我国雾霾污染法律治理研究
摘要
雾霆污染是一种新型的大气污染现象，是由多种物理、化学原因所导致的污染类型。2012-2013年我国大面积区域遭受雾霆污染，引起国内外广泛关注。雾霆污染对居民身体健康、经济和社会的可持续发展会造成负面影响，因此加强对雾霆污染的治理，是大气污染防治的重要环节。但是，雾霆污染具有不同于传统大气污染的很多特征，如雾霆污染具有复合性、跨区域性等特点，这些特点决定了雾霆污染的治理必须科学合理地进行。通过法律手段实现大气污染的防治，是各国大气污染防治的重要举措。西方工业化国家在经济发展过程中同样经历过严重的大气污染，但是通过卓有成效的技术手段和法律治理措施，目前西方工业化国家基本实现了清洁空气立法目标。本文首先分析了我国雾霆污染的基本概况及其危害；其次合2012-2013年我国严重的雾霆污染现实，综合雾霆污染的各类数据，对当前雾霆污染的总体状况进行介绍和分析，对我国雾霆污染法律治理的现状与存在问题进行分析，最后提出雾霆污染治理的各项法律措施。
关键词：雾霆；大气污染；清洁空气法；政府责任；法律治理
1引言
我国如此严重的雾霆天气引起了国际和国内的关注。在国际上，一些邻国如韩国、日本等指责我国环境污染，导致部分雾霆随大气漂浮至本国，并警告中国政府应加强对大气污染的治理；在国内，持续的雾霆天气造成能见度低，影响了群众的生活、生产和学习，如雾霆天气造成了呼吸道疾病频发，空气能见度低而造成交通事故，中小学由于雾霆而不得不停课放假，雾霆影响日照而导致农作物减产等一系列严重的后果。与之相应地，严重而持续的雾霆天气也引起了我国社会的警醒，从官方到民间都认识到了大气污染治理的重要性。自改革开放以来，我国经历了“先污染，后治理”的粗放型发展道路，但是环境污染在很大程度上己经成为经济持续发展的栓桔，严重的环境污染降低了人民群众的生活质量，影响了人居环境，甚至对招商引资造成负面影响。我国经济的可持续发展要求加强环境治理，不能片面追求GDP而忽略了环境保护。经济、社会、环境的和谐统一，才能实现良性发展，2013年十届三中全会报告中也提到了构建生态文明制度。
2我国雾霆污染的基本概况及其危害
2.1我国雾霆污染的基本概况
我国自上世纪70年代末进入改革开放以来，经济的高速发展必然伴随着能源和其他资源的大量消耗，尤其是我国作为一个煤炭大国，大量消耗煤炭，大气污染一直显得较为严重。最近几年来，大气污染典型地表现为雾霆污染，并呈现出愈演愈烈的趋势。以2013年冬季为例，雾霆污染尤为严重，全国各省市的空气质量均堪忧，甚至连一向被认为纯净之地的西藏也出现了较为严重的雾霆。„。以山西省为例，2013年山西省雾霆天数历史同期最多，“其他省份如河北、河南、山东、江苏等地同样出现了严重的雾霆天气，如江苏南京在2013年12月5日发布了雾霆红色警报，中小学全部停课，这样的现象在以往是不存在的。
总结2012-2013年的雾霆污染情况，可以归纳为如下几点：(1)雾霆污染严重，且遍布全国各省市、自治区、直辖市，甚至周边国家也声称遭受中国雾霆污染的袭击；(2)相比较而言，南方一些省市相对轻微，如福建、海南等空气污染指数往往低于北方省份。空气污染指数以华北平原上的省份和城市为最高；(3)雾霆污染自入冬以来持续，往往连续几日一直处于雾霆污染状况下，天气好转或大气流动加剧后，雾霆污染会适当减轻，但旋即又恢复污染状况，并继续持续一段时间。
2.2我国雾霆污染危害
雾霆污染对国民经济、居民生活甚至人们的心理健康都会造成一系列的负面影响。对于国民经济来说，雾霆污染在一定程度上体现了“先污染、后治理”之路的不可持续性，甚至可以看作“先污染、后治理”以致于对环境造成了过大的压力，并导致了自然环境对人类的报复。雾霆污染对国民经济将会造成巨大的损失，首先雾霆污染将会影响某些领域的生产，如影响交通、农业生产等；其次，雾霆污染的治理本身又是一笔沉重的经济负担。
