司
法
简
报
2007年第20期(总287期)
张堰司法所专辑
上海市金山区司法局办公室编 2007年6月1日
本期要目
1、张堰镇鲁堰村以创建民主法治示范村为载体 积极推进新农村基层民主法制建设（张堰司法所 鲁堰村党总支）
2、发展矫正安帮志愿者的新尝试——张堰司法所发展一名社区矫正服刑对象成为志愿者（张堰司法所 张堰镇社区矫正社工）
3、加强基层人民调解工作的粗浅思考（张堰司法所 张玲丽 供稿）
张堰镇鲁堰村以创建民主法治示范村为载体
积极推进新农村基层民主法制建设
随着农村改革开放的逐步深入，村民们的思想觉悟提高了，他们盯的是村务、想的是参与、盼的是公正、要的是利益，村民的独立性和民主意识大大增强了。能否满足村民的愿望和要求？如何为“富民强镇、加快张堰发展”创造良好村务公开、民主管理建设？依法治村 1
工作如何适应新形势、新要求，更好地为“富民强镇、加快发展”创造优越法治环境？全国民主法治示范村张堰镇鲁堰村在反复调查研究、认真实践的基础上，努力寻找工作突破口，加强基层依法治理，深化依法治村，积极推进新农村基层民主法制建设。（左图：张堰镇党委委员、纪委书记王金连在镇司法信访综合服务窗口接待群众；右图：张堰镇鲁堰村全民主法治示范村铜牌。）
张堰镇鲁堰村位于张堰镇东侧，村域面积3.2平方公里，全村共有18个村民小组、615户，总人口2234人，劳动力1283人，耕地面积2860亩，去年村人均收入9400元，民营、私营企业20家。2006年村可支配收入172.9万元。近几年，村建造了“三室二点”，种植绿化面积6亩，建造村部画廊、版面共有8处。西面是镇区规划，东面是金山工业区，动拆迁户230户，参加镇保778人。2003年以来，村取得了令人瞩目的成就，各种荣誉接踵而来，分别获得了金山区亿元村、金山区文明村、金山区安全小区、金山区经济发展示范村、金山区交通文明村、上海市卫生村、上海市文明村、上海市“五好”党支部，特别是2005年又获得了“全国民主法治示范村”和“全国精 2 神文明建设先进村”的称号。
一、树立强烈的责任意识，高起点开展民主法治示范村的创建工作
鲁堰村认识到：开展民主法治示范村的创建活动，是推动社会主义新农村三个文明建设协调发展的重要举措，是加强新农村法制建设，维护新农村社会稳定的有力措施。为此，村党总支一班人和村干部在学习上级的文件和讨论中，进一步提高了对创建工作的认识，增强了抓好民主法治示范村创建工作的责任感和事业心，着重抓了三项工作：
一是建立了创建组织网络。村建立了以党总支书记村委会主任为组长，副主任为副组长有7人组成的领导小组。18个村民小组的组长担任村创建工作的联络员。建立村两委干部联系党员群众制度，向每户家庭印发便民服务的联系卡，向全体村民公布村干部的联系电话，加强干群的沟通和联系，促进农村社会稳定，提高村民民主理财、民主管理意识。几年来，村创建工作领导小组成员和联络员队伍每年都要召开创建工作会议20多次，每年都将创建工作纳入村三个文明建设的计划和总结评比的内容抓。创建工作做到了有计划、有总结，列入村级工作的议事工程。村干部将抓民主法治示范村的创建工作，列入一年两次的述职报告内容，促使村干部增强了抓创建的决心和信心，树立了强烈的责任意识，确保了创建工作的顺利开展。
二是大力营造创建工作的氛围。为使民主法治示范村创建工作做
