中国：妇女与消除贫困
中华全国妇女联合会妇女发展部部长 崔郁
缓解和消除贫困，实现全体人民的共同富裕，是中国政府始终不渝的宗旨。帮助贫困地区妇女儿童解决温饱问题，促进贫困地区妇女儿童事业的发展，是中国各级妇联组织的一项重要任务。多年来，国家十分重视妇女贫困问题，制定有利于消除妇女贫困的法律和倾斜政策，并将性别意识纳入到扶贫总体规划。在政府的支持和倡导下，各级妇联不断深化“双学双比”活动（学文化、学科技，比发展、比贡献），采取有力措施，帮助贫困地区妇女摆脱贫困，增加收入，取得了很好的效果。妇女占多数的农村贫困人口数量从1994年的8000万下降到2006年底的2148万，减少了5852万。
一、中国制定有利于消除妇女贫困的倾斜法律和政策
中国十分重视妇女贫困问题，制定有利于消除妇女贫困的倾斜法律和政策。国家颁布的《中国妇女发展纲要（2001—2010年）》在总目标中提出要“保障妇女获得平等的就业机会和分享经济资源的权利，提高妇女的经济地位”。在妇女与经济部分，又提出了“缓解贫困妇女程度、减少贫困妇女数量”的具体目标。在策略措施中提出两条相关要求，一是制定减少妇女贫困的政策措施，增加贫困妇女的经济收入；在实施西部大开发战略中，加大对贫困妇女的扶持力度，按照同等优先的原则，帮助、支持贫困妇女实施扶贫项目，鼓励、支持以妇女为主的扶贫经济实体的发展，使贫困妇女成为扶贫资源的获得者和扶贫成果的直接受益者。二是引导和扶持农村妇女富余劳动力向非农产业转移。面向农村妇女开展各种劳动技能培训，帮助其从传统种植业向非农产业转移；在城镇化建设过程中，有组织地开展劳务输出，为农村妇女在非农产业就业创造更多的机会。国家为加强对农民工工作的研究指导，成立了农民工工作联席会议。全国妇联作为成员单位之一，承担了六项工作职责，即保护女工和未成年工合法权益；做好女农民转移就业服务；组织农村妇女富余劳动力参加培训；建立女农民工劳动力输出 1 和接收基地；发挥社区妇联组织作用，为女农民工提供服务；加强宣传，营造关心女农民工的良好氛围等。2004年在中国上海召开的全球扶贫大会上，《中国政府缓解和消除贫困的政策声明》指出，按照同等优先的原则，积极支持贫困妇女参与实施扶贫项目，妇女参与人数占所有参与人数的比例不低于40%。
国家在扶贫中开始关注妇女权益，2003年开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》将男女平等作为一项基本原则，规定妇女与男子享有平等的土地承包经营权，并对解决出嫁女、离婚和丧偶妇女的土地承包经营权做出明确规定，以遏制妇女由于土地资源的丧失而造成的贫困。政府采取积极政策，保障农村进城务工妇女的权益。2000年以来，颁布一系列政策措施，取消对农民进城就业的限制性规定；着力解决工资拖欠、职业安全、社会保障等问题；减少农民工在户籍管理、子女就学等方面的困难；多方位维护进城务工妇女的劳动权益。
二、妇联组织在政府的支持下，推动贫困妇女摆脱贫困
中国政府支持非政府组织特别是妇联组织开展帮助妇女脱贫致富的工作。中华全国妇女联合会是中国最大的非政府妇女组织，基本职能是代表和维护妇女权益，促进男女平等。全国共有国家、省、地、县、乡5级，约6万个妇联组织，村级基层妇代会、妇委会98万个， 5万多名专职妇联干部。作为中国最大的妇女组织，帮助贫困地区妇女儿童解决温饱问题，促进贫困地区妇女儿童事业的发展，是中国各级妇联组织的一项重要任务。