对于居民生活来说，雾霆污染所造成的负面影响既有显性的方面，又有隐性的方面。例如，雾霆污染影响能见度，造成居民出行困难，学生停课，这些负面影响都是显而易见的；又如，雾霆污染中的PM2.5等可吸入颗粒甚至能够进入人体的血液循环，对人体健康造成负面影响，但是其后果可能不会立即显现，而是在累积到一定程度后集中爆发。现有的科学资料己经能够证明，雾霆中的可吸入颗粒能够进入人体，造成血液中毒，雾霆中的有害物质如二氧化硫等则会刺激人体的呼吸道，雾霆中的其他污染物还可能会诱发癌症。在心理健康方面，雾霆所形成的灰暗天气会影响人体松果体素的分泌，使人的情绪趋于抑郁、消沉。
3我国雾霆污染法律治理的现状与存在问题
3.1我国雾霆污染法律治理现状
3.1.1立法现状
雾霆污染属于一种典型的大气污染。从我国现有的立法来看，多部法律法规涉及到雾霆污染。这些法律法规主要有：(1)《大气污染防治法》。《大气污染防治法》的立法目的是防治大气污染，保护和改善生态环境、生活环境，促进社会和经济的可持续发展。该法注意到了我国的能源结构特点，在该法第二章中专门以“防治燃煤产生的大气污染”为章节名，对燃煤大气污染的防治作出了专门的规定。此外，该法还就“防治机动车船排放污染”、“防治废弃、尘和恶臭”作出了很多规定。按照《大气污染防治法》的这些规定，雾霆污染同样属于大气污染的治理客体，且治理雾霆污染同样是《大气污染防治法》的目标之一；(2)2013年《大气污染防治行动计划》。该计划由国务院发布，是新形势下专门针对大气污染治理而制定出来的总体计划，该计划特别提出了需要综合治理，以减少大气污染物的排放，并专门对工业企业大气污染治理、深化面源污染治理、强化移动源污染防治等。该计划还特别就产业结构升级、提高技术创新能力、加快能源结构调整、增加清洁能源供应、严格节能环保准入、优化产业空间布局，等等提出了具体行动计划。但是从总体上看，该计划具有明显的“蓝图”色彩，是国家战略层面的大气污染防治规划，而不是设定了权利义务的规范性文件。该计划能够对大气污染治理设定总体的目标，理顺思路，其积极性应得以肯定；(3)地方性规定。面对雾霆污染的强烈袭击，一些地方政府也积极开展立法，并制定了一些地方性的规定。如《四川省灰霆污染防治实施方案》、《北京市大气污染防治条例》、《兰州市实施大气污染防治法办法》、《山西省落实大气污染防治行动计划实施方案》等。这些地方性规定结合当地的特点，就雾霆污染的治理作出了规定。此外，作为《大气污染防治法》的下位法，地方政府制定的相关条例，也可以看作《大气污染防治法》的重要组成部分或实施细则，如《南京市大气污染防治条例》等规定体现了地方政府细化上位法的努力。
3.1.2实施成效评价
尽管从中央立法到地方立法，我国己经形成了一整套防治大气污染的法律法规以及总体规划，但是当前大气污染的防治效果并不理想，上述法律法规的实施成效堪忧。我们可以从如下几个方面对该问题进行解析：
第一，立法目的并未实现。以《大气污染防治法》为例，该法要求防治大气污染，保护和改善大气环境。但是这一目标并未实现，立法目标和客观现实之间存在很大的出入。以当前的空气质量指数为例，各地的实时空气质量指数都比较差，且严重的大气污染并不局限于一时一地，而是全国大面积、长时间处于严重的大气污染之下。由此可见，雾霆污染的现实表明《大气污染防治法》等一系列有关大气污染治理的法律法规，其立法目的并没有得到实现。
第二，规划多而成就少。以2013年《大气污染防治行动计划》为例，此类的“计划”反映了我国政府的立法和执法构想，而事实上，如何治理大气污染，在《大气污染防治法》中己经有明确的规定。这一现象的形成无非有如下两个原因：第一，原有的立法未能得到很好地执行，以至于立法目的没有得到实现；第二，大气污染治理出现了新的情况，如能源结构出现了变动，导致煤炭消耗在能源结构消费中比例上升，所产生的污染物也有所增加；又如，产业结构调整可能遇到了障碍，原有的产业结构调整规划没有得以实现，社会上普遍存在淘汰、落后、高污染的产能依然处于运作中。诸如2013年《大气污染防治行动计划》那样的新计划，表明我国政府在大气污染治理中依然处于不断摸索中，缺乏成型的大气污染治理实施机制，这也从另一个侧面反映了大气污染治理中现行法律的实施效果差强人意。
