县域政府性负债的黑洞到底有多大？
县域政府性负债的黑洞到底有多大？——关于湘潭县县级政府性负债情况的调查与思考楚国良 (湘潭市委党校 411100)改革开放以来的第二次全国性的地方政府性债务审计于2013年8月展开。此次审计，遵循“见人、见账、见物、逐笔、逐项”的原则，审计的范围是中央、省、市、县、乡政府。截至2013年6月底的政府性债务情况，8月1日起全部进点审计，并于8月20日前将本部门政府性债务情况报审计署，10月中旬前向国务院提交审计报告。本文选取了湖南省湘潭县作为样本，通过调阅资料、实地调研和座谈，对湘潭县的县级政府性负债情况进行了调研。现讲调查情况报告如下：
一、地方政府债务概述
（一） 地方政府债务的含义 所谓地方政府债务是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担的资金偿付义务。目前在我国主要包括省（以及省级政府）、地（或地级市）、县（或县级市）、乡（镇）四级政府负债。世界银行专家哈纳·波拉科瓦（HanaPolaekova）把政府承担的所有债务分为两类：直接债务和或有债务。根据我国现行的《预算法》第三条规定“，各级政府预算应当做到收支平衡”；第二十八条规定“，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。因此除国务院特批之外，地方政府不得举债，而国务院至今并没有特批的案例。但在现实中，我国地方政府债务问题已出现严重的收支不均的问题。
（二）地方政府债务的分类地方债务是指地方政府作为债务人按照合同或协议的约定或者依据法律的规定向债权人（可以是各类民事主体）承担资金的偿付义务。地方债务按照不同的标准或依据，可以有以下几种分类。1.依据债务发生是否需要特定的条件，可以将地方政府债务分为或有债务和直接债务。或有债务是基于特定事件的发生而形成的债务，即这类债务的出现与否取决于特定的事件的发生与否。这类债务要由其他事项的状况来决定，因而其发生的概率和规模往往很难预测。直接债务是指不需要特定的条件，即在经济运行中不依附于任何条件而地方政府都需要承担的债务。表一
地方政府债务的分类2.依据债务的发生是否属于法定义务，地方政府债务分为隐性债务和显性债务。隐性债务是指没有法律或政府签订的合同明确规定，但某些事件发生，政府出于公众期望、政府压力和道义责任而承担的债务。显性债务是指由法律或政府签订的合同明确规定，由政府承担的债务。3.依据债务产生的预算级次，地方政府债务可以分为省（市、区）级、地（市）级、县级、乡镇级四级债务。地方政府债务包括省（市、区）、地（市）、县、乡镇各级债务，而不仅仅只包括某一级次的债务。原因在于，在我国中央统一领导与地方分级管理相结合的单一制政治体制下，各级政府虽然可以相对独立地履行各自职能，统筹安排其辖区内的各项事务，包括债权债务关系，然而当下级政府一旦出现债务危机时，出于对国家主权、政治统一和社会稳定的清偿责任，从这个意义上讲，下级政府的债务，都是上一级政府的债务。4.依据债务的表现形式，地方政府的债务分为赤字性债务和融资性债务。赤字性债务是指既包括账面赤字的债务（各种欠款），又包括挂账形式存在的债务。融资性债务是指以资金的融通为特征的地方政府债务，包括地方政府的借款和担保款项。
（三）地方政府债务的界定。目前学术界对地方政府债务的界定存在一定的分歧，国际上普遍采用世界银行经济学家Hana提出的财政风险矩阵法，可以将地方政府债务的内容界定为以下几项。1.直接隐性债务。主要包括跨年度公共项目的追加投资、社会保障资金缺口。2.直接显性债务。主要包括地方政府出面借入的债务、国债转贷资金（是由财政部统一发行并转借给地方主要用于基础设施建设的债务）、地方政府欠款。3.或有隐性债务。主要包括下级政府的财政收支缺口和所有未偿债务、地方非国有金融机构未偿债务的最后清偿、以政府名义融资违规运作形成的或有债务、地方国有商业银行和部分国有企业的救助、对非公共部门债务的清偿。4.或有显性债务。主要包括地方政府担保债务、地方国有金融机构的不良资产和支付缺口、粮食企业亏损挂账、国有企业拖欠的养老保险基金、对自然灾害突发事件的救助。
