上海潍坊街道社区居委会民主建设实践的启示
我国的《居民委员会组织法》规定，居委会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。2000年11月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，对我国的城市社区建设的指导思想、原则、任务、内容、方法等一系列重大问题作了阐述。“两办”转发的文件对指导我国的城市社区建设具有重大现实意义和深远历史意义。文件再次明确了社区居委会组织的自治性质。在新的时期，如何推进社区自治，是当前我国城市社区建设中一个带有根本性、敏感性、需要积极探索和实践的大问题。近两年来，在国家民政部和各城市政府的积极推动与领导下，我国的城市社区建设取得了很大进展，成效显著。但应当指出，我国的城市社区建设是在政府强有力的推动下进行的，社区发展表现为自上而下的强行政性特征；而在推进社区自治，扩大基层民主方面力度较小，许多地方重视不够，距离在社区内真正实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的目标差距还很大。这方面的经验总结也较少。
十分可喜的是，上海市浦东新区潍坊街道在推进社区自治方面迈出了重要的一步。早在1999年底，潍坊街道就在源竹居委会进行社区自治的试点，在居委会民主选举的基础上，实行居民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督，取得了经验；今年又在14个居住社区推进居委会自治的实践和探索。最近，潍坊街道成功地召开了居委会民主建设推进会，会上交流的12份材料，生动、具体地说明了潍坊街道在推进居住社区“四自”建设、扩大社区民主方面已经有了一个良好的开端，成绩可喜，方向完全对头。在潍坊，我们看到了居委会一班人的民主意识增强了，居委会工作的透明度提高了，居民的自主意识增强了，居民与居委会的关系密切了，居委会的工作也比过去好做了。街道与居委会的关系开始发生变化。潍坊街道的社区自治实践初战告捷! 总结潍坊街道社区自治的初步实践经验，以下几点是应该充分肯定的。
第一，街道领导班子对居住社区自治方向的正确把握和指导，是推行居住社区“四自”实践的重要前提和条件。在新时期如何建立有中国特色、上海特点的城市社区自治模式，目前尚没有规范、现成的条文和成熟的经验。潍坊街道的领导坚信社区自治、扩大基层民主的大方向，不仅勇于实践，敢于冒风险；而且善于实践，加强指导，特别是注意发挥党组织在社区“四自”建设中的作用。为加强社区的党建，街道选派了惟一的党员硕士到源竹试点小区担任居委会党总支书记，探索党组织与社区居委会组织的关系，保证社区自治沿着正确的方向逐步推进。实践证明，居民区的党组织和党员是推进社区自治、扩大社区民主的组织保证和主导力量，在社区民主建设中起着政治导向作用。
第二，居委会组织管理制度的创新是居住社区推行社区“四自”的重要保证。潍坊街道从自身的特点和需要出发，在社区居委会建立了发展、治安、调解、社会保障和市政管理五个工作委员会，将社区中能力较强、热心公益事业的居民吸收进各委员会，形成工作网络，并为每一个委员会配备一名“社工”，制定了“社工”管理制度，对“社工”的应聘条件、资格，“社工”的义务和权力、考核和奖励、工资和津贴以及日常管理都做了规定。委员会和“社工”议行分离，责权分明。五个工作委员会和“社工”制度的建立，大大调动了社区居民参政议政的积极性，使更多的居民参与社区管理；同时，保证了街道各项工作的落实和正常运转。实践证明，这是现阶段推进社区自治的有效方式。
