大。
第二，在我国从总体上进入以工补农、以城带乡的新阶段后，我国进入了一个强化乡村建设的可以大有作为的重要战略机遇期。这就是“天时”。
在工业化、城镇化加快发展二三十年之后，现在我们有条件在城市建设加速发展中，借用工业反哺、城市带动、公共财政的力量，同步推进乡村建设。现在，政府财政有可能向农村建设更多倾斜，城市先进生产力有可能向农村转移，地方“以工补农”实力有所增长。
第三，农民对幸福生活有新期盼。两栖生活质量不高，留守人员苦不堪言。眼界打开，知悉山外，人心向城，羡慕文明。过去不出家门，现在打开电视便知天下事。
农民个人财富有所增长，也有条件把生产生活安排得更好
一些。
3、美好乡村建设的重点任务
总书记在小岗村视察时候讲得“三把”是重点：（把生产发展搞上去，把文化生活搞丰富，把村容环境搞整洁）
第一，美字当头，把村容环境搞整洁。 新农村建设强调“新”，美好乡村建设强调“美”，美字当头，又美又好，这是一个必要的调整。
针对性：要力争早日解决农村脏乱差的问题。这些年农村环境，树木多了、山区绿了，但生产废弃物没有出路，生活废弃物白色污染增多，面源污染加重，农村建房混乱。目前农村生态环境质量下降的局面要下决心扼制住。
可能性：在新农村建设五句话中，“村容整治”是现在就可以做成的事，其他四句话，需要长期为之奋斗。解决农村居住条件问题和脏乱差问题，是当前比较容易操作的工作抓手。
少数原本环境秀美和有文化积淀的乡村，有一个搞好保护和传承的问题。
第二，确立支柱产业，把农业生产搞上去。 建设美好乡村，所谓“好”，主要体现在生产发展、就业稳定、收入增长。贫穷不是美好乡村。
经过那么多年，现在大规模外出打工潮，与留守就业、回乡创业潮，这“出”与“回”两股潮流，应该达成一种平衡。
农业农村经济结构调整讲了那么多年，也应该把支柱产业立起来了。所谓支柱产业，就是一个乡村居民赖以生存的主导产业，不是经营的种类越多越好。农林牧副渔，粮棉油茶果蚕，贸易旅游加工，总有一款适合。
现在有财产的农民占大多数，没有财产的农民是少数。现在的工作重点是通过发展高效产业和盘活资产，让农民获得更多的财产。
第三，促进社会和谐，把文化生活搞丰富。
特别是要把“三留守”问题解决好，把乡村社会氛围搞和谐。
目前农村留守儿童、妇女、老人问题，是影响农村社会和谐的大问题。由于农民工就业不稳定、城镇生活成本高以及户籍制度等多种原因，很多农民短期内难以举家进城。近年来，涉及“三留守”的伤亡事故、权益侵害等时有发生，令人痛心疾首。
在美好乡村建设中，要采取相关措施，解决好“三留守”问题。
对留守儿童，要切实保障他们的人身安全和接受义务教育的权利，给予更多的关心关爱，使他们健康快乐成长。
对留守妇女，要通过多种途径帮助她们解决实际困难，丰富精神文化生活，让她们生活安定、心情舒畅。
对留守老人，要在提供新型农村社会养老保险的基础上，发展适合农村特点的老龄服务体系，建立健全农村老年社会福利和社会救助制度，让他们能够安度晚年。
二、美好乡村为谁而建？谁来建设？
1、为谁而建？ 建设美好乡村，要以科学发展观为指导，坚持以人为本的原则，既不能脱离经济基础、地理位臵的实际，也不能脱离人的实际。革命时期要弄清谁是我们的朋友，谁是我们的敌人，
美好乡村建设要弄清我们为谁而建，依靠谁来建设。以人为本不是抽象的，是可以具体化的。
有的地方有的同志，自觉不自觉地是为了政绩而建设，是为了土地指标而建设，他们更热衷于搞形式主义花架子、做盆景、糊弄上面。
要树立正确的政绩观，不论怎么建设，终究是要让农民增强幸福感，共享改革发展成果。
总之，乡村要围绕“人”的感受来建设。美好乡村建设，要像城市建设那样，建设规模要注意人口的容量和变动趋势。