二、湘潭县县级政府性负债现状分析
（一）湘潭县县级政府性负债基本情况调查结果显示，截至2010年末湘潭县县级政府性债务总额达到了二十多亿元。虽与全国地方政府负债11万多亿相比是个很小的数字。但对于一个“农业大县、工业小县、经济弱县、财政穷县”却足以令人震惊。这个负债总额数据相当于其2009年湘潭县财政一般预算收入的4倍有余。
（二）湘潭县县级政府性负债成因分析1.财政可用财力增长低于财政支出的增长速度形成负债。被调查对象2007年至2009年财政数据显示，2007年财政供养人员人均可用财力为2.22万元，2008年财政供养人员人均可用财力为2.36万元，2009年财政供养人员人均可用财力为2.79万元。财政总收入2008年比2007年增长26%，2009年比2008年增长20%，但财政总支出2008年比2007年增35%，2009年比2008年增长26%。虽然财政收入和可用财力逐年提高，但收入增长幅度与支出增长幅度不成正比。增加的可用财力尚不能保证工资性支出的增长，且公务员最低档的津补贴也没有能实现全部到位。2.历年举债的还本付息，导致沉重的历史负债。一是上世纪九十年代的世界银行造林贷款还本付息形成的负债。虽然，贷款当时已全部用到了造林项目，但产生的经济效益在林场，迄今为止，贷款所产生的收益基本上只能解决基层林场员工的经费开支，县级财政则根本没有直接收益。二是农村合作基金会的撤销，为解决善后问题举债形成的负债。由于农村合作基金会从成立到撤销时间短，机构不完善，制度和管理均存在缺陷或混乱，撤销时是大量举债解决善后问题。虽然，设立了专门机构、配备了专职人员，对没有归还的贷款进行了清理追还，但除当时集中行动时取得的收效外，后来的清欠工作收效并不理想，至目前止，举债已偿还90%，却仍欠本金约一个亿。三是九十的年代种子商业化世行贷款到期的还本付息形成的负债。四是国债转贷项目的还本付息负债。这些还本付息都是在财政体制结算时扣划，国债转贷每年也要扣还几百万元。由于财政的可用财力无法作预算安排，这些还本付息的内容又都是在体制结算时扣减，故成了财政应支未支增加的一个重要原因。3.配套资金的安排造成政府性负债增加而形成的负债。近年来国家出台了一系列惠民政策以及面对国际金融危机而采取的4万亿扩大内需资金的安排，使农村的道路建设、水利建设、农民养老看病、农村饮水、农业保险、廉租住房等得到了改善和保障，但同时需各级政府配套安排资金，如通畅工程国家按修路造价每公里补助60%（没有包括基础工程），实际有50%以上靠地方配套和自筹，而且必须是配套和自筹资金到位后项目才能启动。人饮安全工程、水库除险保安工程等必须是县级财政配套资金到位项目才能验收，廉租住房建设资金全部由中央、省、市、县配套安排，新型农村合作医疗是国家补助，省、市、县配套和农民筹集相结合，新型农民养老保险县级财政每年也要配套几百万元。这些都是国家的惠民政策，但在要靠转移支付才能平衡财政收支的县级财政，这些惠民工程带来的配套压力是难以想象的。调查数据显示，该县2007年安排配套资金3000多万元，2008年为8000多万元，2009年为1亿多元。在可用财力不足的情况形成了拆东墙补西墙，这也是近年来应支未支大幅增加的重要原因。 4.城市基础设施建设的大量资金投入形成的负债。一是新城区建设投入了大量资金。打造新城镇的新面貌，城区管网建设、道路建设、污水处理等既是政绩工程，同时也是关系到群众生活质量的民生工程，工程建设投入了大量的资金。二是工业园区的基础设施建设。为了县域经济发展，设立工业园区，招商引资发展经济，不仅加快了城镇化进程，同时也能增加财政收入，但基础设施建设是做好招商引资的重要基础。近年，投入园区基础设施建设资金达5.4亿元，除少部分由财政直接投入外，主要向银行融资的形式投入。三是公路建设的投入。长株潭“两型”社会实验区的批准，是中部崛起的重要决策。调查对象位于“长株潭”三市的交界处，“两型”社会实验区的中心位置，为抓住实验区建设的有利时机发展区域经济，利用有利的地理位置和交通发达的便利条件，在县内兴修道路连接各主要交通干线。因此，大量的基础设施建设也是负债迅速增加的重要原因。
