大理洱海环境保护 (改）
摘要: 本文主要讨论了洱海管理条例、三退三还、两取消、两禁止等主要水环境政策的发展、成就和存在的问题, 其中最主要问题是政策执行的资金投入严重缺乏。通过和新«水污染防治法»比较, 洱海水环境政策存在忽视饮用水水源保护、生态补偿机制缺失、违法成本低等问题, 有待于进一步完善。
关键词: 洱海; 水资源; 可持续发展; 对策; 水环境; 水污染防治法; 前言
洱海被誉为“高原明珠”的洱海是云南第二大高原湖泊, 位于大理白族自治州境内, 跨大理市和洱源县, 湖泊面积250km 属澜沧江———湄公河水系。洱海集城市生活供水、农业灌溉、发电、水产养殖、航运、旅游和调节气候等多种功能为一体, 是大理人民的母亲湖, 被视为白族和其它民族繁衍生息的摇篮近年来, 由于周边人口压力的增大和旅游业的发展, 给洱海的水环境带来了新的问题。洱海水资源的生境状况直接关系到洱海地区的生态安全, 在对洱海进行合理开发和利用的同时, 采取对策和措施保护洱海湿地及其生物多样性, 是洱海地区环境保护与可持续发展面临的一个重要课题。
一、洱海流域水环境演变
( 一) 洱海流域的水环境保护取得的成就
20世纪70年代以前, 洱海水质良好, 至70年代以后, 随着对水资源的过度开发和沿湖水污染状况的加重, 洱海水质开始恶化。洱海污染最初以工业和生活污水排放的COD 为主, 90 年代开始实施截污干管建设后, 工业废水大部分被截流, COD 的影响降低。总磷、总氮成为洱海的主要水质污染因子和富营养化影响因子。l996年和2003年, 洱海两次爆发全湖性的“蓝藻”危机, 对洱海的水环境状况敲响了警钟。经过大理州、市等各级政府的努力,洱海水质逐步取得了好转。2001 年洱海为Ⅱ类水质, 2004—2007年几年间, 洱海全湖的水质从2003年的局部下降到«地表水环境质量标准»( GB3838- 2002) 的Ⅳ类标准, 恢复到总体水平达到和保持Ⅲ类。这是严格执行科学、综合的水环境保护政策所取得的成就。
( 二) 洱海流域水环境存在的问题
2002 年洱海水体中总磷浓度达到0.03mg/L,标志着洱海进入了中营养化至富营养化状态关键的转型时期。水体透明度下降, 生态系统基本类型由“草型湖泊”逐渐转化成“藻型湖泊”, 蓝藻类已成为优势种群, 土著鱼类种群衰竭, 甚至濒于灭绝。洱海生态系统从稳定状态演替到不稳定的退化状态, 而且比较脆弱。稍微松懈, 则可能导致洱海水质和生态环境的重新恶化。洱海水位下降, 降低了湖泊的自净能力, 降低了湖泊对气候的调节功能, 农灌用水紧张, 地下水位的下降, 导致居民的饮水发生困难, 而且导致了洱海风景资源的破坏。
二、洱海水环境政策的发展 ( 一) «洱海管理条例»1984年2月大理州人民政府制定了«洱海管理暂行规定», 作为行政法规予以公布实施, 实行洱海水费征收、入湖捕捞资源增殖费的征收、每年定期封湖禁渔等政策措施, 并成立了专门机构“洱海管理局”。
1988年大理州人大通过了«大理白族自治州洱海管理条例»(以下简称“洱海管理条例”) , 取代了«洱海管理暂行规定», 洱海的水环境政策进入了法制化的轨道, 对洱海的保护起到了积极的作用。条例对水资源的开发和利用、洱海湖滨带的管理、工业和生活污染防治、生态环境保护等方面作了规定。
但1988年的«条例»的总体思想仍然是以开发利用为主, 没有很好地体现环境保护的理念。从环境保护的角度来看, 该条例存在以下问题: ( 1 ) 没有禁止网箱养鱼, 导致饵料的过度投放, 造成水体污染和富营养化。同时对围建鱼塘的规定含糊不 清, 导致鱼塘发展迅速。尤其是90年代初, 大理市 政府为发展“菜篮子”工程, 以行政号召加经济补贴, 大规模围海建鱼塘, 在两、三年的时间内, 鱼塘的总面积达到149.25 公顷。( 2 ) 对洱海的生态环境保护重视不够。如条例第18条规定: “认真贯彻执行以增殖为主, 养殖、捕捞、加工并举, 各有侧重的方针……加快水产业的发展。”( 3) 对洱海管理局的职责作了一些原则性的规定, 但可操作性差, 导致政出多门, 多头管理的局面。
1998年3 月19 日大理州人大常委会通过了修订后的«洱海管理条例», 将自1996年来的制定的一系列洱海水环境保护政策进行了法律规范。然而,1998年修订的«洱海管理条例»对洱海的环境保护和资源开发做了许多有针对性的规定, 但是许多规定仍然是局部性的, 并未体现系统和综合治理的理念。