《国家八七扶贫攻坚计划》（1994-2000年）明确要求，妇联组织要进一步动员贫困地区妇女积极参与“双学双比” （学文化、学科技，比发展、比贡献）活动，兴办家庭副业，发展庭院经济；实施劳动密集型和适合妇女特点的扶贫项目；组织妇女学习实用技术，提高脱贫致富能力。1996年，国务院扶贫办与全国妇联联合开展“巾帼扶贫行动”，确定了“九五”期间帮助100万贫困妇女脱贫的目标，要求各级政府把“巾帼扶贫行动”与当地的扶贫攻坚计划统筹安排、整体推进；要求各级妇联积极兴办投资少、见效快、与解决温饱直接相关的“巾帼扶贫”项目；要求各级扶贫部门对妇联申报的项目，在同等情况下给予优先安排；要求整合各方面力量开展对贫困地区妇女的培训，提高贫困妇女的自我发展、摆脱贫困的能力。2002年，国务院扶贫办与全国妇联联合制定下发了《关于进
2 一步深化“巾帼扶贫行动”的意见》，并连续举办西部贫困地区妇联干部培训班，不断增强妇联干部带领群众反贫困的能力。“巾帼扶贫行动”的实施，取得了良好的经济效益和社会效益。
多年来，在政府的支持和倡导下，各级妇联不断深化“双学双比”活动，通过教育培训、项目推动、组织协作、就业帮扶、区域合作等形式，帮助贫困地区妇女摆脱贫困，增加收入，取得了很好的效果。
（一）参取多项措施，帮助妇女脱贫致富
一是开展教育培训，提高妇女脱贫能力。扶贫需扶智。全国妇联通过培训提高贫困妇女文化科技素质，推广实用技术，提高扶贫开发的科技含量，实现长效脱贫。全国妇联联合政府财政、教育、农业等7部门下发了加强农村妇女教育培训工作的文件，强调按照同等优先的原则，积极支持贫困妇女参与实施扶贫项目，明确提出在培训计划的实施中，在资金、政策上向妇女倾斜，保证妇女参加培训比例占到全体培训者40%以上。各地妇联创办15多万所农村妇女学校，对农村妇女特别是中西部贫困地区妇女进行实用技术、政策法规、卫生健康、环境保护知识的培训，增强她们的反贫困能力；创建20余万个各级各类农林科技示范基地，带动贫困妇女脱贫致富。全国妇联万名农村妇女参与新农村建设问卷调查显示，在农业生产中，妇女参加生产劳动的比例达73.4%；在家庭经济收入中，妇女个人创造的收入占家庭收入的近一半；在家庭经济管理中，八成以上由妇女单独或与丈夫共同管理。78.6%的妇女参加村委会选举投票，近半数妇女愿意参加村委会干部竞选。60%以上的农村妇女有幸福感，80%的妇女对未来生活有信心。这充分表明，通过提高素质，妇女的参与意识和权利意识得到了明显增强，生活质量也得到提高。
二是依托项目带动，加快妇女脱贫步伐。为解决项目、资金、技能对贫困妇女脱贫的制约，全国妇联和各地妇联组织从妇女实际出发，结合当地经济发展条件，积极争取政府扶持，多方筹措资金，建立健全工作机制、规范项目运作方式，不断创新扶贫模式。小额信贷作为一种扶贫资金直接到户的扶贫方式，对消除农村和城市低收入阶层的贫困具有重要的作用。目前，全国已有28个省区市妇联实施规模不等的小额信贷项目，越来越多的贫困妇女成为小额信贷项目的直接参
3 与者和受益者。各级妇联广泛争取国内外资金，建设信贷制度，制定操作原则，严格规范申贷、审批、放贷、收贷四个环节，为借贷妇女提供培训、信息、营销等方面的服务，帮助贫困妇女发展生产，增加收入，摆脱贫困。内蒙古自治区赤峰市妇联连续6年争取到联合国开发计划署的扶贫项目，为8500多个贫困家庭提供小额信贷资金2880万元，户均增收1435元，还款率为100%，得到了联合国开发计划署的充分肯定。实践证明，小额信贷是帮助贫困妇女脱贫的有效方式。
三是提高组织化程度，提升妇女脱贫质量。各级妇联积极探索发挥基层妇联在发展农村妇女专业合作经济组织中的作用，以帮助贫困妇女脱贫为目的，积极引导农村种、养、加和各类流通大户、女能人牵头组建农产品行业协会和专业合作组织，通过专业协会的带动和女能手的示范带动，把分散的农村妇女组织起来，提高贫困妇女的组织化程度。目前，全国有各种规模和类型的农村妇女专业技术协会5万多个、农村妇女专业合作社近万个。“妇联+协会”将妇联的群众工作优势和专业合作组织的经济优势结合起来，通过扶优带动扶贫，推出了一大批脱贫致富带头人，有效地提升了妇女的脱贫质量。