第三，居民选举产生的社区居委会新班子要树立自治意识，要有群众观点和民主作风。潍坊街道新的居委会一班人已经开始树立民主自治的意识，注意改进工作作风，从过去习惯于自上而下、行政性的工作方式，开始向上下结合、倾听居民意见的群众工作方式转变。对社区中发生的关系社区居民利益的事，注意听取居民的意见，由居民民主决策。碰到与政府职能部门矛盾的事，居委会也敢于维护居民的利益，代表居民与有关部门对话，求得合理解决，让居民满意。
第四，社区自治不是挂在口头上，而是体现在实实在在的行动之中。潍坊人坚持从小事做起，从居民关心的事做起，在为民办实事中体现以人为本，体现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治思想和原则，不仅使居民满意，而且通过引导居民参与社区活动，在组织各种活动和解决社区居民关心的各种问题中培育社区居民的自治意识，收到很好效果。在这方面，各居委会都有许多生动的事例。 二
如何将社区居委会的“四自”建设引向深入，使更多的居民参与社区自治?如何改变长期以来居委会的行政化倾向，使更多的上级领导机关改变传统的观念，转变工作作风，支持和发展社区自治?又如何形成中国特色的城市基层社区自治模式?是我们应该认真深入思考和解决的问题。笔者认为，当前在社区自治问题上要克服以下几点模糊认识。
第一，居委会实行民主选举不等于已经实现社区自治。大家都知道，社区是特定地域人群组合的社会生活共同体。我国的《居民委员会组织法》明确规定，居民委员会是城市基层群众性自治组织。所谓社区自治，是在党的领导下，在国家法律规定的范围内，社区居民拥有的自主和自决权，是一种依法自治，也可以说是有限自治。居民在本居住区内，应对关系自己切身利益的公共事业和公益事业行使当家做主的民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，积极参与本社区各项事务的管理和建设。
然而，由于城市政治体制改革的相对滞后，我国目前的街道和居委会这类行政社区，表现为很强的自上而下的行政性特征，社区自治很不发育。多年来，居民委员会实际上已经成为街道的一条腿，成为政府的延伸组织，距离社区自治越来越远。
近年来，我国许多城市社区(特别是沈阳、上海、北京、天津、南京、青岛、杭州、石家庄、海口等城市的26个全国社区建设实验区)积极推行了居委会的民主选举，取得了成功，有力地推进了社区建设的发展。但应当指出，居委会的民主选举仅仅是实行社区自治的第一步，尽管这是关键的一步，但它并不等于已经实现了社区的民主自治，我们应对社区自治的本质内涵有一个深刻、全面的认识。
我们认为，社区居民自治的标志除社区居委会组织由居民选举产生外，尚包括：(1)社区居民应自行管理社区的事务，社区成员大会或社区居民代表大会是社区组织的最高权力机构，有权决定社区内的重大事宜；(2)居委会自行管理社区财务，并按国家有关规定，建立帐簿，公开管理，接受社区成员的民主监督；(3)自行开展社区服务和其他各种社区活动等。由此可见，居委会的民主选举并不等于社区自治的全部，更不等于已经实现了社区自治。
第二，中国城市社区的发展尚处于初期阶段，社区自治还有很长一段的路程要走。应当指出，从实行自治的角度看，我国的城市社区建设还刚开始起步，许多地方的领导对社区自治的认识十分模糊，不够重视。笔者曾经问过一位全国著名社区的某街道党委书记，你们这里的社区自治是怎么进行的，有没有这方面的经验？她回答得很干脆，“没有”。三年前，笔者在一次上海召开的社区发展研讨会上说过，中国的社区建设将经过三个发展阶段：一是行政化推进阶段；二是半行政、半自治阶段；三是社区自治阶段。从实现社区自治的角度看，我国目前城市社区的发展尚处于第一阶段。实现真正的社区自治，可能需要较长的时间。现在三年多过去了，社区自治的推进仍较缓慢，缺少行动和有力措施。因此，从社区的本质理念来看，不能过高地估价我国社区建设的成绩，要认识实现社区自治的长期性和艰巨性；但同时，笔者认为中国有许多城市(特别是26个社区建设实验区)实行社区自治的条件已经基本具备，社区自治实践的步伐可以跨得更大些，推进的力度还要更大些。
