中国的减灾行动白皮书
一、自然灾害状况
中国的自然灾害具有以下几个主要特点：
（一）灾害种类多。中国的自然灾害主要有气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾。除现代火山活动外，几乎所有自然灾害都在中国出现过。
（二）分布地域广。中国各省均不同程度受到自然灾害影响，70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等自然灾害严重的地区。三分之二以上的国土面积受到洪涝灾害威胁。东部、南部沿海地区以及部分内陆省份经常遭受热带气旋侵袭。东北、西北、华北等地区旱灾频发，西南、华南等地的严重干旱时有发生。各省均发生过5级以上的破坏性地震。约占国土面积69%的山地、高原区域因地质构造复杂，滑坡、泥石流、山体崩塌等地质灾害频繁发生。
（三）发生频率高。中国受季风气候影响十分强烈，气象灾害频繁，局地性或区域性干旱灾害几乎每年都会出现，东部沿海地区平均每年约有7个热带气旋登陆。中国位于欧亚、太平洋及印度洋三大板块交汇地带，新构造运动活跃，地震活动十分频繁，大陆地震占全球陆地破坏性地震的三分之一，是世界上大陆地震最多的国家。森林和草原火灾时有发生。
（四）造成损失重。
二、减灾战略目标和任务
近年来，中国政府在《国家综合减灾“十一五”规划》等文件中明确提出“十一五”期间（2006－2010年）及中长期国家综合减灾战略目标，即：建立比较完善的减灾工作管理体制和运行机制，灾害监测预警、防灾备灾、应急处置、灾害救助、恢复重建能力大幅提升，公民减灾意识和技能显著增强，人员伤亡和自然灾害造成的直接经济损失明显减少。
中国减灾的主要任务是：加强自然灾害风险隐患和信息管理能力建设。全面查明重点区域主要自然灾害风险隐患，基本摸清减灾能力底数，建立自然灾害风险隐患数据库，编制全国灾害高风险区及重点区域灾害风险图。建立自然灾害灾情统计体系，建成国家、省、市、县四级灾情上报系统，健全灾情信息快报、核报工作机制和灾害信息沟通、会商、通报制度，建设灾害信息共享及发布平台，加强对灾害信息的分析、评估和应用。
加强自然灾害监测预警预报能力建设。在完善现有监测站网的基础上，适当增加监测密度，建设卫星遥感灾害监测系统，构建自然灾害立体监测体系。推进监测预警基础设施的综合运用与集成开发，完善灾害预警预报决策支持系统。注重加强频发易发灾害和极端天气气候事件的监测预警预报能力建设。建立健全灾害风险预警信息发布机制，充分利用各类传播方式，准确、及时发布灾害预警预报信息。 加强自然灾害综合防范防御能力建设。全面落实各项减灾专项规划，建设好各类减灾骨干工程，提高大中型工业基地、交通干线、通信枢纽和生命线工程的防灾抗灾能力。按照土地利用总体规划要求和节约集约利用土地原则，统筹做好农业和农村减灾、工业和城市减灾以及重点地区的防灾减灾专项规划编制与减灾工程建设，全面提高灾害综合防御能力。
加强国家自然灾害应急抢险救援能力建设。建立健全统一指挥、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的灾害应急管理体制，形成协调有序、运转高效的运行机制。基本形成纵向到底、横向到边的自然灾害救助应急预案体系。加强中央和地方抗灾救灾物资储备网络建设，提升救灾物资运输保障能力，加强各类骨干抢险救援队伍和专业救援队伍建设，改善减灾救灾装备。建立完善社会动员机制，充分发挥民间组织、基层自治组织和志愿者队伍在综合减灾工作中的作用。