2004年修订的条例较好地体现了保护和治理优先, 合理开发的原则。加强了洱海管理局的地位和作用, 并将其下放至大理市管理, 强化了洱海流域的各级政府的职责。
«洱海管理条例»的一个最重要的作用是在水位的调控方面作出法律规定, 逐步认识了水位调控对洱海保护的重要性。1988年的条例确定洱海最高水位和最低运行水位, 初步遏制了水位继续下降的趋势。1998年修订的条例增加了防洪水位。然而,这种低水位调度运行方式使洱海的发电、灌溉等功能得到了充分发挥的同时, 削弱了洱海的生态环保功能。
2004年修订的«洱海管理条例»充分考虑了防洪的承受力、人工调节的可行性, 满足环保生态和今后引水济洱的需要, 将洱海最低、最高水位由原来的1971100m 和1974100m 调整到1972161m 和1974131m , 将洱海从云南省电网高峰地位改变为以环保为主, 发电要服从洱海的治理和保护, 洱海水位运行调度权交由大理州调度, 使洱海水资源调度运行有法可依。
有关部门和专家达成共识, 认为长期以来低水位运行和大量污染物排放进行入洱海是造成洱海水质恶化的主要原因。洱海已进入富营养化的初期阶段。水位调控政策的实施对洱海保护起到了极为关键的作用。
«洱海管理条例»的另一个重要作用是规范了洱海管理和保护的范围。1988 年的«洱海管理条例»划定了洱海管理范围和水源保护区。1998年的«洱海管理条例»超前性地跳出洱海管洱海, 将洱海流域区( 包括径流区) 纳入保护范围, 进一步扩大了洱海保护的范围。2004 年修订洱海管理条例时坚持了这一正确做法。 ( 二) “三退三还”政策
大理州各级政府从1999年开始实施退耕还林/湖、退塘还湖、退房还湿地的“三退三还”政策。历年来, 洱海1974 米范围内的滩地被侵占面积为12334198亩, 约占滩地总面积21000亩的58.7%。
2001年大理州政府投资1300 万元, 加大了实施“三退三还”政策的力度。到2002 年9 月, 共实现“退塘还湖”444415亩, “退耕还林”7274152亩,“退房还湿地”61618亩, 还实现植树造林5000亩, 种植柳树48万株。其中退耕还林还扩大到洱海 流域, 共退耕还林1612万亩。
“三退三还”政策和水位调控政策是相辅相成的。«洱海管理条例»将水位提高了, 必须有“三退三还”政策进行完善。实施“三退三还”可以将被水淹没的鱼塘、房屋和树林实施补偿, 实现水位提高的目标。而“三退三还”也有水位调控政策支持和法律支撑, 可以更好地实现其恢复洱海生态环境的目标。 ( 三) “双取消”和“两禁止”政策
大理州各级政府于1996 年底开始实施“双取消”政策, 即取消洱海湖区所有的机动捕鱼船和网箱养鱼, 并禁止随意打捞水草。到1997年共取消了洱海中的养鱼网箱11187 个, 机动渔船2579 艘。较好地防止了水面养殖污染和机动船污染的危害。
1997年11 月实施“禁磷”政策, 在洱海汇入区内禁止生产、销售和使用含磷洗涤用品, 削减了总磷的流入量。2006年9月实施“禁白”政策, 在整个大理市辖区内禁止生产、销售、使用一次性发泡塑料餐具和有毒有害不易降解塑料制品工作, 经过一年多的努力, 对防止洱海流域的“白色污染”取得了一定成效。
另外, 从2004年开始, 随着对洱海水环境保护的认识不断深入, 各级政府对洱海保护和治理的思路发生了“三个转变”, 即从内源污染向面源污染治理转变、从单向零星工程治理向系统的工程治理与生物治理相结合转变、从部门孤军奋战向条块结合分级负责整体联动转变, 确立起科学的、系统的综合治理思路。开始实施包括城市污水处理及环湖截污治理工程、洱海湖滨带生态恢复建设、主要入湖河道环境综合整治工程、农业、农村面源污染治
理、流域水土保持、洱海流域环境管理工程等六大工程。对洱海水环境的持续好转和生态保护起到了极为重要的作用。 ( 四) 洱海水环境政策存在的问题
1 政策执行和实施的资金缺乏, 许多措施无法贯彻和落实
根据«洱海流域保护治理规划( 2003—2020) », 到2020年规划有34个项目, 共需投资30亿元, 而“十一五”近期规划中的31 个项目也需要投入近15 亿元。但按大理州财政局«关于全州环保专项资金使用绩效评估报告», 2006至2007两年实际投入洱海流域的资金约为11027547亿元, 仅占计划投资的7101% ”,资金投入严重不足。
2 重视上游、源头和湖区的水环境保护, 忽视下游和出湖河道的污染治理