第三，实行城市社区自治的难点在那里？阻力来自何方？早在20世纪50年代初期，我国的有关法律就规定城市居民委员会是群众性自治组织。但长期以来，城市政府似乎淡忘了居委会的自治性质，特别是随着城市管理体制改革的推进，管理权力的逐渐下移，上海等地实行了“两级政府，三级管理”体制，居委会作为“四级网络”，成为地地道道的政府延伸组织。区政府-街道办事处-居委会之间的关系完全变成政府上下级之间的关系。居委会帮助政府承担了大量行政性的工作，居委会成员的主要精力是在做街道和各政府职能部门交办的事，以及应付各种各样的会议。在这一背景下，居委会距离社区自治的目标越来越远。这就是为什么许多居委会虽然已经进行了民主选举，但难以推进民主自治的体制性因素。它说明，在目前条件下，中国尚缺乏社区居民自治生存和发展的土壤，社区居民自治的阻力主要来自于上级政府，来自于城市政治体制改革的相对滞后。此外，从社区居民自身的情况来看，观念陈旧，自觉参与社区自治的积极性不高也是一个重要原因。在居民心目中，早已不把居委会当成一级自治组织了。计划经济时期，居民作为“单位人”，由单位包揽了职工的一切，居委会被当成地方基层的行政组织；转轨时期，许多居民的“单位人”观念并未向“社会人”转变，或是刚刚开始转变，但要有一个过程。广大居民并未认识到社区居委会是居民实现民主权利的基本组织，参与意识薄弱，这同样是推行社区自治的一大阻力。
上海市浦东新区潍坊街道的领导和社区居委会一班人正是对以上问题有较深刻的认识，在统一思想的基础上，积极、大胆、稳妥地进行社区自治实践和探索的。为保证居委会“四自”建设的顺利进行，加强对居委会“四自”建设的指导力度，促进基层民主政治的健康发展，潍坊街道成立了基层工作指导小组，由街道主任担任组长。他们制定了工作计划和季度指导的具体要求；在各居委会召开居民代表大会，建章立制；及时总结各居委会推进社区自治的经验，组织交流；同时，举办培训班，按“社会工作者”专业化、职业化的要求，对专职的“社工”进行系统专业培训，还聘请专家对社区自治的经验进行点评和理论总结，收到良好效果。 三
从上海潍坊街道和全国许多城市(如沈阳、南京、武汉等)开展社区自治的实践来看，当前推进我国城市社区自治需要采取以下措施。
第一，政府让渡空间，培育社区居民自治的土壤。主要是转变政府职能，政府让出部分权力，使社区的自治发展有一个基础条件和自主发展的空间。在这方面沈阳市东陵区泉园街道在推进社区自治中创造了成功的经验。他们在街道进行大胆的改革，简政放权，为居委会推行社区自治积极创造条件：一是还决策权，让社区居委会有自主决策本社区事务的权力；二是放财务权，将社区的自有资金、经营收益、各级拨款等全部交给社区自行管理、支配；三是交拒绝权，对不属于社区职责范围的事项和向社区摊派的负担，社区组织有权拒绝；四是给协管权，社区具有协助有关部门管理的权利，但同时，要按费随事转的原则，给社区组织一定的补贴；五是给监督权，街道办事处定期听取社区组织的意见，妥善解决社区居民反映的意见和问题。泉园街道实行的“五权下放”，大大调动了居委会和居民的积极性，有力地推进了社区自治的发展。我们要像“沈阳模式”那样给社区居委会松绑放权，大力培育社区居民自治的土壤。潍坊街道为推进社区居委会的民主自治建设，则从自身的实际情况出发，进行了内部配套改革。一是淡化街道科室，与居民区的五个委员会相对应，设立了五个专业委员会，并合署办公，实行综合管理；二是加大费随事转的力度，对一些街道布置的阶段性任务，街道给居委会配备人、财、物的投入；三是在街道设立了社工站，加强对居委会“社工”的管理，并组织对社工的专业化、职业化的培训，向居委会等推荐社工专业人员。潍坊街道的做法同样取得了较好的效果。
