“营养餐”计划在偏远农村小学实施现状及问题研究
本次研究的对象是位于陕南偏远地区的一个农村小学，该学校是去年最后一批实施“营养餐”计划的学校，实施农村学生营养改善计划，至今已有12个多月。试点校学生每人每天可获4元拨款补助。尽管学生营养餐从民间推动到纳入国家计划，前进了一大步。但是这个关系到中国农村孩子体质、学习和未来的民生改善计划，还存在很多棘手问题，亟需我们反思和解决。
一、勉县青羊驿镇板庙小学“营养餐”计划实施的现状
(一)“营养餐”计划实施的背景
为改善农村义务教育学生的体质状况，从2009年秋季起，陕西省大力实施 “蛋奶工程”，这一做法受到了国务院领导和教育部的充分肯定。2011年秋季起按照国务院的安排部署，从2012年春季开始陕西省43个试点县（区）全面实施营养改善计划。截至目前，陕西省“营养餐”计划和“蛋奶工程”已覆盖义务教育阶段学生246.6万，占全省义务教育阶段学生总数的61.1%。农村义务教育阶段寄宿制学生实现了100%全覆盖。从2012年春季学期起，将补助家庭经济困难寄宿学生生活费标准每生每天提高1元，达到每生每天小学4元、初中5元，所需资金由中央与地方财政按比例分担。
(二)“营养餐”计划实施情况
陕西省勉县青羊驿镇板庙小学，创办于1928年，是一所农村义务小学。学校坐落于勉县西部阳安铁路和108公路的交汇处。属于典型的偏远山区小学，学校现有年级四个，在校人数100人 ，其中住宿人数56人。板庙小学是去年9月份最后一批实现“蛋奶工程”与国家“营养餐”计划并轨的学校，对寄宿学生和家庭经济困难学生，国家每天补助4元、每学年250天，学生均可以在学校享受一顿免费午餐。
由于该校学生分散，学校生源少，而且多数是留守儿童，他们散居在周围大山里，家离学校远，每到中午，孩子们不能回家吃饭。农闲时，虽有个别爷爷奶奶能送点饭到学校，但学生吃到嘴里却早已成了冰凉的剩饭。“营养餐”计划实施前，孩子们爱在校外买麻辣片、干吃面等无生产日期、无质量合格证、无生产厂家的“三无”食品，现在离家远的学生食物营养也得到了保障。
二、勉县青羊驿镇板庙小学“营养餐”计划在实施中面临的问题
(一)学校食堂设施差、管理难以到位
勉县青羊驿镇板庙小学是本镇最后一个实现“营养餐”计划的学校，学校地理位置偏远，食堂厨房设施一直没有，用于新建食堂的专项资金也一直没有到位，这成为“营养餐”计划的主要障碍，去年9月，板庙小学克服困难，将一间废置的教室改建成食堂，搭建起了简易的锅灶，设施简陋。由于地方小，学校只能将午餐发放到教室里，课桌成了同学们的餐桌。学校也没有冰箱、蒸锅等设备，蛋奶和食材在夏天很容易过期。
在调查中也发现，“营养餐”计划由学校的副校长总负责，各班主任分管，采购和财务报账由一名数学老师负责。另外，食堂做饭的阿姨也是临时从村子里找来的，“营养餐”计划增加了学校的管理负担，老师不仅要负责教学，还要负责学生的吃饭问题，本校老师也是离家较远，寄宿在学校，吃饭也是问题，但是“营养餐”计划资金不能用于教职工的补贴，所以也给老师的吃饭带来不便。
食堂在材料采购，食品卫生，食品保管加工、组织分发，财务记账等都比较粗放。学生每顿吃什么也是由做饭的阿姨决定，营养餐的品种单一，折射出管理者及从业者的营养意识的缺乏。营养餐“只管吃饱，不管营养”。
（二）物资运输困难，成本高，物价水平持续上涨
从营养餐实施到现在营养餐的补助金额一直维持在4元的标准，据同学们的反映刚开始饭菜质量挺好的，三菜一汤，但是现在质量水平有所下降，饭菜中很少见到肉。学校的负责人和老师也认为补助标准难以满足现有的物价水平，现在什么都在涨，每顿4元的补助资金在不断的缩水。众所周知，我国的居民物价水平持续上涨，仅2012年就比上年上涨了5.4%.义务教育阶段学校经费来源单一，除了财政拨款之外基本上没有其他收入，下拨的每天4元的营养餐补助随着物价的持续上涨，其购买力在下降。中央财政补贴“4元钱”，还要兼顾厨房建设、后勤人员工资、食材加工、储藏和运输等方面，进入学生饭碗时难免打折扣。
勉县青羊驿镇板庙小学每周所需的物品是由县采购办统一采购，然后再分发到每个学校，像这样偏远的山中小学，配送物资的成本很高，而且配送的数量过多，就不能保证食品的新鲜，受地域、路况情况、交通设备等客观条件的限制，学校营养餐配送一周菜，用一周，学生吃不上新鲜的饭菜。
（三）放不及时、财务核算不健全
