做好新形势下河南档案工作的纲领性指导文献
最近，河南省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的实施意见》（简称《实施意见》）。这是指导当前和今后一个时期全省档案事业科学发展的纲领性文献，体现了省委、省政府对档案工作的高度重视和巨大支持。认真学习和贯彻落实《实施意见》将有助于我省档案事业的健康发展，从而使档案工作在服务党委政府工作大局、经济社会发展和民生需求等方面发挥更大的作用。
1 《实施意见》出台的背景
《实施意见》出台的直接背景是2014年3月中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（简称《意见》）。《意见》下发后，省委、省政府领导高度重视，要求省档案局提出实施意见。省档案局领导分头赴基层专题调研，先后组织召开了豫北、豫南、豫中省辖市、直管县（市）档案局长座谈会，在全省档案系统集中开展了学习文件、查找差距、积极整改专题活动，同时采取网络问询、专家咨询等多种形式，对我省档案工作情况进行梳理，进一步明确了做好新形势下档案事业的发展思路、主要任务和政策措施。成立了实施意见文稿起草小组，经反复讨论和十余次修改文稿，并征求28个省辖市、直管县（市）档案局及有关专家意见后，将《关于加强和改进新形势下档案工作的实施意见》（代拟稿）正式上报省委。省委办公厅、省政府办公厅将代拟文稿送有关部门征求意见，完成文稿修改后，于2015年2月22日正式印发了《实施意见》。
从深层次上讲，《实施意见》是近几年我省档案工作实践的产物。近几年，我省档案工作先后开展了一系列活动，如确立并实施与全面建成小康社会相适应 “两个翻一番”、“一个翻两番” 的河南档案工作发展目标；适应全面深化改革，完善档案工作领导体制，强化档案行政管理职能和队伍建设，推进档案治理机制创新；按照全面推进依法治国的要求，加大依法治档力度；大力实施“三大战略”，进一步健全“三个体系”；以贯彻国家发改委、国家档案局印发的《中西部地区县级综合档案馆建设规划》为抓手，加强各级国家综合档案馆舍建设；以档案工作走向现代化为根本要求，积极推进数字档案馆（室）建设，开展档案工作服务智慧城市建设；将档案工作纳入党委、政府目标管理考核；强化基层档案工作；开展重大活动档案收集等。这就迫切需要省委、省政府下发一个文件，全面系统地阐述开展这些活动的要求和经验，明确各级各部门各单位的任务和责任。
《实施意见》的出台是贯彻党和国家方针、政策和档案工作法律法规及业务技术规范的需要。近几年，党和国家先后制定了一系列档案工作方针、政策和档案工作法律法规及业务技术规范，对档案工作提出了新要求。《实施意见》将这些要求具体化，充实到文件内容中，有利于党和国家方针、政策和档案工作法律法规及业务技术规范在工作中的贯彻执行。
2 《实施意见》的主要精神
《实施意见》共19条，在全面贯彻落实中办、国办《意见》要求的基础上，针对我省档案工作中存在的主要问题，如档案工作管理体制有待完善，投入保障不足，档案基础设施落后，科学安全管护能力较弱，技术手段较为陈旧，档案资源结构不合理，干部队伍整体素质需要提高等，提出了针对性、操作性很强的具体措施和要求。
2.1 健全完善档案工作领导体制和机制。改革开放以来，我省档案工作领导体制大体经历了“党委分管”、“政府分管”、“党委政府共同管理”三个阶段，但面对新形势新任务，还存在有待完善的诸多问题，为此，《实施意见》第一条规定：“坚持并不断完善党委和政府领导、档案部门归口负责、各方面共同参与的档案工作体制。各级党委、政府要健全和落实领导档案工作制度，为档案部门依法管理档案事务提供条件。”《实施意见》第十六条要求“各地各部门各单位要指定专人分管档案工作，切实把档案工作纳入本地经济社会发展规划，纳入本部门本单位事业发展规划和年度工作计划，纳入目标管理考核的内容”； 要求“定期听取档案部门工作汇报，定期督促检查，及时研究并协调解决档案工作中的重大问题，为档案工作顺利开展提供人力、财力、物力等方面保障” ；要求“各省辖市、各县（市、区）在组织编制‘十三五’规划时，要把档案事业发展作为专项进行规划”。这些规定，对档案工作体制中的各方面主体作了明确规定，对各个主体的角色和应负的责任作了明确定位。