3 到家喻户晓，人人皆知，鲁堰村大造舆论声势。首先，营造创建氛围，在通往村部的大道上悬挂有关民主法治示范村创建的横幅，使村民一踏进鲁堰村就感到有一种民主法治建设的氛围，使村民们受到耳濡目染的法制建设的熏陶。其次，以村办公大楼为创建工作的指挥部，在村部宣传栏就设置和竖立了村规民约，张贴创建工作的目标以及领导小组成员及联络员名单，以加强农村法制教育、提高村民法律素质。使村民和村民代表走进村部就感受到有一种强烈的创建氛围，同时也使村民们自觉地投入到创建活动之中。
三是建立健全制度。鲁堰村制定了民主理财管理、决定责任追究制度、集体收支审批制度、村级财务定期审计制度、村务、财务公开制度、财务收支预算管理等21条制度。为确保各项管理制度落到实处。鲁堰村还成立了村务民主理财监督小组，对制度执行的情况进行审核，监督全过程，同时还设立了公开意见箱，全面征求村民的意见和要求。有效地保证我村民主理财管理意识和村务公开的透明度。
四是建立监督村干部的台帐。首先村成立村务公开领导小组和村务民主理财监督小组，指定专人负责日常村务公开的事项，村务公开内容包括村主要财产和债权债务、农民上缴费用的标准、依据、村干部劳动报酬、业务招待费、村干部外出考察费、村实事项目投资及工程发包情况、养老保险投保及收费标准、贫困户救灾救济情况、宅基和村民关心的热点、难点问题处理等11个项目。再次，我们严格按照程序操作，做到年初有计划，实事有目标，年中收支向村民代表汇报，年底有总结；对村重大事项，做到由村委班子集体讨论决定，村
4 务管理民主理财监督小组审核，村民代表会议审议后张榜公布。每年召开村民代表会议不少于3次。在村务公开中，做到内容全面，字体清楚整洁、数据正确明白。每年按季度进行准时上墙公布，村班子成员通过各种渠道，广泛听取意见，及时解答村民提出的问题和要求，使村民们了解村务公开的内涵。增强了村干部自我约束的自觉性，促进了村干部严于律己，依法办事。
二、以发展壮大村级经济为中心，打造民主法治示范村创建的亮点
开展民主法治示范村创建的根本目的是推动新农村民主法制建设，促进村级经济的发展壮大和社会各项事业的发展，因此，在开展民主法治示范村的创建中，我们村始终把发展村级经济和社会公业事业作为第一要务抓，积极带领群众奔小康。村级经济繁荣是社会主义新农村的第一要素。鲁堰村一班人始终牢记“发展是第一要务”，以壮大村级经济为中心，积极走亲访友，主动出击，与亲朋好友交流招商信息，宣传优势项目，积极寻求招商机遇；成功地使3个实地型企业、2个注册型、5个企业落户到鲁堰村。
近几年来，由于鲁堰村围绕创建工作，狠抓经济发展，村级经济总量达1.5亿元，村级可支配收入172.9万元，税收693.7万元成为张堰镇的佼佼者，经济的杠杆作用，同时也促进了民主法治示范村的创建工作。
三、着力提高村民组织的自治功能，创造良好的村级治安环境 在民主法治示范村创建中，我们坚持发挥村民组织的自治功能，
5 村委会干部在村级事业工作中，坚持干大事、创大业，使村民委员会的组织作用得到积极发挥。
一是加强普法教育，增强村民参与管理的法制环境。近几年来，鲁堰村利用农村党员培训，村干部会议等，共举办法制讲座30多场次，组织广大党员干部、村民代表认真学习《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》、《婚姻法》、《老年人保护法》等10多部法律法规。在抓好党员干部普法教育的同时，注重抓好村民的普法教育，我们还通过各种会议向村民宣传《宪法》的重要意义，明确权利和义务，为使村民的法制教育家庭化、经常化，鲁堰村根据镇普法办要求，把宣传资料发到农户手中，结合村委会选举，将《村委会组织法》、《村民委员会选举工作方案》发到村民手中，结合不同时期的不同任务，组织村民学习不同的法律法规，从而提高了村民的法制意识，在法律学习中，使广大村民明确了法律赋予给他们的当家作主的权利。