四是加强区域合作，拓宽妇女扶贫领域。围绕国家实施西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展等区域协调发展总体战略，全国妇联推动各地本着互利共赢的原则，开展了省际妇联区域合作、对口帮扶、定点扶贫等活动，推动东中西部妇女共同富裕。在帮扶过程中，各地妇联组织积极探索各种合作模式，如长三角、泛珠三角、环渤海经济圈区域妇女发展合作等，还开展了城乡对接，女企业家、女能人结对帮扶贫困妇女等。帮扶中注重贫困地区和用工单位妇女劳动力资源共享，输出地订单式培训和输入地跟踪服务的有机结合。
五是动员社会力量，关爱贫困地区妇女儿童。全国妇联通过有效整合社会力量，连续多年开展了以扶贫济困为特色的社会公益项目，为改善贫困地区妇女儿童的基本生存环境发挥了积极的作用。2000年至2006年底，“母亲水窖”项目筹集专项资金1.7亿多元，在以中西部为主的23个省区市，累计捐建母亲水窖10万多眼，小型集中供水工程1100多处，帮助了近130万妇女群众解决饮水困难，为实现第七项千年发展目标“确保环境的可持续能力”做出了积极的贡献。
2003年以来，全国妇联向以西部为主的贫困地区发出“母亲健康快车”413
4 辆，为贫困妇女送健康知识，提供健康服务，帮助当地降低妇科病发生率、孕产妇死亡率，近874万人从中受益，大大推动了第五项千年发展目标“改善产妇保健”在中国的实现。
为帮助贫困地区失辍学女童重返校园、完成基础教育和九年义务教育，全国妇联1989年发起了“春蕾计划”。截止到2006年底，共募集资金6亿多元，救助贫困失学女童170多万人次，培训妇女和大龄女童41.6万人次，为实现“普及初等教育”的千年发展目标做出了突出贡献，赢得社会和公众的广泛认可和赞誉。
全国妇联高度重视三峡库区移民妇女脱贫致富、创业就业工作，开展了文化、科技、卫生三下乡、女企业家三峡库区行和牵手三峡库区等活动，启动了库区移民妇女创业循环金。目前，全国妇联已筹措2800多万元援助资金，用于解决三峡和金沙江库区移民妇女饮水难、就业难和贫困女童上学难问题。这些社会公益项目对改善贫困地区妇女生存条件，促进贫困地区经济发展发挥了很好的作用。
（二）通过多种方式，帮助贫困妇女转移致富
开发贫困地区人力资源，提升劳动力转移培训质量，推进贫困地区富余劳动力实现就业，达到致富，是改善贫困劳动力个人生活、促进家庭和谐的一种重要方式，也是实现贫困地区经济发展、社会稳定的有效途径。围绕开发贫困地区妇女人力资源、推动妇女富余劳动力转移培训就业，全国妇联在深入调研的基础上，在促进妇女劳动力转移培训就业方面进行了新探索，开展了新实践，重点推广了八种转移就业的新经验。
一是立足市场，按需培训定向转移。把加强教育培训，提高贫困地区妇女就业技能作为加快转移、促进增收的基础工程，积极争取政府支持，有针对性地开展多渠道、多层次的培训。一是在培训内容上，根据不同层面妇女的实际需求，重点突出符合女性特点和市场急需的电子信息、家政服务、餐饮服务、服装加工等热门专业开展实用技能培训，同时加强法律道德、健康保健等知识的培训，通过培训帮助农村妇女转变了就业观念，提高了就业技能。二是在培训方式上，坚持培训与企业需求、培训与上岗就业相结合，采取自办、联办、协办等方式大力开展培训。安徽省宿州市妇联开展订单培训，5个培训基地均与一些名牌企业建
