从日本人才派遣业发展看上海的人才派遣业
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随着越来越多的企事业单位甚至政府机构认可人才派遣这一用工方式，加上WTO后过渡期对服务业的进一步开放，上海的人才派遣业将进入新一轮快速发展时期。但与此同时，由于相关政策法规的缺失以及兼管系统尚在建立健全之中，有可能暴露出一些比较严峻的问题。本文将结合日本人才派遣业的比较研究，分析上海人才派遣业面对的挑战性问题，并提出相应的对策建议。
一、日本人才派遣业发展的特点与趋势
至今为止日本人才派遣业的发展，可划分为三个阶段。第一阶段从出台劳动者派遣法的1986年到1992年，伴随着办公自动化设备的发展与泡沫经济的出现，引发劳动力不足问题，为人才派遣创造了市场机会，这一阶段人才派遣市场每年都保持着20%以上的增长速度。第二阶段从泡沫彻底破灭到达谷底的1993年到1998年，泡沫破灭对人才派遣带来短暂的冲击，但随后推进的金融大改革、企业组织变革和信息化浪潮，带动人才派遣业迅速回升，并继续呈现两位数的增长势头。第三阶段从开始推进人才派遣市场自由化的1999年至今，围绕劳动者派遣法的修订，相关规制的不断放宽，形成第三次发展波。
从最近几年日本人才派遣业发展情况看，可概括为以下四大趋势性特点： 第一，人才派遣市场规模迅速扩大。
1998年人才派遣市场的规模为89.5万人，到2003年时已达到236.2万人，五年间扩大了1.5倍以上。1998年人才派遣市场的营业额为1.33兆日元，到2003年增加到2.36兆日元，五年间增加1兆日元。规模迅速扩大的最主要因素是政府对人才派遣政策采取了放宽规制的积极导向。如对人才派遣的业种限定，从最初的13类业种，在1996年时放宽到26类业种，进一步在1999年时除了建设、警备、医疗等部分业种外，其他业种实行原则上的自由化。原来对制造业的现场工作，禁止采取人才派遣用工方式，2004年3月这一禁止被取消。此外人才派遣的期限获得延长，人才派遣的手续也不断得到简化。这些新政策为人才派遣业的飞跃发展创造了条件。
第二，人才派遣业务呈现多样化、高附加价值化趋势。
伴随着人才派遣业务许可范围的不断扩大，以及越来越多的企业愿意采取这种灵活的用人方式，早先以派遣一般事务人员为主的人才派遣业务结构已经发生很大变化，在软件开发、市场营销、财务处理、交易文书制订等领域，人才派遣现象也已非常普遍。据日本人才派遣协会2004年劳动者派遣事业统计调查报告，2004年软件开发领域规模达到5.68万人，市场营销领域规模达到12.76万人，财务处理领域规模达到14.70万人，交易文书制订领域规模达到39.36万人。这些新业务相比传统的一般事务派遣，由于技术含量相对较高，且能为客户带来直接的经济效益，市场附加价值明显提高。特别是在人才派遣市场政府规制缓和以来，中年男性人才、大学毕业生、外国IT人才也纷纷加入这一市场，推动了人才派遣服务价格的上升。
第三，人才中介预定派遣成为人才派遣的新业务。
最近几年日本越来越多的企业加入了破除终身雇佣的改革行列。在招聘新员工方面，为了确保招聘效果，选准人才，不少企业愿意采取先使用人才派遣方式，在派遣期间对人才进行实践锻炼和考察，然后再将满意的派遣人才招聘为正式员工。对应企业用人的实际需要，2001年12月，政府方面放宽相应的政策限制，解禁“人才中介预定派遣”，即允许人才派遣公司与用人企业把人才派遣期作为试用期，派遣结束后，将派遣员工介绍给用人企业，并作为正式员工建议劳动雇用关系。2004年这一新业务的派遣规模为2.01万人。
第四，人才派遣公司积极向综合人才服务企业转型。