加强流域防洪减灾体系建设。坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，逐步建成以堤防为基础、干支流控制性水利枢纽、蓄滞洪区、河道整治相配合，结合干垸行洪、退田还湖、水土保持等工程措施及防汛抗旱指挥系统和防洪调度管理、洪水风险管理等非工程措施建设，构建较为完善的流域防洪减灾体系，保障流域防洪安全。
加强巨灾综合应对能力建设。加强对巨灾发生机理、活动规律及次生灾害相互关系研究，开展重大自然变异模拟和巨灾应急仿真实验。建立健全应对巨灾风险的体制、机制、政策措施和应对方案，开展应对巨灾的演练。推进农业、林业保险试点，探索建立适合中国国情的巨
灾保险和再保险体系。加强巨灾防御工程建设。建立亚洲区域巨灾研究中心。
加强城乡社区减灾能力建设。完善城乡社区灾害应急预案，组织社区居民演练。完善城乡社区减灾基础设施，创建全国综合减灾示范社区。全面开展城乡民居减灾安居工程建设。在多灾易灾的城乡社区建设避难场所。建立灾害信息员队伍。加强城乡社区居民家庭防灾减灾准备，建立应急状态下社区弱势群体保护机制。
加强减灾科技支撑能力建设。加强减灾关键技术研发，研究制定国家综合减灾中长期科技发展战略。加快遥感、地理信息系统、全球定位系统和网络通讯技术的应用。加大综合减灾科技资金投入。加强减灾学科建设和人才培养，建设综合减灾的人才培养基地。建设综合减灾的技术标准体系，提高综合减灾的标准化水平。
强化地方各级人民政府的减灾责任意识。将减灾知识普及纳入学校教育内容，纳入文化、科技、卫生“三下乡”活动，开展减灾普及教育和专业教育，加强减灾科普教育基地建设。建设国家减灾科普教育支撑网络平台。编制减灾科普读物、挂图或音像制品，推广地方减灾经验、宣传成功减灾案例和减灾知识，提高公民防灾减灾意识和技能。
三、减灾法制和体制机制建设
多年来，中国政府坚持把减灾纳入国家和地方可持续发展战略。中国建立了符合国情、具有中国特色的减灾救灾工作机制。中央政府构建了灾害应急响应机制、灾害信息发布机制、救灾应急物资储备机制、灾情预警会商和信息共享机制、重大灾害抢险救灾联动协调机制和灾害应急社会动员机制。各级地方政府建立相应的减灾工作机制。
灾害应急响应机制。中央政府应对突发性自然灾害预案体系分为三个层次，即：国家总体应急预案、国家专项应急预案和部门应急预案。政府各部门根据自然灾害专项应急预案和部门职责，制定更具操作性的预案实施办法和应急工作规程。重大自然灾害发生后，在国务院统一领导下，相关部门各司其职，密切配合，及时启动应急预案，按照预案做好各项抗灾救灾工作。灾区各级政府在第一时间启动应急响应，成立由当地政府负责人担任指挥、有关部门作为成员的灾害应急指挥机构，负责统一制定灾害应对策略和措施，组织开展现场应急处置工作，及时向上级政府和有关部门报告灾情和抗灾救灾工作情况。
灾害信息发布机制。按照及时准确、公开透明的原则，中央和地方各级政府认真做好自然灾害等各类突发事件的应急管理信息发布工作，采取授权发布、发布新闻稿、组织记者采访、举办新闻发布会等多种方式，及时向公众发布灾害发生发展情况、应对处置工作进展和防灾避险知识等相关信息，保障公众知情权和监督权。
救灾应急物资储备机制。已经建立以物资储备仓库为依托的救灾物资储备网络，国家应急物资储备体系逐步完善。目前，全国设立了10个中央级生活类救灾物资储备仓库，并不断建设完善中央级救灾物资、防汛物资、森林防火物资等物资储备库。部分省、市、县建立了地方救灾物资储备仓库，抗灾救灾物资储备体系初步形成。通过与生产厂家签订救灾物资紧急购销协议、建立救灾物资生产厂家名录等方式，进一步完善应急救灾物资保障机制。