（三）湘潭县县级政府性负债效益分析
1、湘潭县政府性举债发挥的积极作用一是保持地方收支平衡，促进经济社会发展。通过政府举借等方式形成的融资，不仅增加了政府直接或间接支配运用的资源量，还缓解了政府的财政支出压力。二是加强基础设施建设，城市面貌变化巨大。加大了对城乡基础设施投入力度，增加了人们休闲、娱乐、教育、锻炼的活动场所，丰富了人民群众的文化生活；五年来新建、改造道路468 公里，改善了城市基础设施，加快了城市化进程；部分债务用于廉租住房、经济适用房等保障性住房工程的建设，缓解了低收入家庭的住房压力。三是改善民生和生态环境建设，促进经济社会和谐发展。进一步提高了城乡居民收入，扩大居民的消费需求，着力优化投资结构。促进了教育、医疗卫生、文化等社会事业的发展。
2、湘潭县县级政府性过度举债的消极影响一是影响政府运转。不断加重的地方政府的债务负担,严重影响了地方财政运转,导致地方政府缺乏履行其正常职能所需要的基本手段与能力,影响了地方政府的正常运转。二是政府诚信受损。地方政府长期超财力举债，无法及时归还债务，造成政府诚信度在人民群众中急剧下降,极大地损害了政府的公信力。调查情况表明，有的商店因收不回货款而不愿意与政府的一些部门做生意，有的乡镇欠集资款的矛盾、纠纷使现任乡镇领导头痛。三是危及社会稳定。地方政府债务既存在显性风险,又存在隐性风险,但更多的表现为隐性风险。由于通常情况下大部分债务风险处于隐蔽状态,这造成各部门对防范化解财政风险的意识不强,加剧了财政风险的累积和膨胀。如果地方政府债务风险的积聚没有得到及时有效的控制和化解,必然会牵连上级财政的正常运转,从而引发整体财政风险,使政府陷入危机之中,进而危及到社会稳定。四是降低投资效益。一些地方政府不顾经济发展条件和自身承受能力，盲目举债建设。有的项目极度超前，与当前经济社会发展不相适应；有的项目重复建设，浪费国家资财，投资效益低下。盲目投资在给当地政府背上了更加沉重的债务负担的同时，也降低了经济增长的质量和效益。
三、防范和化解县级地方政府债务风险的几点建议近年来，地方政府债务问题引起了各方关注，县级地方政府作为基层政权，财力相对薄弱，由于多种原因举借，债务规模膨胀迅速，已成为制约县域经济健康持续发展和诱发各种不稳定事件的重要因素。为此，本文就防范和化解地方债务风险提出以下四点建议。
（一）清查存量债务，积极化解债务风险根据先清理后规范的要求，把妥善处理地方政府的存量债务，作为当前地方政府工作的一项重点内容。一是摸清债务底数，分清类别结构。掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地研究制订相应化解措施。二是区分举债主体，落实偿还责任。本着\"谁举债，谁偿还\"的原则，对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，由地方政府承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府按计划、合同的要求落实好偿债责任。三是制定偿债计划，全力化解风险。根据债务类别，分门别类地制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。对承担直接偿还责任和承担兜底责任的债务，地方政府应根据自身财力状况安排偿债资金，逐步化解；对举债人承担偿债责任的债务，要加强偿债的督促。