5 立了劳务对接关系，仅2004年到2005年，就向广东等省市的50多个企业输送缝纫工10228名。三是在培训渠道上，各级妇联依托政府培训资源，协调“双学双比”领导小组成员单位，借助社会力量开展培训。吉林、安徽、江西等14个省妇联已被吸纳为“阳光工程”领导小组成员单位。2005年，吉林省妇联实施“万名家政服务员培训”工程，争取纳入了省政府“全民创业促就业”活动，培训家政服务员10658人。四川省妇联在省政府“川妹子”劳务品牌培训招标中，带领5家女性就业中心中标，承担35%的培训任务。
二是主动服务，指导妇女有序转移。把减少盲目流动、降低转移风险，作为推动贫困妇女富余劳动力转移良性发展的重要手段，建立劳动力转移输出服务机构，帮助妇女安全转移。一是建立信息网络，提供就业指导。根据贫困地区妇女缺少信息来源和就业指导的实际，输出地妇联在摸清妇女劳动力资源的前提下，主动到用工需求量大的地区了解劳务市场，考察用工单位，建立起劳务信息网络，有针对性地引导妇女外出务工。湖北省妇联认真调查摸底，建立外出务工妇女基础台帐，做到劳动力情况、培训意愿、择业意向、技能状况、家庭情况“五清”，实行动态服务。二是建立中介组织，搭建输出平台。各级妇联通过成立就业指导中心、服务中心和家政服务公司等，为贫困妇女富余劳动力提供岗位。陕西省各级妇联建立县以上转移服务机构77个，输出、输入基地1124个，聘请劳务输出联络信息员1859人，多途径转移输出妇女富余劳动力2.57万人。三是组织专场招聘，开展用工洽谈。各级妇联与有关部门配合，与用工单位联合，举办劳务洽谈会、招聘会等大型活动，搭建供需对接平台，为农村妇女富余劳动力转移就业创造更多的机会。每年“三八”节期间，各级妇联开展“春风送岗位”行动，为城乡妇女提供就业岗位、政策咨询和创业项目。据不完全统计，2007年240个城市在活动中提供就业岗位近70万个，覆盖群众97万，其中妇女30余万。
三是开发项目，拓宽渠道就地转移。为满足妇女不同就业需求，各级妇联不断拓展转移就业空间，通过招商引资、开发适宜妇女从事的项目等，切实帮助家庭负担重、进城务工有困难的贫困妇女转移就业。全国妇联在义乌成立全国妇女“市场带千村”项目办公室，开展女经纪人示范性培训、来料加工业务对接等活动，辐射带动16个省区市，近百万妇女参与，义乌市场年支付加工费近30亿元。
四是打造品牌，提升质量有效转移。注重培育农村妇女富余劳动力转移就业
6 品牌，以质量求生存促发展，创造出了一批打得出、叫得响的品牌，如四川“川妹子”，陕西“米脂婆姨”，广西“八桂月嫂”等。湖北省妇联成立木兰花家政服务有限公司，并采取各地妇联在准入条件许可范围内加盟的形式，实行统一管理，共同培育“木兰花”巾帼家政服务劳务品牌，让农村妇女富余劳动力更多、更好地走出去。黑龙江省妇联“十一五”期间实施“百万龙嫂龙妹转移就业计划”，大力打造龙江劳务品牌，扩大劳务市场占有率。
五是区域协作，互利双赢联动转移。通过区域合作，加强输入地与输出地跨区有效对接，大力推进贫困妇女富余劳动力在区域间有序流动。泛珠三角9省区妇联和香港、澳门特别行政区的妇女组织把妇女工作置于政府间区域合作发展的大格局中，签订了《泛珠三角区域妇女发展合作框架协议》，每年召开一次泛珠三角区域妇女发展合作洽谈会，创造条件，加强劳务指导，促进区域妇女就业交流。在2006年3月广西南宁召开的第二届泛珠三角区域妇女发展合作洽谈会上，来自11省（区）的111个单位提供就业岗位19万个。吉林省妇联与省劳动和社会保障厅等单位联合实施“万名‘吉林大姐’劳务输出”项目，将深圳作为重点输出地，同时向珠三角和长三角等地延伸，计划用3年时间向深圳等地输送10000名“吉林大姐”。
六是强化维权，以人为本稳定转移。注重对进城务工妇女的全方位服务，通过摸清底数，建立组织，开设热线电话，开展法律宣传等形式，维护务工妇女在输出、就业过程中的各项权益，保证她们转得出，留得下，稳得住，能发展。