二是加大矛盾调处力度，构建良好的社会治安环境。平时村与户、户与户之间的磕磕碰碰的矛盾基本上没有发生，但是近几年来，由于鲁堰村处于市政开发的前沿，加上镇域规划调整，征地拆迁的矛盾增多，村建立了司法调解站，各村民小组都有调解信息员，同时，村还聘请了1名退休老干部为调解接待员，使矛盾都得到了及时化解。在全村动拆迁230户中，没有发生一起到上级上访的案件。做到了大事不出村、小事不出组，使群众生活安逸。在抓好矛盾调解的同时，鲁堰村还注重抓好村级治安防范工作，组织成立了3名护村巡逻队。近年来，村虽然近靠集镇，但没有出现一宗的刑事和治安案件，
6 村风正、民风好，刑释解教人员的转化率达100%，重新犯罪率为零。良好的治安环境，促进了村级经济的健康发展。全村村民一心一意奔小康，在勤劳致富的道路上越走越宽广。
张堰镇鲁堰村通过民主法治示范村创建，增强了村级财务管理的透明度，有效促进了民主理财、民主管理，加强了村干部和群众之间感情。实践证明，以创建民主法治示范村为载体，切实起到了让群众有个明白、让干部有个清白的良好效果，积极推进了新农村基层民主法制建设。（张堰镇法宣办 鲁堰村党总支）
发展矫正安帮志愿者的新尝试
——张堰司法所发展一名社区矫正服刑对象成为志愿者 社区矫正和安置帮教都是上海预防和减少犯罪工作体系建设的重要组成部分，而社区服刑人员和刑释解教人员又同属社会的弱势群体。张堰司法所充分利用有利资源，在矫正安帮对象中发展有条件的志愿者，有效地将矫正安帮工作与发展志愿者工作结合起来，提高了预防和减少犯罪工作的成效。
罗某是一个私营企业的老板，2005年因故意伤害罪被法院判处有期徒刑一年六个月，缓刑两年。在通过和他本人多次的谈话和向社会各方面的了解的情况，得知事情的起因是被害人想赖掉向罗某的二十多万借款，因为没有写借条，多次催讨后，被害人不但没有归还的意识，而且叫来亲戚朋友向罗某挑衅，罗某没有冷静地对待，在情绪失控的情况下将被害人砍伤。由此，罗某成了张堰镇的一名社区服刑人
7 员。而徐某是一个二十出头的青年，因盗窃罪于2004年10月被金山区人民法院判处有期徒刑2年6个月，在宝山监狱服刑，2006年11月刑满释放。徐某的人生经历比较坎坷，8岁时其母亲就因病去世，有其父亲抚养，徐某在监狱服刑期间，他的父亲和外公又相继去世。因为原户籍地房屋已被他父亲在世时卖掉，所以徐某刑满释放后变得无家可归。罗某与徐某两人虽然同属于张堰司法所工作对象，但他们相互之间却并不相识。张堰司法所在之后的工作中，通过对罗某的积极矫正并发展罗某为志愿者，将两者有效联系，提高了工作成效。
虽然已到不惑之年，但罗某的脾气却依然非常火爆，每次谈起当初案发时的情形时，他总是火气很大，他认为自己好心帮人家，最后却落得这样一个下场，而且又是对方先动手，他觉得自己是正当防卫，最多是防卫过当。社工在对事实情况了解之后，和罗某进行了一次深谈。由于罗某火气较大，社工首先对罗某的遭遇表示同情，告诉罗某，他同样也非常痛恨那些耍无赖行为的人。由于罗某找到了共鸣，对社工的态度开始缓和。随后，社工询问罗某在生活和工作中压力比较大，从而导致了平时比较易怒，在处理一些突发事件时容易情绪失控。罗某承认了这一点，认为自己是比较容易冲动。在得到肯定答案后，社工让罗某联想一下当初案发情形，再结合刑法中故意伤害罪的定义，分析他当初是否已经触犯了刑法，而且是否可以冷静下来避免发生这样的事情，去寻求法律途径解决？再次回想，罗某意识到是自己过于冲动造成如今这样一个事实。最后，社工要求罗某放开“服刑人员”这样一个包袱，吸取教训，调解好自己的心态，保持乐观的情绪去生