据介绍，根据规定学校食堂实行学校自办自管，零利润经营，节省资金。对下拨的“营养餐”计划和“蛋奶工程”补助资金采取包餐、餐劵、实物的形式发放到学生手中，不得直接发放给家长，不得用于补贴教职工伙食，也不得用于购买食堂设施设备和发放炊管人员工资。
但是在调查中却发现以下问题：
1.补助资金拨放手续繁杂，时间较长，从省财政，市财政，县财政，乡镇财政层层拨付，发放速度很慢，学校收到补助资金都是在俩三个月以后，学校都是从其他资金里面垫付本月的费用。另外，国家补助资金和由地方财政负担的资金发放时间不一致，学校需要从专项资金中拿出部分用于设备的购置，食堂的建设，管理人员和食堂人员的工作，存在混用现象。
2.学校财务不健全，完全交由副校长负责，所有资金的收纳均由其一人完成。采购，记账，报账，审核的制度不完善。为了简化方便，学校已经不使用代餐券。
（四）学校食品采购出现吃回扣现象
学校食堂由学校经营管理，采供销都是学校负责，在受访的孩子当中，大家关心的是国家提供了免费的午餐，但是对于国家给定的标准学生和家长并不在乎，家长认为只要孩子吃好，营不营养没有关系。在调查中我们发现，学生的午餐比较简单，做饭的师傅说，每顿饭吃什么都是由自己来安排的，基本上都是有什么做什么。国家4元每天的标准和学校午餐的没有标准之间容易产生利润。
（五）“营养餐”计划打乱了村民正常的时间，寄宿制学生吃饭也是问题
根据县教育局的规定，营养餐只为寄宿和家庭经济困难的学生提供一顿免费的午餐，但是当地村民由于务农的原因，早饭一般是在10点，午饭是在学生放学的15：00左右，晚饭在7：00以后，而营养餐是在中午12：00点。所以很多家长需要早上7:00多单独为孩子准备早餐，在农忙时，很多孩子都是吃昨天的剩饭。板庙小学有56人是寄宿制的，他们的早餐和晚餐解决也成了问题，如果合并在一起，怎样保证营养餐的资金和学生自费资金的管理。
三、“营养餐”计划存在问题的原因分析
（一）地方财政配套资金难以到位，专项资金力量单薄
中央财政每年安排160亿元，22个省级国家试点的680个县开展计划，惠及2600万名学生，这是农村义务教育学生营养改善计划（下称“营养餐”计划）强有力的“脉搏”。但是160亿元难以覆盖每一个细节，地区之间的经济条件差异使得配套资金的比例确定成为首要问题。在整个“营养餐”计划中，中央和地方按5:5的比例，中央财政补贴“4元钱”，还要兼顾厨房建设、后勤人员工资、食材加工、储藏和运输等方面，进入学生饭碗时难免打折扣。省市县按照比例分摊，忽略了不同地区之间的经济水平和物价水平的差异以及学生的数量差异。所以在像勉县这样一个贫困县区，县财政要负担一半的比例，不能忽视客观原因对资金拨付的限制。而且，从县到学校，管理“营养餐”计划专项资金的人员都是刚到位，对采购，管理，核算还是比较陌生。农村义务教育学校尤其是偏远小学，没地方做饭和没人做饭，是“老大难”：当地财政太紧张，帮不上太多忙。
（二）监管主要由行政主导，缺多方决策机制
目前“营养餐”计划的监管主要由行政力量主导，在选择供应商时，多由行政单方面拍板，缺乏多方参与决策的机制。此前的食品安全事故表明，“营养餐”计划的过程管理存在漏洞。计划刚开始大面积实施，地方政府、学校都缺乏足够的准备，在资金拨付、政府购买、学校购买和记账方式、食料保管和存储、财务监管等方面缺乏规范和细则，也缺乏经验。
学校食堂内部设施不达标；学校责任人质量关把不严；运营商对学校食堂食品、食品原料及食品相关产品未建立索证索票制度，无购进验收记录；相关部门很少查验承包商是否具有经营资质。
(三) 管理制度不健全
建设和管理工作量仍然巨大，试点县多属于集中连片的困难地区，对众望所归的食堂供餐形式，从招投标到业务培训、日常运转，再到未来数量庞大的炊事人员工资，所有这些经费如何落实，从何落实是个问题。如果让地方财政解决，由哪一级财政出资，都需要更加明确的指导意见。在县乡一级负责营养餐工作的多为兼职，管理的却是关系到资金安全和食品安全的大问题，专职人员的匮乏将成为长期持续发展的一大隐患。此外，发展食堂，还涉及场地、安全等诸多问题，而这些,已经不仅仅是钱能解决的问题。
四、“营养餐”计划制度完善的对策
（一）解决资金分配问题
1.制定专项资金管理办法
（1）明确专项资金的范围。是指中央财政为实施营养改善计划国家试点工作而安排用于学生营养膳食补助的经费
（2）明确了专项资金用途。实施营养改善计划，离不开资金支持。有了资金，必须管好、用好。要管好、用好资金，就离不开制度规范，正所谓“没有规矩，不成方圆”。实施营养改善计划，不得用营养改善补助专项资金抵减家庭经济困难寄宿生生活费补助资金。
