第三讲新增人口的土地承包权
一、新增人口的含义
顾名思义，新增人口指的是农村中新增加人口。在农村中，新增人口的出现主要基于以下几种原因：
1、出生。出生是新增人口出现的最普遍的原因。
2、婚嫁。由于我国农村的具体情况，基于婚嫁的原因，人口由一个行政村迁至另一个行政村的时候，也会产生新增人口。
3、户籍变动。这是由人口流动带来的新增人口。集体的原因是多种多样的。此外，也不能忽视在某些小县城生活的农村居民，重返农村的现象。
二、用于新增人口的土地
1、分配承包地的类型：
由于农村的土地面积是有限的，如何分配现有的土地给新增人口是十分重要的问题。《农村土地承包法》第28条具体规定了三种用于承包给新增人口的土地类型：集体经济组织依法预留的机动地、通过依法开垦等方式增加的土地、承包方依法、自愿交回的土地，应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。
2、规定的原因：
上述条款规定的原因在于目前我国农村人多地少，土地是农民基本生活的保障，将集体预留的机动地、经开垦等增加的土地和承包方交回的土地用于调整承包土地或者承包给新增人口，既有利于保持已有承包关系的长期稳定，也有利于解决无地少地农民的土地问题，符
合广大农民的根本利益。因此，发包方应当将这些土地严格用于调整承包土地或者承包给新增人口的目的，不得随意将这些土地以招标、拍卖、公开协商等方式承包出去。
特别需要注意，在发生特殊情形需要调整土地时，应当首先将土地用于调整，只有在没有本条规定的土地时，才可以对个别农户之间承包的耕地和操蛋进行调整。而在集体有新增人口但未达到人地矛盾突出的程度时，虽然不能对个别农户之间承包的耕地和草地进行调整，但可以将本条规定的土地承包给新增人口。
3、详细阐述
（1）集体经济组织依法预留的机动地。
机动地是发包方在发包土地时，预先留出的不作为承包地的少量土地，用于解决承包期内的人地矛盾问题，如在承包期内，本村有嫁入妇女的，或者部分农户因自然灾害丧失承包地的，就可以将机动地承包给这些人。预留的机动地由集体经济组织掌握，或由集体暂时统一经营，或短期承包给某些农户。预留机动地曾是农村土地承包中的灵活做法，一旦发生人地矛盾，可以用机动地来解决，不必进行土地调整，既解决了无地农民的土地问题，也有利于保持土地承包关系的稳定。但预留的机动地不宜过多，预留过多，就会就会减少农民承包地的数量，损害农民的权益。
在实践中，一些地方的乡、村为了增加集体收入，随意扩大机动地的比例，将预留的机动地以招标、拍卖、协商等方式承包出去，以获取利益，侵害了农民的土地承包经营权，损害了农民的利益。对此，
中央有关文件曾指出：在延长土地承包期的过程中，一些地方为了增加乡、村集体收人，随意扩大机动地的比例，损害了农民群众的利益。因此，对预留机动地必须严格控制。目前尚未留有机动地的地方，原则上都不应留机动地。今后解决人地关系的矛盾，可按“大稳定、小调整”的原则在农户之间进行个别调整。目前已经留有机动地的地方，必须将机动地严格控制在耕地总面积5%的限额内，并严格用于解决人地矛盾，超过的部分应按公平合理的原则分包到户。
《农村土地承包法》第63条对机动地的问题也做了规定：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。”根据以上规定，已经预留机动地的，应当按照以上规定预留，并严格用于调整承包土地或者承包给新增人口。
（2）通过依法开垦等方式增加的土地。
主要指通过开垦未利用地，如开垦荒地而增加的土地。开垦未利用地，应当依法进行，特别是在整个社会生态环境意识日益增强的今天，特别应当加强对生态环境的保护，禁止乱开荒。关于如何开垦土地的问题，有关法律作了明确的规定：
①《土地管理法》第39条规定：“开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土
地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。”
②《水土保持法》第14条规定：“禁止在25度以上陡坡地开垦种植农作物。”“本法实施前已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当在建设基本农田的基础上，根据实际情况，逐步退耕，植树种草，恢复植被，或者修建梯田。”第十五条规定：“开垦禁止开垦坡度以下、五度以上的荒坡地，必须经县级人民政府水行政主管部门批准；开垦国有荒坡地，经县级人民政府水行政主管部门批准后，方可向县级以上人民政府申请办理土地开垦手续。”
按照以上规定通过开垦等方式增加的土地，应当用于调整承包土地或者承包给新增人口，以解决人地矛盾问题。
（3）承包方依法、自愿交回的土地。
承包方依法交回的土地，主要指承包方依照《农村土地承包法》第26条第3款的规定交回的土地，即在承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口，将承包的耕地和草地交回发包方的情况。承包方自愿交回的土地，主要是指承包方按照《农村土地承包法》第29条交回的土地，即在承包期内，承包方因从事非农业产业、进城务工或者全家迁入小城镇落户等原因，不愿继续耕种土地，自愿将承包地交回发包方的情况。承包方依法、自愿交回的土地，也应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。
三、农村新增人口土地承包权利的法律保护
《农村土地承包法》和中央关于稳定完善农村土地承包关系的一系列政策，是解决农村土地承包纠纷的根本依据。《农村土地承包法》
第3条规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。第4条规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。家庭承包方式作为基本的承包方式，家庭是相对于村集体享有承包主体资格的承包方。家庭中的个人是农村经济组织成员，有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。这种权利不得剥夺和非法限制，但这种权利是通过所在户来行使的。而且，这种权利在土地发包时和土地承包期内，在法律和政策上的规定是不同的，在发包时，村集体经济组织成员都应纳入平均分配的方案，发包到户；在承包期内，由于集体土地实行家庭联产承包的法律制度，也是一项长期不变的政策，发包方不得调整承包地，不能将原来的承包地打乱重新发包。 对于新增人口的问题，依据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，承包土地是“大稳定、小调整”，前提是稳定。“大稳定，小调整”是指根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好“小调整”工作还应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是决不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。《农村土地承包法》第28条规定，下列土
地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：
（一）集体经济组织依法预留的机动地；
（二）通过依法开垦等方式增加的；
（三）承包方依法、自愿交回的。解决人地关系的矛盾，按“大稳定，小调整”的原则，只能在农户之间进行个别调整。目前已留有“机动地”的地方必须将“机动地”严格控制在耕地总面积5%的限额内，并严格用于解决人地矛盾，超过的部分应按公平合理的原则分包到户。目前尚未留有机动地的地方，原则上都不应留有机动地。
对于土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。法院对于土地承包经营纠纷，依据相关司法解释，应当作为民事案件予以受理。而对于新增人口要求承包的的问题，在符合政策条件的情况下，通过村民自治和相应的行政指导协调解决。