灾情预警会商和信息共享机制。建立由民政、国土资源、水利、农业、林业、统计、地震、海洋、气象等主要涉灾部门参加的灾情预警会商和信息共享机制，开展灾害信息数据库建设，启动国家地理信息公共服务平台，建立灾情信息共享与发布系统，建设国家综合减灾和风险管理信息平台，及时为中央和地方各部门灾害应急决策提供有效支持。
重大灾害抢险救灾联动协调机制。重大灾害发生后，各有关部门发挥职能作用，及时向灾区派出由相关部委组成的工作组，了解灾情和指导抗灾救灾工作，并根据国务院要求，及时协调有关部门提出救灾意见，帮助灾区开展救助工作，防范次生、衍生灾害的发生。
灾害应急社会动员机制。国家已初步建立以抢险动员、搜救动员、救护动员、救助动员、救灾捐赠动员为主要内容的社会应急动员机制。注重发挥人民团体、红十字会等民间组织、基层自治组织和志愿者在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、
灾后心理支持等方面的作用。
四、减灾能力建设
中国政府重视减灾的能力建设，在减灾工程、灾害预警、应急处置、科技支撑、人才培养和社区减灾等方面做了大量工作。
（一）实施减灾工程，提高灾害综合防范防御能力
近年来，国家实施防汛抗旱、防震抗灾、防风防潮、防沙治沙、生态建设等一系列重大减灾工程。
——大江大河治理工程。国家通过实施积极的财政政策、发行国债等，大幅增加江河治理投入，加快大江大河大湖治理步伐。目前，长江中下游干堤全部修完修好，黄河下游标准化堤防建设全面展开，治淮19项骨干工程基本建成，长江三峡、黄河小浪底、淮河临淮岗等枢纽工程全面发挥效益。中国大江大河防洪能力进一步提高，部分主要河段已基本具备防御100年一遇洪水能力。中小河流防洪能力不断提高，重点海堤设防标准提高到防御50年一遇洪水能力。
——农村困难群众危房改造工程。——中小学危房改造工程。——中小学校舍安全工程。——病险水库除险加固工程。——农村饮水安全工程。 ——水土流失重点防治工程。——农田灌排工程。——生态建设和环境治理工程。
——建筑和工程设施的设防工程。——公路灾害防治工程。
（二）构建立体监测体系，提高监测预警预报能力
建立包括地面监测、海洋海底观测和天－空－地观测在内的自然灾害立体监测体系，灾害监测预警预报体系初步形成。
——灾害遥感监测业务体系。——气象预警预报体系。——水文和洪水监测预警预报体系。——地震监测预报体系。——地质灾害监测系统——环境监测预警体系。——野生动物疫源疫病监测预警系统。——病虫害监测预报系统。——海洋灾害预报系统。——森林和草原火灾预警监测系统。——沙尘暴灾害监测与评估体系。
（三）建立抢险救灾应急体系，提高应急处置能力
以应急救援队伍、应急响应机制和应急资金拨付机制为主要内容的救灾应急体系初步建立，应急救援、运输保障、生活救助、卫生防疫等应急处置能力大大增强。
——应急救援队伍体系。以公安、武警、军队为骨干和突击力量，以抗洪抢险、抗震救灾、森林消防、海上搜救、矿山救护、医疗救护等专业队伍为基本力量，以企事业单位专兼职队伍和应急志愿者队伍为辅助力量的应急救援队伍体系初步建立。国家陆地、空中搜寻与救护基地建设加快推进。应急救援装备得到进一步改善。
——应急救助响应机制。根据灾情大小，将中央应对突发自然灾害划分为四个响应等级，明确各级响应的具体工作措施，将救灾工作纳入规范的管理工作流程。灾害应急救助响应机制的建立，基本保障了受灾群众在灾后24小时内能够得到救助，基本实现“有饭吃、有衣穿、有干净水喝、有临时住所、有病能医、学生有学上”的“六有”目标。