要避免不顾人口变动的重复建设、盲目建设和建设浪费。现在很多地方，已经出现新房闲臵、设施闲臵的状况。
另外，美好乡村建设不是否定城镇化，促进农村富余人口向城市转移的进程，不能停下来。不适宜容纳太多人口的乡村，仍要继续推动人口向城镇和非农产业转移。（有些资源贫乏的乡村，不管搞什么产业都养活不了那么多人，能够组织更多富余人口向城镇转移，也是对美好乡村建设的一种支持。）
仔细分析下来，建设美好乡村，与以下几种人有关： 第一，可能长久居住在村庄的人。不论城镇化如何发展，我国终究会有几亿人生产生活居住在农村。为他们建设美好乡村，是最基本的出发点和落脚点。他们对美好乡村建设也最热心,要充分听取他们的意见。
第二，愿意在城乡两栖的人。现在农民中还有相当一部分人（主要是靠近城镇的乡村），生产在城镇，生活在乡村的，白天看不到，晚上或假日都回来了，这部分人对美好乡村建设也是热心的，他们的意见也要充分尊重。
第三，外出后有可能回乡就业创业的人。进城和外出后，会有一部分人回到家乡重新就业，或者进行一次创业、二次创业。现在他们虽然不在家乡，但有必要给他们预留下发展空间。
第四，愿意进村打工就业的外来人。在经济较发达的乡村，有很多外来打工者，随着人口迁移政策逐步放宽，会有一部分人留下来，美好乡村建设不能排斥他们。农转农的移民，以后会逐渐增多。
第五，愿意移民城市的人。现在已经有很多举家外出不回乡的农户，不能阻挠他们外出，但新建住房和设施，要扣除他们的人口容量，避免浪费。这些人当中，会有相当多的人，仍愿意保留已有的地产和房产，要想办法让他们的地产增值，房产要利用起来。
第六，城市愿意到在乡村休闲、旅游、养老的人。现在这样的人越来越多，这对乡村原有居民来说，是发展农家乐和休闲农业的机遇。乡村建设美好了，会进一步增加这一群体。适宜发展乡村旅游的地方，美好乡村建设要充分考虑这种流动人口的规模和容量。
2、谁来建设？
中国农村人口和劳动力，在城乡之间大规模流动，在世界上是罕见的。因为大多数没有城乡二元户籍制度的国家，人口可以自由迁徙；个别有城乡二元户籍的国家，也不允许人口随意流动。国外很多国家只有在战争时，才会出现农村仅剩老人妇女儿童的景象。
农村人口的这种格局，对劳动力输出地区，既带来了“谁来种地”的问题，也带来了“谁来建设”的问题。没有人才、
缺少骨干、缺乏人气，不管是种地还是建设，都是一个大问题。现在，省内一些新农村建设搞得比较好的乡村，大都是劳动力外出较少、本地就业较充分的地区；劳动力外出较多的地区，虽然有一些好典型，但新房闲臵较多，新社区里人气不旺。
开展美好乡村建设，必须有办法面对这个棘手问题。 第一，要尽量调动没有外出人口的积极性。 对这些人员要进行调查分析。分清哪些是美好乡村建设的热心人、是可以依靠的对象，哪些是需要动员组织的对象，哪些是不积极的因素。现在一些地方，村干部与群众“两不找”，村干部没有积极性，上级推行美好乡村建设不愿意找他们；村干部有积极性的地方，也可能出现干部“一头热”的情况。
由于人口大规模的城乡流动，给农村社会带来了很多意料不到的情况。过去，讲农村是“熟人社会”，现在农村同村的人接触也十分有限。过去，农村以务农为主，有经验的老人在家庭里掌握财经大权，现在财经大权被年轻人所掌握。美好乡村建设需要群众出钱出力的时候，有时留守老人不一定当家。（统计部门将改进农民收入统计，农民工汇钱回家才算农民收入）。
做群众工作要“一把钥匙开一把锁”，现在用以前的“钥匙”是打不开现在的“锁”的。如今群众用起“弱者的武器”，越来越熟练，群众工作费口舌、难疏通、不配合，在所难免，作干部的只有保持耐心没有别的办法。
第二，要吸引人才回归。