8 活、工作，认真接受社区矫正。
通过多次这样针对性的交流，罗某对于社区矫正的态度明显开始好转，能够开始主动接受社区矫正组织的帮教工作，进行真心的交流。而且从他周围人群中得知，罗某的性格变得比以前温和了许多，而且两次捐款捐物到外地受灾地区。
在一次个别教育中，社工和罗某谈及了即将刑满释放的徐某的情况。罗某对于生活困难、释放后无家可归的徐某表示非常同情，主动建议让徐某回归后到他家里暂住，一方面可以在生活上为徐某提供帮助，另一方面他希望以志愿者身份协助张堰司法所对徐某进行帮教，挽救失足的青年。考虑到罗某有一定的社会资历，而且接受社区矫正的表现较好，社工和张堰司法所商量后，同意了罗某这个想法，张堰司法所对他热心助人的志愿者行为表示了赞赏。
在徐某释放的当天，张堰司法所派社工到宝山监狱将徐某接回，并按照当初的方案将徐某接到罗某家，罗某将家中的厢房腾出，并提供了一些生活的必需品，徐某非常感动，感谢政府、司法所和罗某对他的恩情，表示今后一定好好做人来回报社会和关心他的人。徐某的住所安排妥当之后，社工和罗某对徐某进行了思想教育，社工希望他能珍惜社会和罗某等人对他的帮助，不要再次失足让关心他的人失望。罗某更是以自己的教训来教育徐某遵纪守法，好好做人。
虽然有了一个安身的地方，但徐某缺乏生活来源，张堰司法所在当天向镇政府为徐某申请了困难补助金，社工到居委会为他申请了低保，在说明情况后，各单位都伸出援助之手，在随后的几天中，居委
9 会帮徐某办妥了低保，派出所社区民警帮助徐某寻找了工作，张堰司法所协助他办理了其夫的养老金、公积金继承手续。而与徐某同住一个屋檐下的罗某不仅在生活上为徐某提供帮助，帮他联系工作，而且平时总是教育徐某要有自信心，不要轻易放弃自己，勇敢面对生活的压力，为自己争取一个美好的将来。
如今，徐某住在罗某家已经有半年多了，一直对徐某进行帮教的罗某也已经在上个月顺利矫正期满，对徐某进行帮教，对于罗某接受社区矫正也是一种促动，因为他在更加严格地要求自己，从而为徐某做一个榜样。所以罗某在矫正的期间，认真遵守社区矫正的各项对定，而且能积极参与到社区矫正的各项活动中，也因此在期满前获得了司法局的表扬奖励。而徐某由于得到社会各方面的关心和帮助，特别是罗某在生活上的帮助和思想上的教育下，逐渐建立了自信心，找到了工作，目前各项情况都比较稳定。
由社区服刑人员去帮教生活困难的刑释解教人员，来促进社区矫正工作和安置帮教工作的双向开展，对于张堰司法所来说，是一个新工作方法的尝试；从罗某与徐某的工作成效来看，它对于社区矫正与安置帮教工作不失为一个宝贵的经验。（张堰司法所 张堰镇矫正社工）
10 加强基层人民调解工作的粗浅思考
人民调解即人民调解委员会的调解，是在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性自治活动。在我国，人民调解委员会主持的人民调解在处理公民之间的民事纠纷中占有重要地位。以调处各类民间纠纷、防止因民间纠纷引起的自杀事件；防止因民间纠纷转化为刑事案件；制止群体性械斗事件；防止群体性上访等，在实践中充分体现了维护社会稳定“第一道防线”的作用，为进一步落实基层民主，实现改革、发展和稳定，建设社会主义和谐社会作出了贡献。然而，随着我国法制建设的不断发展和完善，各种调解制度在性质、职能、原则、程序、效力等方面的差异，使得人民调解体系存在不足日趋显露。在此结合基层工作实际略作探析，提出加强基层人民调解工作之浅见。