——救灾应急资金拨付机制。包括自然灾害生活救助资金、特大防汛抗旱补助资金、水毁公路补助资金、内河航道应急抢通资金、卫生救灾补助资金、文教行政救灾补助资金、农业救灾资金、林业救灾资金在内的中央抗灾救灾补助资金拨付机制已经建立。积极推进救灾分级管理、救灾资金分级负担的救灾工作管理体制，保障地方救灾投入，有效保障受灾群众的基本生活。
（四）建立减灾科技支撑体系，提高减灾科技水平
注重科技在防灾减灾中的重要作用，通过制定专门的防灾减灾科技发展规划、建立科技应急机制、实施科技项目等措施，不断提高防
灾减灾的科技水平。
——组织制定《国家防灾减灾科技发展规划》。针对自然灾害预警预报、应急响应、恢复重建、减灾救灾、信息平台等各个环节存在的问题，加强顶层设计，统筹布局，强化薄弱环节，逐步建立和完善防灾减灾国家科技支撑体系。
——加强科技应急机制建设。——启动一批防灾减灾科技项目。——加强科研技术机构建设。
（五）建立人才培养体系，提高减灾工作人员素质
将防灾减灾人才队伍建设纳入国家人才队伍建设发展规划，减灾的国民教育体系和减灾的培训平台逐步建立。
——把减灾纳入国民教育体系。加强人才培养教育，充分利用高校的减灾研究与学科优势培养多层次防灾减灾人才。
——把防灾减灾纳入干部培训规划。
——开展领导干部灾害应急管理专题培训。
——对各类企业和应急救援队伍开展应急救援能力培训。
（六）开展社区减灾工作，提高社区防灾减灾能力
社区减灾能力建设工作全面展开，基层社区抵御灾害风险的能力和水平逐步提高。
——推动社区建立减灾工作机制。在各级政府的推动下，全国社区逐步建立健全负责社区减灾工作的组织，制定规范的减灾工作制度，组织减灾志愿者队伍，制定突发灾害发生时保护儿童、老年人、病患者、残疾人等弱势群体的对策，建立起有效的减灾工作机制。
——指导社区制定灾害应急救助预案并定期演练。社区在政府有关部门的支持、配合下，经常组织社区居民开展形式多样的预案演练活动。
——加强社区减灾公共设施和器材装备建设。通过政府财政支持和社会积极参与，社区利用公园、绿地、广场、体育场、停车场、学校操场或其他空地建立应急避难场所，设置明显的安全应急标识或指示牌，建立减灾宣传教育场所（社区减灾教室、社区图书室、老年人活动室）及设施（宣传栏、宣传橱窗等），配备必需的消防、安全和应对灾害的器材或救生设施工具，使减灾公共设施和装备得到健全和完善。
——组织社区开展减灾宣传教育活动。
——开展减灾示范社区创建活动。
五、减灾的社会参与
慈善事业在减灾中发挥重要作用，国家采取措施支持慈善事业发展。在鼓励捐赠的税收优惠制度上，近年来，国家推进慈善组织社会公信力建设，推广基金会年度检查办法和评级制度。
国家积极推动捐助活动日常化和社会化，鼓励并引导志愿者参与减灾行动。近年来，以捐助活动经常化、募集主体民间化、参与捐助自愿化为特点的经常性社会捐助活动在中国全面展开。
中国政府重视防灾减灾的宣传教育.有关部门和地方政府在公共场所设置减灾宣传专栏，在报纸、杂志、电台、电视台、互联网门户网站等开设减灾知识宣传栏目，制作公益广告，向公众宣传灾害预防避险的实用技能。在中小学开设防灾减灾课程，开展多种演练活动。开发一系列减灾宣传教育产品，编制系列减灾科普读物、挂图、音像制品和宣传案例教材。红十字会等社会团体积极开展急救培训，普及急救知识和技术，在提高全社会防灾减灾意识和能力方面发挥重要作用。