持续二十多年的人口进城运动，进入稳定期，我们现在有条件、有可能，吸引其中有经验、有积累、有愿望的人，回乡
参与美好乡村建设。对此，乡村干部应该“心中有数”，本地有哪些人才可以利用，要主动做工作。有些村组工作长期打不开局面，用对一个人就可能扭转局面。特别是哪些外出锻炼成才的人，很多人有着浓浓的乡情，愿意为家乡做贡献，这是最需要重视和依靠的力量。
第三，要用好外来力量。
要迎接企业家下乡、迎接城市人才（包括设计策划人才）下乡。欢迎所有愿意为乡村建设出力的人。现在有很多民营企业、工商资本，愿意到农村发展，这是一支可以充分利用的力量。有条件的地方，开展村企共建，也是非常提倡和鼓励的。
三、美好乡村建设有哪些模式？
城市如何建设与产业特征和地理位臵有关，工矿城市与农区城市的建设肯定有差别，沿海城市与沙漠城市的建设肯定有差别；同样，乡村如何建设也与产业特征和地理位臵有很大关系，由此，派生出了各种不同模式的新农村。
第一，城郊型。靠近城市的乡村，为城市服务，接受城市幅射，必然带有深厚的城市建设元素。很多成功的典型，成为城市人的菜园子、后花园。（合肥、芜湖、马鞍山等市郊区）
第二，项目型。靠近重大工程项目的一些乡村，有可能因开发区建设、高速公路建设、煤矿开采塌陷区移民迁建等，抓住机遇建设新村，并加上其他措施从而成为新农村的典型。（合铜黄高速沿线、两淮）
第三，农业型。地处深山偏僻地方和传统农区的一些乡村，产业基础仍然是常规农业或者特色农业，由于民风淳朴，干群关系良好，加上抓住政府建设现代农业示范园区的机遇，通过
就地整治建设，也涌现出了一些好典型。（砀山刘瑞莲所在白腊园子村、潜山县、金寨县）
第四，工商型。一些非农产业发展较快的乡村、村企共建较好的村、建制镇所在地的村庄，农民就地向非农产业转移，本身具备“以工补农”的能力，新农村建设走在了各地的前列。（凤阳县的赵庄村、宿州埇桥区王化东所在的夏刘寨村）
第四，旅游型。休闲旅游资源丰富的乡村，农旅结合是乡村建设的必然选择。（皖南的黄山市、宁国市、广德县等地，有大量这样的典型。）
四、乡村社区如何建设才美好？ 建设新型农村社区、推进农村社区化，正在成为新一轮建设的热点。农村本来就是一种有别于城市的社区，推进农村社区化并不是要建设原本没有的社区，而是要引入社区建设新理念，把乡村社区建设得更加美好。
中央早就要求：积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
美好乡村应该是这样一个社区，应该成为人们愿意生产、生活和居住的地方。世博会主题，城市让生活更美好，所以，人们纷纷涌进城市。未来，城市能够让生活更美好，乡村也能够让生活更多美好。如果什么时候人们也愿意纷纷涌进乡村，那就算“美好”了。
当然，城市与乡村毕竟不是一回事，让生活更美好的方式方法是不一样的。城市：繁荣、热闹、方便、快节奏，多数人对这种生产生活方式感兴趣，但也总会有人对农村环保、绿色、
生态、安静、慢节奏的生产生活方式更感兴趣。（发达国家有这种现象，国内也有极个别人如此）
各地乡村社区千差万别，要实现“美好”乡村建设目标，关键是要做到生产方式、生活方式和居住方式的统一，一定不能照搬城市社区做法。
第一，城镇生产方式占支配地位的农村社区，村民的生活方式可以更加城市化，居住方式可以像城市一样高度密集。这样的地方，工业化、城镇化直接带动农民现代化，农民愿意“上楼”，基本不存在被迫上楼的情况，今后也有可能转化为城市社区。“上楼”农民的房子，可以放“两证”，以增加农民财产性收入。