从20世纪90年代中期开始，面对陷于不景气中的客户企业需要，以及人才派遣业内部竞争的加剧，一些人才派遣公司积极摸索多元化经营的路子，逐步向复合型的“综合人才服务”方向转换。这里的综合人才服务包括了人才派遣、猎头、人才中介、人才信息、再就业支持、人才能力开发等内容。早期企业对人才派遣的需要，主要目的是降低事务人员用工成本和解决繁忙季节人手不足问题，但最近几年企业对人才派遣的需要，一是进入更为重要的岗位领域，包括产品研发、技术支持、市场营销等；二是能力要求复合化，即不是简单地承担某一项事务工作，而是要具备多种工作能力；三是为客户企业创造价值。这些新的人才派遣需求客观上要求人才派遣公司必须调整传统的单一派遣经营模式，一方面要为客户企业提供综合性的人才服务，另一方面要加强派遣人才的能力开发，为客户企业提供已完成能力开发的派遣人才。
二、日本推进人才派遣业发展的政策经验
经过多年的实践发展，日本已形成一个有助于人才派遣业健康发展的政策法规体系，尤其是最近几年，为支持企业改革传统的雇用模式，更是加大进一步完善的力度。总结他们的政策经验，可简要地归纳为以下四点：
第一，借鉴欧美经验，为人才派遣业发展不断放宽政策限制。
日本最早成立的人才派遣公司，是美国人力公司于1966年在日本设立的分公司，人力（日本）公司。该公司将美国的人才派遣概念与服务模式引入日本，推动日本事务处理外包服务业的发展。1969年第一家由日本人注册的人才派遣公司成立。到1984年成立日本事务处理服务协会时（人才派遣协会的前身），人才派遣公司已发展到50家。1986年7月，“劳动者派遣法”正式出台实施，标志着人才派遣业开始进入真正意义上的发展阶段。与美国的人才派遣业不同的是，日本的劳动者派遣法具有鲜明的日本特征，即对人才派遣业设立了较强的政府规制内容，包括行业限定、派遣期限限定、行政许可限定等。在20世纪90年代泡沫经济破灭后，日本对曾经发挥过历史作用但在新的时代却已成为严重束缚的各项规制实行以市场自由化为标志的政策调整。在人才派遣业方面，借鉴欧美的经验，有选择、分阶段地放宽有关政策，最核心的内容就是逐步放宽人才派遣的行业范围，放宽人才派遣的期限规定，解禁人才中介预定派遣和制造业领域人才派遣等。这些政策调整为人才派遣业开辟了新的空间，尤其对处于经济不景气状态中的企业来说，为破除终身雇用制，建立灵活的用工方式，提供了政策保障。
第二，依法管理，规范派遣公司、派遣用人单位和派遣人员之间的劳动关系。 规范人才派遣业的相关法规包括劳动基准法、职业安定法与劳动者派遣法。1986年出台的“劳动者派遣法”其中一个核心内容是规范派遣公司在派遣员工中的行为。此后该法规分别在1990年、1996年、1999年和2004年进行了修订。该部法规对派遣公司、派遣用人单位、派遣人员三者的关系作了明确的定位，派遣公司与派遣人员是劳动雇用关系、派遣公司与派遣用人单位是劳动者派遣契约关系，派遣用人单位和派遣人员是指挥命令关系。对于派遣公司与派遣人员的雇用合同，以及派遣公司与派遣用人单位的劳动者派遣签约关系，其中的程序、内容，尤其是派遣人员的待遇、就业条件、派遣期限、派遣的继续或变更等，劳动者派遣法都提出了原则性的规范要求。日本的人才派遣分为特定派遣和一般派遣。前者是指那些可以被长期雇用的派遣业务，行政管理方面只需要登记备案即可。后者是指那些非长期雇用的派遣业务，如临时性的、钟点工性的、几天工作制的，行政管理方面要求提出申请材料并获得许可。
第三，针对派遣人才的工作特殊性，建立人才派遣健康保险组合，增强人才派遣业的吸引力。
2002年日本专门建立了针对派遣人员的人才派遣健康保险组合。建立初共有10.5万人，133家派遣公司加入。到2005年3月底，加入人数已超过30万人，加入派遣公司超过190家，成为日本最大的健康保险组合。派遣人员在派遣就业期间其健康保险由个人和派遣公司各负担一半，其中健康保险费各承担月薪酬收入的千分之二十九，看护保险费个人承担千分之七，派遣公司承担千分之八。如果派遣人员一项派遣工作结束，在下一项工作落实之前，其保险费交纳，则全部由个人承担。为了鼓励派遣人员更快地找到工作，提供两个月的特例期间，其保险费的最高月缴纳额减为8700日元，第三个月开始提高到13920日元。如果两年内没有落实新的派遣工作，或者找到正式工作，加入其他健康保险，或者没有按要求及时交纳保险费的，将被取消保险组合员的资格。加入人才派遣健康保险组合的派遣人员本人及其被扶养人员都将获得一张保险证，凭此证可以到医疗机构享受医疗保险，一般个人承担医疗费的30%，如果一年一个家庭的医疗费负担超过10万日元，还可申请税收减免和补贴。