（3）是规范了专项资金拨付程序
专项资金纳入国库管理，实行分账核算，集中支付。中央财政每年分两次提前将资金拨付到各省。各省在收到中央提前通知额度和预算文件后及时将预算分解下达到县级财政部门。在制度健全之后可以将一系列的农村义务教务阶段的贫困补助资金纳入预算管理，由国库统一支付。
（4）是强调了专项资金的管理与监督
应该建立营养膳食补助实名制学生信息管理系统，对学生人数、补助标准、受益人数等 情况进行动态监控受益学生人数等信息，加强学生“营养餐”计划款项的管理，做到日清周结，每周公示，账目透明、公开，接受社会的监督。，严防套取、冒领资金定期公布学生营养改善计划资金总量、学校名单及
2.建立资金的多元模式
目前多数学校处于“有米无锅”（无厨房食堂）的状态，按160亿元投入资金计，大约还需要增加20%—25%建设厨房和配备工勤人员的配套资金。也就是说，要想真正实现校食堂供餐，一个县还要拿出200万—300万元的配套资金。对于勉县这样一个贫困县来说，是承担不起的。偏远贫困地区学生营养改善计划不能只由政府“单打独斗”， ，“人均4元、160亿元”的中央财政拨款并不能一劳永逸，宜尽快探索和完善各级政府分担、社会力量参与的经费保障机制。要鼓励民间慈善力量、社会团体参与进来，让全社会共同关心农村少年儿童的成长。政府与民间的合作还可以更多元——比如马山模式：政府出资建设厨房，补助每名学生每天3元，九阳希望厨房项目为学校资助蒸饭车、冰箱等设备，“免费午餐”基金再每餐补助1元，学生家长或老师轮流值班做饭，每天开支向社会公示、接受监督。
（二）加强监督和管理
1.成立营养计划膳食委员会
每所试点学校可以建立由学生代表、家长代表、教师代表等组成的膳食委员会，监督学校日常营养餐经费的开支，充分发挥其在确定供餐模式、供餐单位、配餐食谱和日常监管等方面的作用。对学校每月的“免费午餐”报表审核签字后，方能报账。学校负责人要轮流陪餐（餐费自理），做好陪餐记录，及时发现和解决食堂管理中存在的困难和问题。
2.食堂员工由当地招聘，由教育局申报编制
由学校在本地区聘用一些经常在村子里办大酒席的人员。这样做的利弊有：（1）在工资不高的情况下有利于员工的稳定，若人员采取统一安排，在工资不高的情况下容易流失；（2）若招考具有资质的厨师或工勤人员，虽然可行，这类人员应付家庭小炒没问题，但要一次性炒几百人的菜，会经验不足，给学校带来较大的麻烦；（3）农村小学，大多地处交通不便的山区，如从外地招用食堂工作人员，星期五不能回家，万一回了家，星期天又不能回来，会影响学食堂工作的开展，会影响学生营养改善计划实施。
3.食堂卫生质量管理
为着实保证“学生营养改善”计划落到实处，每日每生4元钱确实让学生吃到肚里，学校要成立工作小组，制定好每周的营养搭配菜谱，每班前一天晚上上报明日中午“学生营养改善”计划就餐人数到总务处，总务处及时与食堂工作人员沟通，以便食堂工作人员操作，避免浪费。同时加强对每天的菜谱、数量、质量进行监督，尤其是对食堂工作人员监管要到位，不能有“缺斤少两”、“隐藏克扣”的现象出现。学校食堂回收自办后，统一餐具，统一清洗、统一消毒，这样工作量较大，可在住校生中找一些勤劳、认真、自愿的学生，采取勤工俭学的方式，帮助解决食堂员工紧缺问题
（三）在制度范围内结合实际创新
1.营养餐和普通餐并轨
对于一些只有100名学生的学校而言，建个“一天只做一顿饭”的食堂也是很大的浪费，因为农村学校学生在逐年减少，学校可以设立营养餐窗口和普通餐窗口，为学生提供三餐，如果营养餐资金不够，可以由学生自筹。若学生感觉“学生营养改善”的菜不够，也可以在“普通菜窗口”补打一两个菜，这样可解决学生吃不饱的问题。
2.加强管理的同时给学校更多的权利
对于偏远的地区来说，集体采购和配送的难度较大，在可行性范围内可以允许学校自行在当地采购，再由学校在范围内申报。
3.继续探索政府与公益组织的合作机制
民间公益组织在促进国家营养改善计划实施方面可以发挥重大的作用，各地可以积极探索与民间基金组织的合作方式，让贫困学生获得更多的实惠。例如广西马山县的“多方合力， 共同改善”学生营养之路就颇受赞扬，他们的做法是：地方政府负责修建厨房、配套水电等基础服务，“九阳希望厨房”负责提供厨房的相关厨具设备，中央政府为每一个孩子提供每天3元钱的营养餐补助款，“免费午餐”公益基金再补助每生每天1元，学生家长轮流担任厨房工作人员。这一“政府主导，公益跟进，企业参与，多方合力”改善农村学生营养均衡问题的探索，被称为“马山模式”。