2.2 强化行政管理职能和队伍建设。由于我省各级档案部门多数为当地党委、政府直属事业单位，面对当前事业单位分类改革，干部职工思想不稳定，存在后顾之忧。为进一步强化档案部门的行政管理职能，稳定档案干部队伍，推进依法治档，《实施意见》第一条要求：“县级以上行政区域依法设置档案行政管理机构，履行档案行政执法主体职责，工作人员实行公务员管理或参照公务员法管理。各级档案部门要全面正确履行行政管理和保管利用职责，强化档案行政执法、监督指导、资源建设、信息化建设、抢救与保护等职能。”针对我省档案干部队伍数量不足，结构单一，复合型人才少，干部队伍整体素质需要提高的问题，《实施意见》第十八条强调“各地各部门各单位要坚持人才兴档，为档案部门配备坚强有力的领导班子，把档案干部培训、交流、使用列入干部培养和选拔任用统一规划，统筹安排，为档案干部学习培训、下基层挂职锻炼、交流任职等创造条件，不断提高档案干部队伍素质”。同时，强调“建立科学的引才育才机制，引进和培养档案专业人才；积极运用远程教育等现代教育方式，开展档案干部继续教育，切实加强档案干部专业、岗位、技能培训，努力造就一支政治强、业务精、作风硬、纪律严的高素质档案干部队伍”。
2.3 完善档案事业发展法制保障。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《实施意见》全面贯彻“决定”的精神，从五个方面对档案法制建设提出了要求：一是在档案立法上，“要根据我省经济社会发展需要，及时修订地方性档案法规，制定档案工作规范和标准，争取5年内基本形成涵盖档案工作主要领域的地方档案管理制度体系”。二是在档案行政执法上，“要建立综合检查与专项检查、整改复查与专项督查相结合的工作制度，强化档案行政执法监督，推进档案法律法规深入实施”。三是在违法违纪案件的查处上，要求“建立监察、人力资源社会保障、档案等部门查处档案管理违法违纪行为协调机制，严肃查处档案违法违纪案件”。四是在化解矛盾纠纷上，要求“建立档案行政调解工作机制，化解档案事务中的矛盾纠纷”。五是在档案行政执法队伍建设上，要求“加强档案行政执法队伍建设，优化执法力量配置，提高执法能力、增强执法效果”。
2.4 推进档案治理机制创新。在重申中办、国办《意见》有关精神的同时，强调要“积极探索档案学会承接档案专业培训、档案鉴定、价值评估、业务咨询、档案科技推广等业务性职能的新途径”。“鼓励支持社会力量参与档案事务，鼓励并规范建立民间档案馆。”“积极稳妥推广政府购买档案事务服务，对档案整理、数字化、修复、编研、展览、安全保卫等事务性工作引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买服务。”“加强对档案中介服务的监督管理，省级档案行政管理部门要制定相关政策措施，积极支持、规范、指导档案中介机构、专业机构参与档案信息资源开发、技术创新和推广应用等档案事务。”这些要求与全面深化改革的精神完全一致。
2.5 加强各级国家综合档案馆建设。档案馆库是档案保管保护的基础条件，是我们从事档案工作的基本载体。由于各种原因，我省有相当数量的国家综合档案馆不达标，库容严重饱和，成为影响档案事业发展的瓶颈问题。据国家发改委、国家档案局核定，我省有115个县级国家综合档案馆没有达到国家规定的最低标准。为了尽快改变基层档案馆设施落后的状况，“十二五”期间，国家设立专项资金补助中西部地区县级档案馆建设。我省115个不达标的县级档案馆，有55个已列入国家发改委、国家档案局印发的《中西部地区县级综合档案馆建设规划》，可以得到中央投资支持，其余60个不达标的县级档案馆只有靠我们自己建馆。同时，还有9个省辖市档案馆没达到国家规定的最低标准，只能靠自己建馆。