第三，新型大气污染频现。以雾霆污染为典型的新型大气污染频现，也在一定程度上表明现行大气污染防治法律法规没有起到应有的治理作用。所谓新型大气污染，是指原本不存在的或不明显的大气污染类型，如城市灰霆污染、臭氧污染等，这些污染存在危害严重、监测困难、治理成本高等治理难点。新型大气污染现象的出现表明，我国大气污染治理不但有很长的路要走，而且还要应对社会发展过程中出现的新问题、新情况特别是新型大气污染的挑战。
3.2我国雾霆污染法律治理存在的问题
3.2.1立法体系层面
现行《大气污染防治法》是雾霆污染治理的基本规范，在雾霆污染治理中，雾霆污染治理的失效表明以《大气污染防治法》为核心的立法体系层面还存在如下一些不足之处：第一，现行立法思路上存在的不足。
《大气污染防治法》的名称可以看出，该法的目的是对大气污染进行预防和治理，在立法思路上，也体现出预防和治理并重的基本思路。但是从更为广阔的角度看，《大气污染防治法》仅仅立足于大气污染的预防和治理可能无法产生良好的效果，相反必须从产业结构调整、能源结构等角度确保空气的清洁。相反，美国和欧洲国家类似的法律一般命名为《清洁空气法》，虽然在立法内容上存在相似之处，但是在立法理念上却是大相径庭的，如《清洁空气法》的理念旨在确保空气质量达到一定的标准，而不再仅仅定位于对大气污染的治理与防范，因此可以设置更为严格的、细化的空气质量标准，以此作为检验政府大气污染治理是否达到法律规定的要求的标准。从中也可以看到，我国《大气污染防治法》在立法理念上有必要进行一定的转变，否则现有的立法思路己经不能满足需求。
第二，政府责任制度的不足。
雾霆污染的治理和普通的污染治理存在很大的差异。例如，土壤污染具有鲜明的地域性，由地方政府对土壤污染治理承担法律责任，显得科学合理，能够起到一定的治理效果。但是大气具有很强的流动性，某城市大气污染严重，却不一定是该地区的污染行为所导致的，这一特点决定了雾霆治理中的责任设定必须体现出大气污染的特点。同样道理，地方政府仅对本辖区内的大气质量承担责任，同样可能放大“公地悲剧”，出现以邻为壑的现象，如处于上风向的企业加剧排污，而处于下风向的地区则遭受损害，因此雾霆治理中的政府责任应体现出大区域甚至全国性的特点。
此外，《大气污染防治法》在大气污染防治的政府责任承担和划分上也不尽合理。《大气污染防治法》第四条规定了各级公安、交通、铁道、渔业管理部门及县级以上人民政府其它有关主管部门的职责范围。但是究竟谁是责任者，则立法表述并不清楚，且“其他有关主管部门”究竟是指哪些部门，也缺乏明确的解释。在责任承担方面，有权制定大气污染物排放标准的仅为国家和省、直辖市一级，地方政府的治理积极性可能会遭受挫伤。
第三，排放总量制度的不足。
排放总量制度具有一定的合理性，能够体现出在经济发展过程中积极保护环境的立法目的。但是现行《大气污染防治法》中的排放总量制度存在很多不足之处，主要表现在：(1)排放总量制度的立法规定还比较原则，缺乏具体的实施细节规定；(2)排放总量以省级行政区为单位，但是这样的制度安排不尽合理，如能按照地理区域划分则显得更为合理，更符合大气环境保护的需求；(3)排放总量制度也会在一定程度上成为地方政府规避法律规制的工具，如稀释重污染城市的排放量，使重污染城市逃避法律规制。
3.2.2法律实施层面
“徒法不足以自行”，法律规范对社会生活的调整作用需要依赖于法律实施。在环境保护法律制度的实施过程中，执法是最为重要的一种法律实施方式。雾霆污染的治理有赖于执法机关的执法行为，从而使纸面上的法律转化为立法者所期待的良好的法律秩序。遗憾的是，尽管我国存在《大气污染防治法》等一系列大气污染治理法律法规，但是大气污染的状况却没有得到改善，甚至随着经济的发展而逐渐加剧，且在一定程度上影响了经济的可持续发展。执法机制的缺失和漏洞对于雾霆污染的出现和加剧应负有一定的责任，或者可以用“难推其咎”来形容。
4我国雾霆污染法律治理的对策
4.1提高大气污染物排放标准
但是雾霆污染的出现己经深刻地表明，现有的大气污染物排放标准偏低，不能起到保护