第四，借助人才派遣协会，架起政府、派遣公司、用人单位、派遣员工四者之间的沟通桥梁。
日本人才派遣协会正式成立于1984年，初期的名称为日本事务处理服务协会，是劳动省批准的下属社团法人。1994年协会成立十周年时改为现名。协会设会长1名、理事长1名、副理事长2名，都为大型派遣公司的董事长或总经理。设理事16名，监事2名。协会下设事务局，负责日常工作；设有六个专门委员会，包括总务事业、调查、宣传、能力开发与福利、制度改善推进、年金制度检讨等；在全国主要城市设有7个区域性协会；承担劳动厚生省委托的劳动者派遣事业和雇用管理援助事业；在全国主要城市设有相谈中心（信访办），随时可以了解或帮助解决派遣公司、派遣人员和派遣用人单位遇到的困难、矛盾和意见要求。到2004年底共有582家企业加入协会。协会的基本职能包括：为人才派遣事业的有效运营与健康发展提供咨询、指导与援助；为派遣人员或考虑成为派遣人员的人员提供教育训练的机会，促进能力的开发与提升；为增强派遣人员的雇用稳定和福利开展各种活动；开展有关人才派遣的调研，举办专题报告会等；与相关的政府部门及团体加强联络沟通，通报人才派遣业情况，提出政策建议；定期发行协会杂志，汇集会员企业的信息，编辑出版人才派遣白皮书；支持设在各地的区域性协会，互换信息；其他为实现协会目的而需要进行的各项工作。
三、上海人才派遣业发展面对的挑战与建议
1、上海人才派遣业面对的挑战性问题
与日本的人才派遣业进行比较，可以发现上海的人才派遣业有很大的不同。首先是起步的方式不同。日本的人才派遣源于美国，而且从最单纯的事务处理人员派遣起步。但上海的人才派遣，起步于90年代初，是为外资企业解决员工的社会保障和档案管理等问题而由政府设立专门机构提供相应服务。也可以说一开始起步就比较高，但派遣的人员实际上也可以认为是外资企业的正式员工。因为不少派遣人才在外资企业中都担任比较重要的工作，只是由于当时的政策条件不利于外资企业招聘到人才，才在中间形成了一个派遣关系。其次是行业限制不同。日本主要在业种上有明确限制，1986年的“劳动者派遣法”其设定的业种几乎都是事务型的。上海对人才派遣的对象行业基本没有明文限制，但对进入人才派遣这一领域的企业所有制类型是有严格的审批限制的，现在几家规模大的企业几乎都有很深的政府背景，民营企业相对来说进入这一领域实属不易。再次，行政管理的力度不同。日本在人才派遣市场尚未成熟时就先行制定了一部法规，把这一行业的发展规范在管制框架下。上海实际是用行政性的行业管理取代了政府的依法管理。因为主要的人才派遣机构都为国有，是借助国有企业来调控行业。但随着这一市场的放开，以及国有人才公司脱离政府主管部门，用什么法规和手段来有效管理这一行业，已成为新的重要课题。
当前，上海的人才派遣业将面对以下五个挑战性问题：
一是服务业开放后的过度竞争问题。人才派遣的对外对内开放是必然趋势，但由于这一行业进入容易，回报不低，市场开放后的过度竞争可能在所难免。破除几家国有大公司的行业垄断是上海人才派遣业取得更快更好发展的前提，但从驾驭市场经济的能力看，在培育市场竞争的同时，如何规范市场行为，确保派遣用人单位和派遣人员的权益，可能会成为一项难题。而且极有可能一些小规模的人才派遣企业为了生存，为了分到一份羹，会采取价格破坏行为，引发过度竞争，扰乱市场秩序。