为此，《实施意见》第四条明确了县级以上党委和政府在建设本级国家综合档案馆方面责无旁贷的主体责任，强调“县级以上党委和政府要切实履行本级国家综合档案馆建设主体责任”，要求“把国家综合档案馆建设作为重要的公共基础设施列入国民经济和社会发展总体规划以及城市建设总体规划”，提出“尽快消除‘危房馆’，2016年消除‘无库馆’，2020年前，把各级国家综合档案馆全部建成面积达标、设施完善、功能齐全、安全保密、服务便捷、节能环保的档案保管基地、爱国主义教育基地、档案利用中心、政府公开信息查阅中心、电子文件备份中心”的目标，对于加快各级档案馆基础设施建设，全面建设符合标准的新型公共档案馆必将起到极大的推动作用。同时，为规范档案馆舍的使用、管理，《实施意见》第四条要求：“档案馆及其设施应专建专用，任何单位和组织不得挤占挪用，已挤占挪用的应协调搬出退回或为档案馆安排更为合适的地方。”
2.6 强化档案室建设。档案室是档案工作的基础，是国家档案不断补充的源泉。近几年我省各级党政机关、企业、事业单位、社会组织档案工作取得长足进步。但也存在一些问题，如个别单位档案人员兼职多、流动快，档案未能实现集中统一保管，归档文件收集不够齐全、整理不够规范，库房设施设备等硬件条件不足，档案信息化建设与单位现代化建设未能同步发展。针对这些问题，《实施意见》第五条明确提出了加强档案室建设的任务和要求：“各级党政机关、企业、事业单位、社会组织要按照集中统一管理原则，加强档案管理工作，配备档案专用库房、档案阅览用房和档案办公用房，配备防火、防盗、防潮、防高温和数字档案室建设所必需的设施设备，配备适应工作需要的专兼职档案工作人员，确保档案完整收集、规范整理、安全保管、有效利用，按规定向同级国家档案馆移交档案。”同时，还要求“村、社区及其区域内的非公有制经济组织、社会组织要设立档案室或指定专人负责档案工作，收集保管本单位档案并提供利用”。
2.7 进一步加强档案资源建设。加强档案资源建设，是实现档案事业可持续发展的重要基础性工作。《实施意见》站在历史发展和国家信息资源建设的高度，把档案资源建设摆在突出的位置，在全面贯彻中办、国办《意见》有关要求的同时，针对我省存在的档案资源结构不合理等问题，对档案资源建设作出一系列新的制度安排。
一是在档案资源总量、结构上，《实施意见》第七条明确“到2020年，全省各级国家综合档案馆馆藏总量要比2012年翻一番，民生档案达到馆藏总量的60%以上”的目标。这是基于2013年初我省确立的与全面建成小康社会相适应的河南档案工作主要目标提出的（其中档案资源建设目标是：到2020年全省各级综合档案馆馆藏总量比2012年翻一番，民生档案达到馆藏的60%左右，实现档案资源体系对民生、对社会的“全覆盖”） 。这一规定有利于推动各级档案馆馆藏总量的增加、质量的提高、结构的优化。
二是在收集归档方面，根据国家档案局、国家发展和改革委员会《重大建设项目档案验收办法》，《实施意见》第六条提出了“要严格执行重点建设项目、重大科研项目档案专项验收制度，凡未经档案行政管理部门专项验收的项目，不得通过整体验收”； 根据国家档案局
8、
9、10号令，提出了“各级党政机关、人民团体应按照法律法规要求，将档案馆收集范围内的纸质档案（包括数字化副本）和原生电子档案移交进馆。各级国家综合档案馆要采取有效措施，征集散存在国外境外和民间珍贵档案”的新要求。
三是在整合档案信息资源方面，根据《全国档案馆设置原则和布局方案》，《实施意见》第八条提出了“要科学设置并严格审批建立同级专业档案馆，明确规定档案接收范围，防止重复建设和资源分散。县（市、区）一般只设一个综合档案馆，不设部门（专业）档案馆。省直单位设立部门（专业）档案馆，须经省档案行政管理部门论证许可。有条件的国家综合档案馆要通过整合档案目录、档案信息、档案实体和设置分馆等形式，整合本级其他专业档案馆的档案资源” 的要求。
2.8 进一步加强档案资源开发利用。《实施意见》在全面贯彻中办、国办《意见》中有关加强档案资源开发利用要求的同时，提出了一系列新措施。