第二，半工半农的农村社区，生产方式有城市的，也有田野的，农民的生活方式和居住方式可以逐步走向集中。这样的地方，农民有愿意上楼的，有不愿意上楼的。今后，应当引导农民逐步进入集中居住区，可以加快新型农村社区建设，把小城镇功能注入居住区，让超市、学校、幼儿园、卫生室、文化室、广场公园等进入农村社区，农民可以逐步放弃“赶集”的习惯。有些中心社区有可能升级为小城镇。
第三，山区、传统农区、农业规模经营区，大多数农民的生产方式仍是农林牧副渔，农民的生活方式仍是田园式的，居住方式适应这种生产方式，应该继续维持分散居住的习惯，继续保留乡村田园风貌。这样的地方，强迫农民“上楼”肯定是错误的，应当“把农村建的更像农村”。
五、美好乡村建设面临的突出矛盾和问题。 美好乡村建设有机遇，也有困难，有些矛盾一时还没有很
好的解决办法，希望大家在农村工作第一线，发扬敢为人先的改革创新精神，积极探索，创出经验。
1、土地用管矛盾。
新农村建设越是进展快的地方，土地用管矛盾越是突出。群众反映，宅基地管理审批程序复杂、环节多、时间长，审批层级高，效率低。特别是土地指标严格控制，使不少地方农民建房因缺少用地指标而无法审批，已经集中建设的农民新村以及农民自建房，自觉不自觉成了“违法占用耕地”。有的县反映，全县每年有100多起农民建新房属于这种情况。党的十七届三中全会决定指出：“经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。” 这是一条非常重要的政策，落实得很不理想。有个村反映，他们引进北京一家企业到村里投资开发旅游资源，双方合作意向积极，但止步于土地指标无法获取。
深入推进美好乡村建设，必须借助农村集体建设用地制度改革的强劲东风。我们认为，有3项改革是可以探索的：
1、开展宅基地退出机制试验。应该鼓励进城农民主动退出宅基地，给新建房农户让出宅基地，从源头上解决农村建房违法用地。解决这个问题，关键是要找到失地农民可以接受的补偿办法。
2、探索建立新型土地使用制度，农户成立土地股份合作社，量化确股到农户，由合作社与城市（企业）进行土地市场交易，增加农民土地财产收入。鼓励推进农村集体土地股份化，强化农民土地财产功能。
3、经批准的集体建设用地，允许农村集体经济组织自己开发建设，通过招商引资，进行工业、商业、旅游、农家乐等项目建设。允许集体建设用地按照规定进行抵押融资，以激活农村土地资产，增加农民财产性收入。农村建设用地，要允许农村集体组织自己开发建设，甚至可以抵押融资。
2、资金整合问题。
全省美好乡村建设资金需求巨大（超过城市建设），政府是包不下来的，如何有效运作政府财政扶持资金是一个大课题。
1、县财政缺钱。美好乡村建设以县为主运作，但各县财政自有扶持资金却非常有限（即使宁国每年市财政安排1000万元在省内算多的，与近邻浙江安吉县财政上亿元的安排相比，也是毛毛雨），多数县推进美好乡村建设完全或者大部分依赖上级专项资金。
2、各县财政资金整合工作不平衡。有的县由县委书记县长亲自主持整合，项目集中度高，效果好，由部门自行操作的地方，整合效果明显不到位。
3、公共财政投入越界。公共财政扶持美好乡村建设，原则上主要用于公共事业和公益性项目，不能替代市场化运作经营性项目，不能替代村民运作应当由村民自行建设事项，但现在有的示范点的财政项目投入，已经超出公共财政范畴。
总结项目资金整合较好地方的经验，应当以示范点整合带动项目资金整合。实行新农村建设项目资金整合县委书记县长负责制，由各县党委政府主要负责人主持对各方面专项资金进行整合。
整合的侧重点是对示范点进行整合，纠正各部门分散设立示范点的做法，今后各县级部门上报示范区、示范村、示范单位、试验区、重大项目，除了上面有特别指向的之外，一律应当报请县级党委政府统筹协调安排，引导各部门的项目安排突出重点，避免“撒胡椒面”。
