地方财政风险及防范
一、地方财政风险的含义
所谓地方财政风险是指在种种不确定因素的影响下，地方财政资金遭受损失或财政支出出现困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。地方财政风险是指地方财政在运行过程中，由于各种主、客观因素，特别是一些不确定性因素的影响，财政的正常支出发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。
二、特点
（一）地方财政风险的综合性。地方财政风险是由社会各种风险转化、综合而成 , 呈现出综合性特点。当社会风险累积到一定程度 , 便迅速转化为财政风险。如自然灾害将导致财政减收增支, 金融风险最终转化为财政风险等。同时，地方财政主要承担本地区政府机关所需要的经费及本地区经济、社会发展所需要的各种开支，一旦地方财政出现风险，将直接影响到国家机器的运转，导致其功能严重失调。因而，地方财政风险不应只看成是地方财政部门的风险 , 同时也是地方政府甚至整个国家的风险，对社会各方面具有重大的影响。
（二）地方财政风险地域层次性。从横向看，我国地方财政风险程度与区域经济发展水平有着密切的关系。受历史和现实等多种原因的影响，中西部地区经济基础薄弱，经济发展环境制约因素多，经济发展长期处于相对滞后的状态。财政收不抵支，赤字突出是中西部地区财政运行的显著特点。中西部地区财政支出相对于财政收入增长过快，从而导致中西部地区所存在的财政风险明显高于东部沿海地区。从纵向看，我国地方财政风险不同程度地存在于省、地 ( 市 )、县、乡四级政府之中，其中县乡两级财政风险程度较高。甚至有些地区出现了财政危机。
（三）地方财政风险的隐蔽性和危害性。地方财政既存在显性风险又存在隐性风险，但更多地表现为财政隐性风险，甚至一些财政显性风险也会通过人为的手段被处理成隐性风险而成为潜在的隐患。由于通常情况下大部分财政风险处于隐蔽状态 , 这就造成各部门对防范化解财政风险的意识不强 , 从而加剧了财政风险的累积和膨胀。如果地方财政风险的积聚没有得到及时有效的控制和化解，最终将会引发财政危机，导致地方经济萎缩，引发社会动荡。作为兜底财政，财政所存在的风险是最为严重的社会风险。
（四）地方财政风险的诱因是全方位的。由于财政在经济领域中的特殊地位决定了财政风险不仅包括源自财政系统内部的内生性财政风险，而且还包括社会经济领域转化到财政领域的外生性公共风险。在转轨国家和发展中国家中，来自经济、金融和社会政治领域中的风险都有最终集中导向政府财政的趋势，从而使得地方财政风险的诱发空间无限扩张。
（五）地方财政风险的双向传导性。由于财政系统的开放性和与整个社会经济的互为依存性 , 整个社会的公共风险在向财政风险转换的同时 , 财政风险也会向社会经济领域逆向传递，从而影响整个社会的经济运作，其造成的破坏性极大。
（六）地方财政风险的可克服性。尽管财政风险在经济生活中属于客观存在，但并非不可克服。由于经济生活中具有大量的不确定性因素的作用 , 因而使得财政风险的发生在本质上成为一种客观存在，但其属于可能性范畴，只要我们对财政风险有明确的认识和预测，事先采取有效措施，风险是可以防范和避免的。
（七）地方财政风险的复杂性。这主要是指我国地方政府债务风险的产生有多种错综复杂的原因，既有经济体制转轨未完成的因素，又有现行财政体制的问题 ，还有地方政府对其债务，缺乏管理的原因。
三、表现形式
（一）债务风险 1.显性直接债务风险
地方财政的显性直接债务主要包括国债转贷而形成的债务、欠发工资而形成的债务、粮食亏损挂账和乡镇财政债务。 2．隐性直接债务风险 隐性直接债务主要是指社会保障资金缺口所形成的债务。 3．显性或有债务风险
这主要是指由政府公开承诺、担保而形成的债务，其中包括由地方财政部门担保转给地方企事业单位使用的国债转贷资金。
4．隐性或有债务风险
这主要是指政府没有承诺和担保的债务，但这些债务一旦出现危机，政府从公众利益的角度考虑，必然会加以干预。政府干预就意味着政府要投入资金，承担责任。从地方财政来看，这种债务主要体现在国有企业未弥补亏损和对供销系统及农村合作基金会的援助。
（二）收入风险
财政收入风险，它是因地方财政收入不能满足支出的需要而给地方财政平衡带来的风险（支出呈刚性增长态势，而收入的增长随着经济增速的放缓而减慢，进而减少）。集中体现为财政吃紧，其内在意义是财政经常性预算平衡难度大。主要表现如下：
1.地方财政收入总量风险。财政收入占GDP 的比重 2.地方财政收入质量风险。财政收入的质量主要用税收收入与预算内非税收收入各占财政收入的比例来定量分析。 3.地方财政收入结构风险。税源结构过分单一
（三）支出风险 财政支出风险，它是因收入短缺而造成地方财政基本职能的部分丧失所形成的风险。主要表现如下： 1.财政收入规模不能满足支出不断增长的需要
2.财政支出结构日趋失衡，财政支出不堪负重，严重制约社会各项事业的发展。