1、注重全程维权。山西省长治市妇联在劳务输出工作中重点把好“五关”，即把好外出务工妇女的品德关、思想关、家庭关、健康关、培训关；认真做好“三通”，即个人通、家庭通、村里通；强化法律责任意识，在妇联、乡村、输出户与中介公司之间层层签订协议书，及时做好调查回访。
2、异地维权。江西省新余市渝水区妇联在深圳市设立了流动妇联，在重点做好维权工作的同时，联合当地妇联定期对外出务工妇女进行法律和相关知识的培训，给外出务工妇女设立了一个“流动的家”。内蒙古赤峰市妇联在北京成立“打工者之家”，几年来全市各级妇联共输出12000多人，处理各类劳务纠纷和突发事件300多起。
3、解除后顾之忧。四川省广元市普遍建立报名体检、合同签订、全程护送、定期随访等人性化的一条龙服务体系，还发动妇代会牵头成立妇女托老、托幼组织和助耕队，帮助
7 外出务工妇女照顾好老人孩子、种好地。江西省新余市通过开展广泛宣传、组建“留守儿童”家庭教育指导中心、出台“留守儿童”家庭教育管理办法等多种措施，推动解决“留守儿童”问题。
4、培养新市民。许多地方通过依托进城务工妇女集中的社区和企业建立巾帼读书站，发动城市文明岗员工与务工妇女结对，进行法律法规、卫生保健等方面培训，开展优秀务工人员评选表彰等，激励和促进务工妇女融入城市生活。
七是培树典型，宣传表彰引导转移。把培育、树立、扶持典型，发挥典型示范带动作用，作为帮助妇女实现自主自愿转移的有效方式。通过召开表彰大会、组织转移创业典型巡回演讲、在新闻媒体开辟专栏等方式，广泛宣传各类典型的成功经验，引导农村妇女打破传统观念，调动她们参与劳务输出的积极性。湖南省妇联组织参训妇女听取劳务输出的受益者和返乡创业的成功典型讲述自身经历，在看到多数打工妇女增加了收入，建了新房等实际效果后，参训妇女对外出务工有了感性认识，纷纷表示愿意参加妇联系统组织的劳务输出。
八是加强扶持，返乡创业带动转移。通过争取贷款、简化手续等，扶持有较强市场意识和管理能力的成功女性返乡，带头创办、领办中小型企业，反哺家乡，带动更多农村妇女就地就近转移致富。湖南省各级妇联争取党政重视，把返乡创业的外出务工妇女与外商同等对待，在资金、税费、手续等方面给予相同优惠政策，为她们大胆创业创造条件。近年来，全省有约3万名外出务工妇女回乡创办、合办民营企业和个体私营企业5000多家，安置妇女富余劳动力6万余人。
全国妇联系统的扶贫开发工作取得了显著成效，为贫困地区妇女送去了资金、技术和项目，帮助广大贫困妇女提高了素质，增加了收入，实现了脱贫致富，在农业生产、家庭经济和社会生活中的地位都得到了提高，赢得了广大贫困妇女的信赖和党政领导的肯定。温家宝总理曾经在全国妇联扶贫报告上作过重要批示：“妇女是农村经济、社会发展的一支重要力量，要充分发挥妇联组织在扶贫开发工作中的作用。”
三、困难与问题
当前，贫困妇女面临许多新的情况和问题，妇联扶贫开发任务仍很艰巨。据调查显示，一是文化程度低。妇女整体受教育水平和男性相比差距较大，农村女
8 性文化程度为初中以上的比例是41.2%，比男性低21.9个百分点；而女性文盲率为13.6%，比男性高9.6个百分点。二是“缺资金”是农村妇女生产中的最大困难。调查显示，57.6%的农村妇女在生产中最缺乏的是资金。三是缺少“实用技术”和“懂技术的实用人才”是制约农村妇女致富的瓶颈。48.3%的妇女认为村里目前最缺的是“能让村民快点致富的实用技术”，其次是“懂技术的实用人才”。四是“实用信息服务”是农村妇女最希望得到的帮助。57.7%的农村妇女最希望得到的帮助是“致富、销售等实用信息服务”， 41.6% 的妇女希望得到“实用技术指导”。妇女在生产中存在的缺资金、缺技术、缺信息等困难，跟在新农村建设和西部大开发中发挥妇女生力军作用的要求不相适应；被调查妇女的生存现状同实现奔小康和地区协调发展的要求也不相适应。