3、主导产业问题。
既能“安居”又能“乐业”，才是美好的。这些年有一部分新涌现出来的新农村建设典型，明显缺乏稳固的支柱产业作支撑，农民进入新村后，就业状况并没有多少改善，增收的可持续性是个大问题。像这种安居之后不能乐业的地方，亟须进行一村一品产业发展补课。
还有少数地方的示范点，重视了村容村貌的建设，产业发展指导没有及时跟进。
深入推进美好乡村建设，具体到每个点上，虽然不一定以发展生产为突破口，但一定要有产业发展的支撑。为此，有四个关节点要抓住：
一是靠近现代农业示范区的地方培育美好乡村建设，应当以农业现代化建设带动美好乡村建设。
二是缺乏支柱产业支撑的地方，要加速补课，大幅度增加安排产业发展项目，帮助其尽快确立起支柱产业。
三是在纯农业社区，要采取措施壮大职业农民队伍，鼓励能人大户积极参与土地流转和规模经营，创办家庭农场、生态农庄和特色农业。
四是在城郊社区和二三产业较发达社区，应当进一步打造低成本投资环境，营造创业热土，激发创业活力。资助青年农
民工群体创业。
4、环境整治问题。
农村环境脏乱差加剧，与人、物、钱、管四个方面工作不落实有关。
1、对农民群众环境卫生意识和垃圾分类习惯的培养，没有纳入乡村组织日常工作议程。
2、环卫设备的研发、推广、生产和配备，明显落后于农业机械化进程，远不能满足乡村改善环境的需求。
3、环卫资金的落实，虽然从财政资金、社会资金、群众一事一议等多渠道可以临时解决一部分，但现在基层最期盼的是环境卫生经费能够从制度上机制上得到保障。
4、农村环境卫生管理严重缺失，“村管”制度明显滞后于“城管”制度。二十年前，国家出台了城市市容和环境卫生管理条例，农村这方面制度缺失。
推动农村环境治理，有这么几个方面亟需要加快探索：
1、广泛发动开展群众性爱国卫生运动，宣传教育环卫意识和垃圾分类必要性。城市尚且做得不够，农村更不容易。
2、大力支持对环境卫生整治设备的研发、推广、生产和配备，仿造农机购臵补贴制度，设立农村环境卫生设备购臵补贴制度。
3、积极探索垃圾处理和环境卫生工作经费保障的新路子。要增加财政补助，同时，要鼓励民营企业和能人大户捐助治理经费，鼓励村民理事会出面筹资和一事一议筹资。
4、完善管理制度。可以推动城镇环境卫生管理执法和服务向乡镇、农村延伸。可以自行探索建立行之有效的乡村环境管理制度，建立健全保洁员队伍。
5、组织建设问题。
建设美好乡村，村干部是一个重要元素。虽然这些年在改善办公条件、提高村干部报酬待遇和社会保障等方面，出台了一些深受欢迎的政策措施，但与任务增重、压力增大、群众工作难做的现实情况相比，村干部为民服务的报酬仍然偏低。
同时，村干部越是忙于集体事务，越是没有时间料理家庭经营，家庭经营状况及收入水平差异很大。低收入农民当村干部不安心，富裕农民当村干部不上心，符合条件年轻人对当村干部不热心。
必须想办法，采取措施提升村干部建设美好乡村的士气。有三条措施，大家可以进行探索：
1、引导条件适合的村推行村企一体化，或者建立村级集体经济合作社，推进村级组织向经济实体发展，推动村干部职业化，扩大村干部发挥作用的空间。
2、对村集体开发利用“三资”提供支持，探索农村资源资产化、资产资本化、资本股份化的有效实现形式，对农村集体资产进行量化配股到户，让农民享有按股分红的权益，让村级集体经济组织增加收入，同时也减少对财政扶持资金的依赖。
3、对低收入村干部的家庭经营，在贷款、担保、免税、项目安排等方面提供政策扶持；对农民企业家、回乡创业带头人等较高收入村干部，从政治上给予鼓励，从业务上提供指导培训；对把个体财产捐助给村集体的村干部，要按规定落实税收优惠政策。