一是在创新服务形式上，根据《政府信息公开条例》第十六条的规定，《实施意见》第九条强调“各级党政机关、人民团体和有关单位要按照《政府信息公开条例》要求，及时主动向同级国家综合档案馆报送政府公开信息”，为档案馆提供已公开政府信息创造条件。同时，还要求“要大胆探索，开展远程利用，大力推广‘就地查询、跨馆出证’服务”。
二是在档案资源开发上，根据我省的实践，《实施意见》第十条提出了“各档案馆（室）要积极探索档案资源开发新模式，努力让馆（室）藏档案信息活起来，逐步实现档案编研工作转型；要围绕党委和政府中心工作，做好档案资政服务；积极举办档案展览、陈列、讲座、报告会，深化档案馆爱国主义教育基地和中小学档案教育社会实践基地建设，充分发挥教育功能，增强教育效果；挖掘珍贵档案的历史和现实价值，开发档案文化产品，提升档案文化传播力和影响力”的新要求。
三是在加快推进档案资源共享方面，《实施意见》第十二条强调：“各级党委和政府要以实现档案信息资源社会共享为目标，统筹协调，充分利用党政内网、党员远程教育网等已有的信息传输网络和平台，积极推进城乡档案信息资源共享，支持档案馆（室）把可公开的各类档案、信息上传网络，开展远程利用。”
2.9 进一步加快档案信息化建设步伐。档案信息化建设，是加强和改进新形势下档案工作的必然趋势。《实施意见》从河南实际出发，提出了四个全新要求。
一是加快推进数字档案馆（室）建设。数字档案馆（室）是现代化的、升级版的档案馆（室）。建设数字档案馆（室），是档案工作现代化的方向，是档案信息化的重点，必须坚定不移、全力以赴、持续不断地向前推进。《实施意见》第十一条要求“各地各部门各单位要把数字档案馆（室）建设列入信息化建设整体规划，从人力、财力、物力上统筹安排，实施项目带动”；强调“各级档案行政管理部门要统筹规划，切实加强档案信息化标准规范建设和推广应用”；要求档案馆（室）要按照“存量数字化”的思路大力开展传统载体档案数字化，按照“增量电子化”的思路，积极进行原生电子文件的归档接收工作；实现 “到2020年，省档案馆、省辖市档案馆、县（市、区）档案馆馆藏档案数字化比例分别达到60%、60%、50%以上，原生电子档案接收工作全面开展”的目标。这一目标也是基于2013年初我省确立的与全面建成小康社会相适应的河南档案工作主要目标提出的（其中档案信息化建设目标是：到2020年全省各级综合档案馆纸质档案数字化的数量比2012年翻两番，电子档案接收工作全面开展，数字档案馆建设取得实质性进展）。
二是加快档案信息数据库建设。档案信息数据库是档案信息资源管理的核心工具。数据库的建设规模、信息量大小和使用频率已经成为衡量档案信息化水平的重要尺度。《实施意见》第十二条对档案信息数据库建设提出明确要求，一方面，“要加快建设全省档案信息目录检索中心和分布式数据库，搭建全省档案信息资源共享平台”；另一方面，要求“各级国家综合档案馆要尽快建成档案目录数据库、重要档案全文数据库、民生档案数据库和多媒体档案数据库”。
三是加强档案网站建设。档案网站建设是档案工作不可或缺的一部分，在档案宣传、开发利用、文化建设等各项档案业务工作中发挥着十分重要的作用。我省在档案网站建设上作出了积极的探索，取得很大成绩。在认真总结我省档案网站建设经验的基础上，《实施意见》第十二条要求“加强档案网站建设，突出档案信息发布、政务信息公开、档案信息资源共享、档案文化传播等功能，使各级档案信息网站成为全省传统历史文化传承、创新、展示和公共服务门户之一”。
四是积极服务智慧城市建设。智慧城市是把新一代信息技术充分运用在城市的各行各业之中的基于知识社会下一代创新的城市信息化高级形态。如何建设智慧档案，服务智慧城市建设，是一项具有前瞻性、引领性的工作，需要我们大胆探索，积极试点，争取在较短的时间内有所突破。《实施意见》第十三条提出了明确要求，一方面，要求“各级党委、政府要将智慧档案作为智慧城市规划、建设和评估的内容，统筹安排推进，鼓励和支持有条件的地区建立区域档案大数据平台”，另一方面，要求“各级档案部门要利用新一代信息技术，建设一体化智能化档案管理形态和服务智慧城市有机统一的智慧档案”。