洱海的水环境政策很大程度上忽略了澜沧江流域环境保护, 这是一种本位主义倾向。从1988年到2004年的«洱海管理条例»均未提及洱海唯一出湖河流—西洱河的环境保护和污染治理问题。而且有关部门的实际工作中, 较为重视上游和来水的污染防治, 对西洱河的监管视而不见。许多保护政策措施多是针对洱海湖区和上游地区, 但对于出河口—西洱河的保护和治理却未得到充分的重视, 下游的入湖河道如罗时江污染严重, 其治理存在许多问题。
三、新«水污染防治法»与洱海水环境政策的比较
2008年2月通过的«中华人民共和国水污染防治法»体现了一些新的变化。
第一, 新法加大政府在水环境方面的保护责任。洱海保护的体制创新有两点: 一是理顺管理体制,强化县级政府的职责。将原来隶属洱源县的江尾、双廊两个乡镇划归大理市, 并把州洱海管理局调整为市属市管, 整个洱海由大理市统一负责管理; 二是实行目标责任制, 强化责任考核。这两点已经为新«水污染防治法»所吸收, 这是洱海水环境保护经验对全国水环境保护的贡献。
第二, 新法突出强调饮用水安全保障。新«水污染防治法»在第1条立法目的上增加了“保障饮用水安全”, 并在第3 条指导原则上规定“优先保护饮用水水源”。专门增设了“饮用水源和其他特殊水体保护”专章, 进一步完善了饮用水保护制度。
对比新法对饮用水安全的重视, 2004年及以前的«洱海管理条例»均未设置专门条款对饮用水源保护作专门规定, 这是洱海管理条例的疏漏和不足,也是今后修订过程中要特别重视之处。此外, 出于对澜沧江下游居民的饮用水水源保护的重视, 要求有关部门重视出湖河道的污染治理。
第三, 新法明确超标和超总量排放即违法。新水污染防治法»第9条规定: “排放水污染物, 不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点污染物排放总量控制指标。”这是重大突破。洱海管理条例对超标排放废液、废水作了禁止性规定,但处罚措施仅有罚款, 且力度太轻, 需要加以强化。
第四, 新法扩大了总量控制适用范围。将总量控制范围扩大到重点水污染物排放实施总量控制,并要求各级政府要将总量控制指标层层分解和落实,为实现减排目标责任制提供了法律支持。同时还规定省级可以根据需要确定本行政区域内的地方重点水污染物。现阶段, 洱海流域处于中—富营养化转型时期, 流域的总量控制应根据自身特点来设立和实施。控制总磷和总氮的排放极为关键。云南省政府可以根据实际情况, 将总磷作为洱海或者其他湖泊的地方重点水污染物, 并实施总量控制。«洱海管理条例»亦可对此进行完善。
第五, 新法初步将生态补偿机制写入法律。新法第7 条规定: “国家通过财政转移支付等方式,建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”该条仅是对生态补偿作了原则性规定。具体的操作程序有待于后续修订的«水污染防治实施细则»加以明确。
众所周知, 洱源县是洱海流域的上游地区,近年来洱源为了保护洱海, 牺牲了许多发展机会, 导致其财政收入由大理州排名第二位降至倒数第二位。为了体现环境保护的公平原则, 有必要对洱源实施生态补偿, 提高上游地区人们对洱海保护的积极性。
第六, 新法将全面推行排污许可制度。新法的排污许可制度对于洱海流域从1999年开始实施对重点排污企业实行排污许可证制度是一个有力的法律支撑。建议在洱海管理条例修订过程中, 明确和细化适合洱海流域的水污染排污许可证管理制度。
第七, 新法加重了违法成本。增强了对违法行为的震慑力。一是实行比例罚。某些水污染事故的罚款额不再有上限, 而是按污染事故直接损失的20%进行罚款, 情节严重可以提高到30%。二是实行时间罚。如第74条规定, 超标或超总量排污的,由环保部门处以违规排放期间应缴排污费用数额2至5倍罚款。排污单位违规排污时间越长, 应受罚款额度就越大。
与新法比较, «洱海管理条例»的处罚力度,明显太轻, 缺乏震慑力。除了针对个人或农业集体组织的罚款外, 许多罚款数额太小, 根本无法影响排污单位的排污行为。必须在下一步的修改过程中, 加以强化, 提高违法成本。
四、结语
洱海水环境保护政策的实施, 取得了巨大的成就, 洱海湖泊的保护得到了国家、省、州等各级领导的高度赞扬。但洱海流域的水环境状况仍然不容乐观, 水质离治理规划目标———Ⅱ类水体仍有较大的差距, 生态环境仍然比较脆弱, 需要进一步完善有关法规和政策, 并严格落实相应的治理和保护措施。
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