一、人民调解、行政调解、仲裁调解和法院调解的区别与联系 我国的调解制度主要有诉讼内调解和诉讼外调解两大类，诉讼外调解主要包括人民调解、行政调解、仲裁调解，只有法院调解属诉讼内调解。不论是何种形式的调解，其设置的目的都是为了解决当事人的纠纷，采用的方式方法都是通过说服教育、宣传法律政策、促使当事人互相谅解达成和解协议，适用的原则基本都包括“自愿原则”、“合法原则”、“查明事实、分清是非原则”。但是，各种调解之间
11 仍然有所区别，主要有：（1）调解的范围。人民调解仅限于调处民间纠纷；行政调解也限定在各行政机关职能管辖范围的纠纷，如治安调解的范围就是因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理情节轻微的行为；仲裁调解主要是商务活动中发生的合同纠纷以及劳动争议纠纷；法院调解则囊括了所有纠纷，包括自诉刑事案件。（2）调解适用的程序。人民调解、行政调解、仲裁调解均属诉讼外调解，调解不是必经程序，取决于当事人的意愿，调解未能达成协议的，除仲裁机关可以作出仲裁裁决外，人民调解委员会和相关行政机关是无权对纠纷作出处理决定，也不能依职权移送人民法院审理。而法院调解则属诉讼内调解，其中离婚诉讼的调解是法定必经程序，调解不成的，人民法院应当及时作出裁判。（3）调解协议的效力。这里主要指强制执行的效力，人民调解、行政调解所达成的协议除当事人自觉履行外是没有法律效力的，当事人不能凭此调解协议为依据向人民法院申请强制执行，只能另行提起诉讼；仲裁调解所达成的协议也不尽有完全法律效力，当事人向人民法院申请强制执行，仍然要经过人民法院的审查确认无误，否则，人民法院不予执行，当事人只能另行申请仲裁或提起诉讼；法院调解则具有完全法律效力，确有错误的需要依照审判监督程序撤销改判，否则原调解仍需执行。
二、人民调解的功能优势和弊端
我国的人民调解制度被西方誉为司法制度的“东方经验”，深受人们的喜爱。她具有以下功能优势：①有专门的组织形式和程序规定。 12 ②与诉讼调解更多地要受到实体法和调解程序的限制相比，人民调解在调解形式和运用手段上更为灵活多样，人民调解的调解员主要运用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知识、“地方性知识”来解决纠纷。这些因人民调解员长期的共同生活，相互知根知底而获得的地方性知识使得调解人对于许多涉案事实免于求证，不证自明。③人民调解员可以采用各种生活技巧和手段、通过各种途径调查事实真相。④有相当一部分有“厌诉”心理和“惧诉”心理的当事人，发生纠纷时，往往更多地求助于人民调解；从现实的层面上，人民调解不仅有利于迅速化解矛盾，并且有利于减轻法院的诉累。⑤人民调解不收取费用。
我国的人民调解对增进人民团结，防止矛盾激化，预防、减少犯罪，维护社会安定，促进社会和谐发挥了积极作用。然而，我国人民调解仍存在许多不足与弊端，主要表现在①人民调解由于具有较大的随意性,可能被人操纵利用，调解员可能利用事实上的力量左右调解方案使调解的自愿难以保障，最终演成弱肉强食的格局。②调解员的法律政策水平低，适用程序法能力弱，文化素质低，难以适应社会变化发展的需要和难以充分体现公正公平的目的。③调解的结果在效力上缺少权威性、确定性和强制性等。充分利用人民调解协议的法律地位。随着《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》以及司法部《人民调解工作若干规定》出台，经人民调解委员会调解达成的、具有民事权利义务内容的调解协议具有民事合同性 13 质，人民调解协议的法律地位有所提升。但是总的说来仍然缺乏足够的法律约束力，一方当事人一旦反悔，都需要通过诉讼途径解决。