四、对策与建议
针对贫困妇女面临的困难与问题，提出如下对策建议：
1、发挥政府主导作用，进一步强化对农村妇女的教育培训。在实施“农民科学素质行动计划”和“阳光工程”等有关培训计划时，把对农村妇女的培训纳入整体规划，确保妇女占一定比例。制定扶持政策，推广普及型、订单型、转移型、提高型、创业型等多层次、多形式的技能培训，帮助妇女掌握实用技术，提高职业技能，成为有文化、懂技术、会经营的新型女农民。同时，加大对农村妇女骨干培训的工作力度，充分发挥她们的示范带动作用。
2、围绕国家实施扶贫开发、西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地等战略，制定具体措施。大力开发扶持生态农业、庭院经济、绿色食品加工、手工艺编织、农家乐旅游等符合妇女特点，投资少、见效快、有利于妇女大量进入的生产加工项目，推动更多的妇女在项目实施中就地转移，实现创业就业，加快增收致富的步伐。
3、落实国家关于新农村建设的政策，切实将惠农支农的金融政策惠及农村妇女。同时，采取有力措施，通过农村信用合作社、社会团体等渠道，扩大小额信贷的规模和覆盖面，及时发现新情况，解决新问题，总结新经验，提高用户诚信度和资金利用效果。
4．制定倾斜政策，多渠道扶持农村妇女富余劳动力转移就业。目前农村有
9 1.3亿富余劳动力。如何实现农村富余劳动力转移就业，是推进农业现代化和农村城镇化的重要内容。此次调查显示，留在农村的妇女中，67.6%的人因为要照顾老人和孩子，无法外出务工。在推动农村劳动力转移的过程中，建议推广八种转移就业模式，这既符合大多数农村妇女的就业意愿，也可以兼顾农村生产、老人的赡养和子女的教育，是促进家庭和睦、维护农村稳定的积极举措。
5．维护妇女合法权益，稳妥推进农村合作医疗、养老保险的改革。保障妇女的合法权益是全社会的共同责任。希望各级政府在推进新农村建设中，进一步维护好妇女儿童的合法权益。在这次调查中，妇女最希望政府做的是合作医疗、养老保险及对农村大学生提供优惠政策。建议有关职能部门抓住医疗卫生、教育收费等农民反映最强烈、最急迫的问题，研究加快农村社会保障体系的建设，推进农民群众享受合作医疗和养老保险的进程，同时，对考上大学，家庭确有困难的农民子女开辟绿色通道，帮助他们进入大学、完成学业。
6、进一步发挥妇联组织在建设新农村和构建和谐社会中的积极作用。妇联具有贴近家庭、贴近妇女的政治优势，有网络健全、载体活跃的组织优势，目前，街乡以上妇联组织有6万个，基层妇代会（妇委会）有98万个，在多年的实践中，探索出一些有效的工作方法，积累了一定的群众工作经验，是党和政府开展妇女群众工作的得力助手。调查显示，农村妇女参与最多、受益最大的是“双学双比”和“五好文明家庭”创建活动，希望妇联为自己做的是“提供致富信息”和“维护合法权益”。这表明，妇联的工作重点与广大妇女的需求是吻合的，与党和政府对妇联组织的希望和要求也是一致的。但是，妇联组织的资源和经费有限，建议各级党委政府和有关职能部门进一步发挥妇联宣传、组织、教育、服务妇女的优势，给妇联交任务、压担子，并给予相应的资源配置；同时，对妇联创建的农村妇女学校等培训机构、科技指导中心等服务机构、农村妇女儿童维权站点、劳动力输出输入基地和留守儿童家长学校等给予扶持，以提高妇联组织服务大局、服务妇女的能力。
扶贫开发是一项长期的系统工程，在全国现有的2148万贫困人口中，仍有多数是妇女。妇女贫困人口基数大，脱贫难度大。全国妇联将一如既往，团结动员广大妇女积极投身扶贫开发实践，帮助更多的贫困妇女告别贫困，走向富裕，告别愚昧，走向文明。