国家重视对灾害保险业防灾减灾作用的政策研究和试点工作。不断总结并完善农业、林业自然灾害保险与财政补贴相结合的农业、林业风险防范与救助机制，统筹考虑农业、林业巨灾风险分散机制，逐步加大保险对灾害损失的经济补偿和转移分担功能。
六、减灾的国际合作
中国本着开放合作的态度，积极参与减灾领域的国际合作，建立和完善国际减灾合作机制，加强国际减灾能力建设，在重大灾害中相互援助。
中国积极推动建立亚洲国家间的减灾对话与交流平台。
中国重视与东盟和南亚国家讨论签署双边或多边减灾救灾协定，注重开展减灾人力资源开发合作。
中国努力推动上海合作组织成员国政府间救灾协作。
在应对重大自然灾害中，中国和国际社会相互支持，相互援助。
结 束 语中国正处于全面建设小康社会的重要历史时期，经济社会发展的任务繁重而艰巨。面对日益严峻的自然灾害风险，中国的减灾工作任重道远。
中国政府为减灾事业付出了巨大努力，但也清醒地认识到，中国的减灾工作还存在一些亟待加强的薄弱环节：减灾综合协调机制尚不健全、减灾综合性法律法规和相关配套政策不够完善、灾害监测体系还有待健全、防灾减灾基础设施建设亟待加强、社会公众减灾意识仍需提高。中国政府将始终坚持以人为本的理念，以提高全社会的综合减灾能力为核心，以提升城乡基层社区的综合减灾能力为重点，以提高全社会民众的防灾减灾意识和避灾自救水平为基础，全面提高综合防范防御自然灾害的能力和水平。
自然灾害是人类面临的共同挑战，减灾是全球的共同行动。中国愿与世界各国一道，为减轻灾害风险和灾害损失，为促进人类社会的发展进步作出不懈努力。
1.应急管理事关党和国家工作大局
全面深入推进应急管理工作
必须清醒地看到，我国应急管理工作还存在诸多薄弱环节，与严峻的公共安全形势相比，还有大量艰苦细致的工作要做。 （1）继续深入推进“一案三制”建设。一是深化预案。继续深入推进预案编制工作，争取实现领域上全覆盖、内容上高质量、管理上动态化，并在实践中不断检验完善。二是健全体制。积极整合各方面应急力量和资源，充分发挥应急管理指挥机构、办事机构和工作机构各自的职能作用，建立应急管理绩效评估制度、责任追究制度。三是完善机制。健全指挥协调、信息报告和通报、应对处置联动、信息发布和舆论引导、绩效考核、社会动员等方面的机制。四是加强法制。认真执行突发事件应对法的各项规定，做到有法必依、执法必严、违法必究。
（2）深化应急预案体系建设。必须进社区、进厂矿、进学校、进农村；必须做好风险分析工作；必须做好应急资源的普查和整合；必须增强应急预案的可操作性。必须建立健全应急预案和应急能力的科学评价体系；必须加强应急预案的培训和演练。
（3）全面实施应急体系建设规划，推进应急平台建设。统筹中央和地方、部门和部门、政府和社会之间应急资源布局，做好与城乡建设等相关规划之间的衔接，重点加强监测预警系统、信息与指挥系统、应急队伍和物资保障等方面的建设。建立统一的应急平台体系，实现各级各类应急信息平台相互对接、互联互通和信息共享，加快形成全国统
一、高效的应急决策指挥网络。各地、各部门、各单位要结合实际对各类应急资源，包括人力、财力、物力等情况进行普查，摸清家底，建立人力资源、财力保障、物资保障、基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安保障、人员维护、通信保障、公共设施、科技支撑等数据的调用方案。
（4）必须增强应急预案的可操作性。明确回答突发事件事前、事发、事中、事后，谁来做，怎么做，做什么，何时做，用什么资源做等。