二是人才派遣用工方式过度使用问题。人才派遣用工方式受到越来越多的企事业单位的欢迎，甚至一些行政机关单位也在积极引入这一新的用工方式。其中的背景因素是这一用工方式可以降低企业用人成本，解决长期以来最棘手的能进不能出难题。我们的企业特别注重劳动成本竞争，在这种经营思想指导下，人才派遣用工方式将在更多的企业、更多的岗位得到推行，但由于新的员工是派遣来的，与企业隔了一层，员工对企业的忠诚度，以及企业的文化建设、企业的人力资源开发都将面临新的挑战。从日本，或者欧美看，人才派遣用工方式只是企业用人的一种补充方式，根据这些国家的劳动者统计，派遣劳动者占全体就业人员的比重，日本不到2%（2004年），美国是0.9%（2001年），德国是1%（1999年），英国是1..2%（2001年）、法国是2.1%（2001年）。
三是行业无限制问题。因为存在着过度使用人才派遣用工方式的问题，所以对人才派遣可以进入的行业就有一个是否需要限制的问题。欧美对人才派遣可进入的行业基本没有限制，日本也在不断放宽行业限制。但他们的基本情况是劳动力供给都已进入不足阶段。反观上海，一方面本地从业人员的就业压力依然很重，另一方面企业为了减低用工成本更愿意雇用外地人员，更愿意使用派遣方式；一方面对派遣人员的特定劳动关系、社会保障等尚未在政策法规上有所明确，另一方面在派遣公司和派遣用人单位的利益驱动下这一用工方式正在迅速铺开；一方面企业越来越需要具有知识和能力的人才，另一方面派遣方式下对派遣人才的能力开发没有着落点。
四是派遣人员社会保障无保障问题。早期对外资企业的人才派遣由于将其作为吸引外资的一个重要配套，所以派遣人员的社会保障等都有比较明确的说法。最近几年人才派遣市场延伸到内资企业，更多属于企业的自觉行为，主要目的是借人才派遣降低用工成本。派遣用人单位要降低用工成本，派遣公司要通过扩大派遣规模实现更多利益，两者结合起来，处于就业劣势状态的派遣人员其社会保障必然成为被遗忘的角落。另外在现行的社会保障框架中，派遣人员的社会保障仍是缺项。
五是发生劳动纠纷后的法规缺失问题。现有的劳动法规，着重针对的是直接的劳动雇用关系，也就是用人单位与劳动者之间直接的管理和被管理关系。在加入派遣公司后，这一关系发生了实质性的变化，即用人的单位与派遣人员并没有直接的劳动雇用关系，当劳动纠纷发生时，现行的劳动法规无法提供针对性的处理依据。现在派遣公司良莠不齐，派遣规模急剧扩大，其中如何保障派遣人员、派遣用人单位的权益不受侵害，将成为规范人才派遣市场的重中之重。
2、推进上海人才派遣业健康发展的政策建议 第一，加紧制订并出台人才派遣管理条例，早日有法可依。必须看到人才派遣正在飞速发展的形势，必须充分估计到人才派遣可能引发出影响企业发展，甚至影响社会稳定的各种问题，全面贯彻以人为本的科学发展观思想，早日启动上海人才派遣管理条例的制订工作。既要积极借鉴先进国家的政策经验，也要从我们的实际情况出发，力争在全国率先拿出一部人才派遣管理法规。
第二，建立健全人才派遣行政管理体系，加强执法力度。各行政管理部门之间要形成合理分工。建议将人才派遣行政管理职能划归劳动部门，并借助现有的劳动监察系统形成社会管理网络。今后关于派遣人才的劳动关系管理和社会保障管理都由劳动部门主管。工商行政管理部门主要管理派遣公司的经营行为。
第三，建立人才派遣行业协会，发挥社会管理职能。针对人才派遣的特殊性，建议成立上海人才派遣协会，与现有的人才中介协会有所分离，专职人才派遣的社会管理。协会要加强派遣公司的自律行为管理，切实维护派遣人才、派遣用人单位的权益。
第四，加强职业资格管理，推进派遣人才的培训开发。为确保和适应派遣用人单位的用人需要，建议设立派遣人才从业资格制度，通过人才派遣协会，开发职业资格认定项目，建立社会化的派遣人才培训开发系统，不断提高派遣人才的职业技能水平和职业道德水平。
第五，探索派遣人才社会保障合理模式，理顺各方关系。针对目前派遣人才社会保障方面存在的空白点，一方面要加强对派遣公司缴纳社会保险费的监管工作，另一方面从减轻派遣公司负担出发，对派遣公司派遣失业下岗人员，可享受社会保险费减免政策，对派遣员工暂无派遣工作时，可采取政府贴一块、派遣公司拿一块、个人出一点的办法，确保社会保障无间断。
作者单位：上海社会科学院人力资源研究中心主任、研究员、博士生导师