2.10 确保档案安全。确保档案安全，是做好档案工作必须守住的底线。《实施意见》就此提出了两个方面的要求。一要确保档案实体和信息安全。《实施意见》第十四条强调“建立健全人防、物防、技防三位一体的档案安全防范体系”。重点从档案安全工作机制、重要档案备份、档案信息管理系统安全管理与保护、档案安全保密管理和档案安全应急管理，以及省档案馆后库和各级电子文件备份中心建设等方面提出了要求，确保档案实体和信息安全。二要完善档案安全监管机制。《实施意见》第十五条强调“各级档案行政管理部门要强化档案安全监管，会同有关部门和单位定期对档案馆（室）安全保密工作进行执法检查，发现隐患及时督促整改，严防发生档案安全保密事故和责任事故”。根据我省实际，“要继续开展档案馆安全风险评估，推进档案安全建设”。要求“各地各单位要加大档案安全保密检查力度，发现隐患及时督促整改”。对发生档案安全事故的，依法追究有关领导和责任人的责任。
2.11 加大档案事业投入力度。针对基层档案部门经费严重不足，正常工作难以开展，档案安全保管难以保障的问题，《实施意见》第十七条要求“要完善档案事业投入机制，按照部门预算编制和管理有关规定，科学合理核定档案工作经费”，将档案资料征集、抢救保护、安全保密、数字化、现代化管理、提供利用、编纂、陈列展览、设备购置和维护等10个方面的经费列入同级财政预算，并强调“馆藏档案的安全保护、日常维护费用不低于国家规定标准”。为我们编制预算，争取经费提供重要依据，确保档案事业投入有规可循、有章可依。
2.12 加强档案宣传工作。《实施意见》第十七条要求“充分利用各级各类新闻媒体”，加强档案宣传工作，同时，要求“充分挖掘档案资源的现实和历史价值，设计宣传主题，创新宣传形式”，为档案事业科学发展提供强大舆论支持。
3 《实施意见》的特点
3.1 体现了中央精神与河南实际的有机统一，具有鲜明的河南特色。《实施意见》既吃透中央要求，充分体现中办、国办《意见》精神，把握精神实质，又着眼河南经济社会发展形势，立足河南档案工作的现实基础，以改革的精神、创新的思路，提出了许多具有鲜明河南特色的政策举措。
3.2 问题导向。《实施意见》对照新形势新任务新要求，全面梳理我省档案工作的差距，针对存在的主要问题和困难，立足可能的条件和工作基础，内容充实丰富，既有总的认识，又较为全面梳理河南档案工作各个领域的目标任务、要求和措施，做到了目标明确、要求具体、层次分明、责任落实。
3.3 注重可操作性。《实施意见》各个部分主要按照对党委政府、档案行政管理部门、国家综合档案馆、各部门各单位的层次分别提出要求，责任主体明确。全篇有8 处对各级党委政府明确提出要求，分别体现在第
一、第
二、第
四、第
六、第
九、第十
二、第十
三、第十七条；对“各地各部门各单位”提出要求的共有5处，分别体现在第十
一、第十
四、第十
五、第十
六、第十八条；对“各级党政机关、企事业单位”提出要求的有1处，体现在第一条；对“各级党政机关、企业、事业单位、社会组织” 提出要求的有1处，体现在第五条；对“各级党政机关、人民团体”提出要求的有1处，体现在第六条；对各级党政机关、人民团体和有关单位提出要求的有1处，体现在第九条；对监察、人力资源社会保障等部门提出要求的有1处，体现在第二条。通过这些明确的责任要求，将党委政府、各个方面的力量聚合在一起，区分责任，形成合力，共同推动我省档案事业全面发展。
3.4 政策依据性较强。《实施意见》是历来省委和省政府关于档案工作的文件中对各级领导提出要求最多、最全、最具体的一个文件，也是对各地各部门各单位提出要求最多的一个文件，为各级领导、各部门各单位如何重视、支持档案工作指明了路径和办法，为档案部门反映问题，寻求支持提供依据；《实施意见》各个部分的具体任务要求与保障措施相配套，为档案部门开展工作争取经费保障，提供了具体政策依据。
《实施意见》的出台，体现了省委、省政府对档案工作的高度重视和巨大支持，凝聚了全省档案部门学习贯彻中办、国办《意见》的重要成果，措施具体、保障到位，增强了全省档案干部干事创业、攻坚克难的信心，为河南档案事业科学发展提供了有力的政策保障。