（比如政府部门的人员工资、办公经费、教育、卫生、农业和公检法经费等法定支出不能按时足额拨付，严重影响政府职能实现和社会稳定运行。由于受经济规模、质量、结构及体制的制约，一些地方的财政收入增幅虽小，但又必须为政府运转、各项改革和经济发展、政治和社会稳定提供必要的资金保障，特别是深化改革、社会转轨的过程中，诸如加强农业基础地位、深化粮食流通体制改革、完善地方社会保障体系、调整提高公务员和事业单位职工工资等方面的改革和措施，以及财政供养人口逐年增加等因素，都使地方各级财政刚性支出不断增加。因此，财政负担过重，增支压力大、刚性强，收支矛盾突出是地方财政支出风险的集中表现。）
（四）赤字风险
地方财政的赤字风险主要来自于县乡两级。由于县、乡财政税源有限，收入增长缓慢，而经常性支出却呈刚性增长，财政入不敷出的矛盾已经累积到了一定程度。（2011年前三季度，全国财政收支相抵盈余12182.77亿元，31个省区市的财政却出现高达17638.09亿元的“赤字”。地方政府的“钱袋子”没到年底又出现了“大窟窿”。截至目前，全国31个省区市的地方前三季度财政收支情况正式公布完毕，记者统计发现，只有北京、上海、浙江、江苏、广东5个省市财政收支实现盈余，剩余的26个地区皆出现负债，且最大“赤字”规模为其收入的近5倍。2010年，四川省赤字规模为2681.5亿元。2010年中央安排的赤字总额为10500亿。） 法条补充：《中华人民共和国预算法》第二十八条规定： 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
（五）地方财政承担的公共风险
这种风险类似于隐性债务风险。我国现阶段地方政府承担的公共风险主要包括地方自然性风险、地方国有企业风险、地方金融机构风险和地方社会保障风险，它们是地方财政的隐形风险，也就是所谓的“财政兜底”风险。如果依靠风险主体本身无法化解，最后都会向财政集中。
（六）地方财政制度风险
1994年分税制改革后，在国家层面上，形成了地方财力小，事权重的格局。在地方上，由于国家没有对地方财力分割做出明确规定，出现了上级政府截留本应该转移支付给下级政府的转移性支付资金的情况（P107）。上级政府利用其行政优势或借开发区之名，随意改变企业隶属关系，扩大税源，导致下级政府税收减少。税收制度不完善不健全，导致企业个人偷税漏税少缴税不缴税的情况比较严重，直接减少政府税收收入。地方财政出现“空转”风险，有些地方出现虚假入库，虚开税票等现象。有些地方政府还出现了“寅吃卯粮”现象，就是在今年就征收下一年的税收的现象。
五、我国地方财政风险的主要表现
（一）财政收支矛盾突出
（二）地方政府债台高筑，财政压力大
六、防范和解决财政风险的主要措施
（一）通过多种途径回收地方公共企业的资本，用于提供公共服务和偿还债务。这些途径包括向国内外民间资本出售一些公共企业的股权、资产,一些公共资源产权，以及实施企业重组等，以充实地方财政资金，并建立债务清偿基金，逐步和稳步地偿还地方财政所拖欠的工资、工程款、社会保险金。
（二）大力清欠地方政府担保债务，明确被担保企业偿债责任，限期偿清债务或提出清偿办法。实在无力偿债的企业，在保持地区经济社会稳定的前提下实施企业破产（企业破产比政府破产风险更小)，资产变卖所得先行偿债。
（三）创新市场化融资方式，吸收私人资本参与大型公共工程建设 , 缓解建设资金不足压力。比如,国外普遍流行的大型基础设施项目的 BOT ( 建设——运营——转让)、BOOT ( 建设——运营——维护——转让 ) 等方式，就可以结合我国各地实际创造性地加以运用,由项目公司负责项目的投融资、建设、运营、维护和偿还债务。再如市政债券 ，以工程名义筹集基础设施建设资金，避免地方政府盲目发债。还可以运用彩票筹集建设资金,我国彩票已经运用于发展体育、福利等方面，可以尝试用于筹集地方建设资金。
（四）建立中央财政和地方财政风险共担机制。我国改革开放以来，逐渐形成了利益分享制度，但却没有建立起相应的风险共担制度，导致“风险大锅饭”, 这在财政领域非常普遍。为此，要深化分税制财政体制改革，要对各级政府的事权、财权和责任与风险进行明确的界定 ,特别是要清晰界定各级政府之间的风险责任 , 防止下级政府随意地向上级政府转移自身应承担的债务风险和其他风险；要建立下级政府对上级政府的债务报告制度，提高政府债务透明度；建立政府财政风险预算及其评估制度， 对于可以量化的政府债务 , 应进入政府的预算安排，以便对未来的债务和其他风险有一个科学的制度安排。只有这样，才能从制度上对地方债务加以 约束、防范、监控和化解。
(五) 将政府债务管理纳入预算，指定滚动预算。
（六）健全地方政府财政报告制度。
（七）建立风险预警指标体系。
（八）通过法律体系实施对高风险地方政府的干预。
（九）明确政府间的财权与事权关系。
四、结论
以上的分析表明，看P140