（二）严控新增债务，建立健全债务制度建立健全地方政府债务的管理体系，实现债务增长适度，管理规范。一是完善地方政府债务管理办法，作为县级地方政府举债的指导性文件，并依据执行。二是明确管理机构，归口统一管理。明确财政部门为地方政府性债务的主要管理部门，强化集中、统一管理力度，全面负责地方债务的统计分析、举债审查、登记备案、规模控制、偿债资金筹措、债务资金使用监控、风险预警等工作。三是合理确定地方政府债务规模，实行债务风险预警，风险预警指标主要选取负债率、债务率、偿债率等进行风险控制。凡是超过预警线上的，不能举债。四是建立偿债准备金，从县级部门预算、土地出让金、举债项目资金中提取一定比例的资金，作为偿债准备。五是严格执行举债审批程序。地方政府举债必须经过审批程序，举债筹措的资金用途、投向及偿还等必须明确,举债的用途应集中于解决公益事业和民生问题。500万元以上的举债项目必须报经同级人大审核批准。六是加强金融机构向地方政府放贷的监管。督促金融机构建立起以项目风险、融资平台公司自身风险和地方政府财政风险为一体的综合风险评估模式，严格审查新增贷款，并对既有贷款重新进行风险评估，完备手续。
（三）纳入预算管理，确保债务规范透明一是将政府债务资金全部纳入预算管理，将政府的举债数量、举债项目、举债投向、举债效益纳入本级预算管理，规范政府举债行为，靠政府预算机制强化对政府债务的举借、使用和偿还行为的约束，实现地方政府债务总体的计划性、规范性和有效性，保证债务收支集中和管理透明。二是实行严格的项目审批制度。凡是政府投资范围内的项目，都应组织专家进行可行性研究和经济效益分析，确保项目投资预算科学准确、合理合法、切实可行。三是建立债务预算编制体系。对债务进行确认、记录、报告，不仅反映债务数量金额的变动，而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响，并据此统筹财力状况与举债规模、债务结构。对直接债务，应纳入债务专项预算管理; 对或有负债中的显性负债，应在预算附表中显示, 并应对各类担保的数额、结构和基本运行情况进行详细说明。四是加强债务预算审批。债务预算与公共预算、基金预算一同纳入财政预算体系，提交人大常委会审议批准后执行。
（四）加强绩效评价，强化审计问责机制一是将政府负债管理的内容纳入政府干部政绩考核项目中，地方政府要明确举债人的责任、权利和义务，进行举债评审论证，建立偿债责任制和责任追究制度，将债务的\"借、用、还\"等环节的指标纳入领导干部任期经济责任审计的范围，作为评价、考核、任用干部的一个方面的内容。二是加强问责。为了改变因缺乏问责机制所导致的地方政府领导干部无视举债规模、存在风险的现状，应强化在领导干部经济责任审计中对地方政府举债行为的评价力度，将地方债务的相关指标、风险状况、化解旧债情况等纳入地方领导干部经济责任审计的指标体系，建立完善领导干部任期内长期的财政绩效评估机制，避免地方政府的短期行为。对政府负债管理混乱、恶性负债膨胀的行为，要追究相应的地方政府和部门领导和当事人的责任。促进地方政府树立科学的发展观和正确的政绩观，从全局、长远、战略的高度，合理确定当地政府负债的规模、研究使用方向、使用成效，使政府负债能得到有效的控制，促进完善政府负债管理体制，防范政府偿债风险。三是加强专项审计。将债务审计纳入预算执行审计的法定范围，是加强对地方举债约束、推动地方政府加强债务管理、推进预算公开、透明的重要举措。审计机关每年应对地方政府债务进行专项审计，以便及时掌握规模及结构、控制风险。四是加快政府职能转变和投资体制改革。首先要合理界定和划分地方政府的职能范围，准确把握政府与市场的边界，将政府职能真正转到提供公共产品和公共服务上来；按照构建社会主义市场经济体制和公共财政制度的基本要求，改变目前县级以及乡镇政府活动范围的\"越位\"和\"缺位\"现象。其次，规范地方政府的投资行为和担保行为, 实行严格的债务投资决策机制，制止地方政府违规担保承诺的行为，加强对违规决策投资和担保的责任追究。作者介绍：楚国良（1962---），男、湖南湘潭人。中共湘潭市委党校经济学讲师，主要从事中国特色社会主义理论，区域经济，\"三农\"问题的研究。通联地址：湖南湘潭省市解放北路马坡里6号邮箱：2004cgl@163.com 邮编：411100郑重声明：本人文章谢绝收取版面费的期刊刊载，文章发表后敬请及时支付稿酬并奉寄样刊两本