（5）建立重大突发事件风险评估和隐患排查体系。一要加强风险评估。对危险源、危险区域进行调查登记和风险评估，建立综合灾害风险数据库和防灾减灾区划体系，健全灾害风险动态监管机制。二要落实隐患排除。坚决整改排查出的每一个风险隐患，做到整改责任、措施、资金、期限和预案“五落实”，同时建立重大隐患分级管理和重大危险源分级监控制度。三要推进能力评估。加快评估指标体系建设，全面掌握、科学判断一个地区或城市的应急管理能力，把存在的薄弱环节作为强化建设重点。
（6）扎实抓好应急预案演练工作。开展应急演练是提高综合应急能力和实战水平的有效途径，可以达到检验预案、锻炼队伍、磨合机制和宣传教育的目的。搞好应急演练，要突出重点、注重实效，及时发现和纠正暴露出的问题。不要怕演练过程中发生问题，但要注意在演练时候发现和解决问题。
（7）全面构建国家应急物资保障系统。一是抓好应急物资监测网络和预警体系建设，实现全国各类应急物资储备信
息综合汇总和需求预测预警。二是抓好应急物资生产能力储备建设，对专业型较强、峰值需求量大、生产启动周期短的应急物资，实行生产能力储备。三是抓好应急物资仓储与配送能力建设，优化布局国家应急物资储备库点，健全调 拨与配送应急物资的仓储、运输体系。
8）建立由一个部委统管的国家综合减灾体制，会最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高防灾减灾行政效率，并降低重复建设所带来的成本。首先，可在国务院应急办的基础上组建国家的“国土应急安全部”，使协调性体制变为实体性应急安全统一指挥机构，无论发生何灾，不论灾害发生在何地，统一由该部在国务院指导下布置与应急救灾抢险活动相关联的所有事项，提高工作效率。只有这种实体性的机构，才能在抓应急的同时，也强化综合减灾常态建设，实现国家减灾综合管理。 其次，呼吁全国人大及全国政协在新一届“两会”的各工作委员会设置上，考虑名称的调整与变更，如现有的“人口—资源—环境”委员会，可否更名为“人口—资源—环境—安全”委员会。“安全”二字的加入不是形式上的，而是可持续发展观内容的完善及充实，它不仅将体现一种切合当前防灾减灾形势的整体安全观，更通过同时倡导人口、资源、环境、安全四位一体的可持续发展理念，使科学的可持续发展观得到落实，这是国策之根本。
（9）深入开展面向全社会的宣传教育。一要广泛开展应急管理进社区、进农村、进基层单位活动，特别要深入推进公共安全教育进课堂、进教材，从小培养学生的安全意识和自我防护能力。二要毫不放松地抓好高危行业和领域生产人员的岗前、岗中教育培训，提高他们安全操作和第一时间处理突发事故的技能。三要通过广播、电视、报刊、网络等大众传媒，以及画册、挂图、墙报、板报等多种载体，大力宣传和普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识。 进一步完善各地的应急组织机制和协调机制，真正将应急方案有效运转起来，这需要各级管理部门，有一个用科学应急管理机制指导实践的意识。过去，我们的应急工作还是习惯于一窝蜂、集体动员式的办法。要进一步提升人们对应急机制的认识，最关键的是要加强从事行政管理工作的地方官员的教育。比如说，先去扫雪，还是先保障应急指挥的通信网络畅通，这些都需要一个科学、可操作的应急管理机制来加以指导。
如何建立更大范围的协调组织与应急系统，这是一个值得探讨的问题。另外，面对重大突发事件，如何建立科学的风险评估体系，还有待各方努力。还有，城市管理中如何建立突发事件社会动员机制、信息发布和舆论引导机制，还有待进一步探讨。