大气环境的作用，且原有的综合排放标准实施距今己经接近20年，存在明显的滞后性，应学习西方发达国家定期提高排放标准的做法，适当地提高大气污染物排放标准，并确立排放标准的动态提升机制。就排放标准和产业保护之间的关系而言，建议积极鼓励优势产能进入工业生产领域，引导环保企业介入产业结构调整(如利用清洁技术改造燃煤锅炉)。国家应通过绿色税收、绿色采购等激励机制形成引导作用，对于严重不符合现有标准的产能，则应依法坚决淘汰。
4.2加强污染源监测
雾霆污染的治理需要加强对污染源的监测工作。和废水排放的监测相比，工业废气的排放监测工作需要环保部门投入更多的人力和物力。目前我国工业废气污染源的监测机制比较薄弱，以江苏省江阴全市1233个工业废气污染源为例，仅有6个采用监测数据计算污染物的产、排量，占0.49%oG\"这一数据表明我国目前对工业废气的污染源监测还存在明显不足。正确的做法是：第一，提高污染源监测的频次，力争做到24小时不间断监测；第二，对于重点监控的工厂和企业，用重点对待，并力争建立覆盖面更广的监测体系；第三，加强监测数据的系统分析，目前监测中进口浓度监测很少，与总量核算相关的流量、风量、硫分、灰分等项目也往往被忽略，导致监测数据难以很好地反映总量核算。
4.3提高企业非法排污的处罚力度
目前民间出现的“大气污染处罚还不如一顿饭钱”的说法正是大气污染违法成本过低的真实写照。为了加强对大气环境的保护，有必要提高对企业非法排污的处罚力度：第一，应提高处罚标准，现行《大气污染防治法》中“法律责任”条款中的行政处罚过轻，难以制约排污行为以及排污行为背后的经济利益驱动，因此当务之急是修改《大气污染防治法》，或参照美国《清洁空气法》制定新的法律替代原有的《大气污染防治法》。在法律修订过程中，应提高大气污染的行政处罚力度，且处罚标准应随着时代的发展、物价的上涨动态调整；第二，应将“按次处罚”改革为“按日处罚”，这一处罚方式的转变能够有效地提高企业的违法成本，非法排污行为持续得时间越长，企业将承担越为沉重的行政处罚，从而有利于制企业及时停排污。“按日处罚”在国外环境保护法律制度中运用普遍，而我国目前还处于学术论证和立法调研阶段，将来有必要使“按日处罚”入法，实现环境污染处罚方式上的转变；第三，加强对企业非法大气排污行为的查处。和水污染不同，大气污染行为具有一定的隐蔽性，如一些企业往往在居民入睡后的深夜悄然排污，即使有人发现，执法者也难以有效地调查取证。
4.4雾霆污染信息公开机制建设
公众参与环境污染治理的前提是公众有足够的渠道了解环境信息。我国目前己经在各大城市建立了PM2.5监测站，这些监测站24小时监测、搜集并汇总空气污染数据。目前公众己经能够方便地在互联网上查到当地的PM2.5数据，以了解当地的空气清洁程度。但是大气污染的环境信息公开在整体上还存在一些不足，如环境信息公开中的例外规定可能成为挡箭牌，企业和政府会提出，公众要求公开的某些信息属于国家机密、商业秘密而拒绝公开，56特别是《环境信息公开办法(试行)》将经济安全、社会稳定也作为是否公开环境信息的考量因素，极易导致本应公开的环境信息无法得到公开。
4.5激励低碳经济
雾霆污染的出现与我国产业落后有关，一些环保标准落后的设备依然在运转中。雾霆背后，有着强烈的低碳需求，但是低碳经济的实现，有赖于能源技术的创新、环保制度的改革以及生产、生活、价值观念的转变。为了治理雾霆污染，降低碳排放，建议我国政府采取如下措施：第一，加快修改《循环经济法》，目前该法政策宣示性强，实际操作性低，导致该法出现“中看不中用”的现象；第二，在法律和政策的实施层面，应加快落后产能的淘汰，其中最重要的是需要发挥市场这只“看不见的手”的作用，而不能片面地依赖于政府的行政治
理手段；第三，低碳经济的发展需要惠及企业，这样企业才有动力去加大低碳科研投入。建议除了目前的财政补贴激励外，更多地研究如何从市场化的路径发展低碳经济，而不能以财政补贴维持相关企业的生存。
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