三、创建人民调解新机制之初步构想
（一）拓展调解领域，加强调解网络建设。按照“哪里有人群，调解委员会就建在哪里；哪里需要人民调解，人民调解就在哪里发挥作用”的工作要求，我们要积极探索，大胆实践，不断创建适应新形势要求的人民调解委员会，在巩固和完善村、居、企调委会等传统人民调解委员会建设的同时，不断延伸工作领域，在全区先后组建起八种类型的调解委员会。一是联片调解委员会；二是联合调解委员会；三是跨区域调解委员会；四是集贸市场调委会；五是民营企业调委会；六是流动人口聚居地调解委员会；七是学校调委会；八是公安派出所内设立调委会。
（二）积极探索，加强联动，优势互补。
1、充分发挥镇、街道调解中心作用。各镇、街道全部建立了调解中心，必须充分发挥其作用。中心的运作模式就是在司法所设立人民调解庭，双方当事人在调解人员的主持下进行开庭式调解。运作更加规范，制度更加健全。运用调解中心的组织形式和工作机制，人民调解工作得到了进一步的扩展，并逐步向法治化、规范化方向发展，成为新时期依法运用人民调解手段来处理人民内部矛盾的有效途径。调解中要采用“五个一”工作法（即抓好一个组织、制定一个规范化管理制度，出台一个矛盾纠纷的调解处理办法，搞好一个一月一次接待日，开好一个一月一次工
14 作例会），积极做好群体性矛盾纠纷的预防和调处工作。
2、加强人民调解委员会与基层法庭之间的联系，使人民调解工作与司法审判工作得到了进一步的衔接，提高了人民调解委员会的工作水平和社会公信力。
3、加强与信访联动工作制度。基层司法所和人民调解委员会重视对信访矛盾纠纷，特别是涉法信访矛盾纠纷的排查调处，共同做好涉及法律问题的信访矛盾纠纷的预防和化解工作。建立起涉法信访矛盾纠纷预警防范系统，加强了信息报送，并及时配合信访部门制定防范、控制和调处的预案，努力把“三访”（集体上访、越级上访、重复上访）矛盾纠纷控制在源头，化解在基层，消除在萌芽状态。充分发挥各方面的职能作用，进一步提高化解基层矛盾纠纷和处置涉法信访的能力和水平。
总而言之，结合实际完善基层人民调解，符合依法治国和以德治国并举的策略，有利于使各种调解制度有机地衔接起来，消除存在的弊端，更好地发挥基层人民调解所具有的“解决纠纷、化解矛盾、增进团结、维护稳定”整体效用。真正体现人民调解在基层的“第一道防线作用”，使人民基层调解工作成为调处纠纷的稳压器，解决矛盾激化的“减压阀”和双方平等主体的“粘合剂”。
（张堰司法所 张玲丽 供稿）
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报送：市局邰 荀副局长，区委常委、区委政法委书记王美新，区政府杨 杰副区长，区委办公室、区委政法委，区人大办公室、区人大内司委，区政府办公室，区政协办公室、区政协法制委，市局，本局领导
抄送：区委组织部，区委宣传部，区法院，区检察院，区公安分局，区国安分局，区委、区政府信访办，区政府法制办，各镇政府，石化街道办事处，金山工业区，部分局行 分发：各律师事务所、公证处、法律援助中心、司法所、法律服务所、机关各科、处、室、存档
签发：张希泽
编校：张玲丽、高忠杰、戚涵钧、国洪明 打印：褚洪连 共印70份 金山区司法局网址：http://www.daodoc.com