第二，发挥社会中介和社团组织的作用，形成社区自治的良性机制。社会中介组织是连接政府与公众之间的桥梁，是提高社区“四自”能力的重要条件和基础，对于转变政府职能，优化社会资源配置，推进和壮大社会志愿者队伍，维护社会经济秩序以及不同利益集团的权益，完善社会化服务功能等具有十分重要的意义。在社会转型时期，培育和发展社会中介组织，充分发挥社会团体在社区自治中的作用十分必要和迫切。应当指出，我国的社会中介组织很不发育，虽有一些从政府机构、事业单位转制的社会中介组织，但大多仍然依托政府进行运作，没有起到中介作用。要采取有效措施，使现有的中介组织真正进入市场、进入社会，发挥政府与公众之间的桥梁作用；同时，应大力培育和扶持发展新的社会中介和社团组织，政府应承认其独立的法人地位，鼓励其依法自主地开展公益事业。潍坊街道所在的浦东新区政府是20世纪90年代随着浦东开发开放建立起来的新型城区政府，体现了“小政府”、“大社会”特点。新区政府比较重视培育和发展各类中介(企业性质)和社团(主要是工会、妇女、志愿者等组织)组织。位于潍坊街道社区内的嘉兴大厦联合工会的成立和运作就是一个成功的典型。这座3万多平方米建筑面积的商厦有70多家公司和机构入驻，1999年在成立大楼党支部的基础上，由大厦开发商牵头，街道工会、大楼投资主体和入驻企业三方共同组建了大楼联合工会。这种“大楼模式”的工会组织具有跨行业、跨企业、属地化(社区化)、非行政化的特点，是工会组织的新创造，是社区社团组织的新发展。大量中介和社团组织对转变新区政府职能，优化社会资源配置，完善社会化服务，发展社区自治起到了积极作用。
第三，健全社区组织制度，强化居委会组织自身的自治功能 健全的组织制度，特别是居委会组织制度的创新和主要“领导人”的自治意识是实行社区居委会依法自治的重要前提和保证。潍坊街道推行社区自治有一套健全的组织制度，各社区居委会一班人认识到自己是居民选举产生的社区组织的领导群体，是社区居民的代表和“领袖”，理应代表群众的利益。居委会自身要树立“民主自治”意识，要经常了解和关心社区居民的需求，做居民的知心朋友，帮助居民排忧解难，解决群众关心的各种难题。要在工作中注意走群众路线，改进工作方法，多与居民进行情感交流，千方百计调动社区居民参与社区建设的积极性。街道率先试点的14个社区居委会都从自身的条件和特点出发，不断强化居委会的自治功能，取得明显成效。源竹小区党组织为充分发挥居委会和社区中各类组织的作用，还建立了“三项制度”：一是决策建议制度，即将居民区党组织讨论议定的决策方案以决策建议的形式向居委会推荐，居委会采纳后在居民区付诸实施；二是联席会议制度，即每月的党总支、居委会和“社工”的联席会议制度，共同讨论社区重大事务，把握工作方向；三是工作例会制度，即每星期二早晨的党总支、居委会坐班干部和社工的碰头会，交流工作情况，了解工作全局。潍坊街道的社区自治所以能够顺利推进是与社区居委会的组织建设和“社区领袖”自身的依法自治意识以及民主的工作作风分不开的。
第四，大力提高居民的素质，增强居民的自治意识。居民素质的整体提高和自治意识的增强是实现社区自治的根本保证。我们通常说的“社区是我家，建设靠大家”，是指社区的事应由社区居民大家来管、大家来办。长期以来，在计划经济体制下，人们认同于“单位”，习惯于“单位”，而所有的“单位”都是国家管的，政府管的，“单位人”虽然居住生活在社区，但有问题总是去找“单位”，找政府，没有想到去找居委会，更没有想到社区的事由社区居民自己解决。改革开放以来，政治经济体制改革不断深化，政企逐渐分开，政社逐步分离，但进展比较缓慢。在这一大背景下，居民长期以来形成的依赖“单位”和政府的观念并没有根本改变，居民的“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的“四自”意识并没有树立。同时，从居民的整体素质来看，无论在政治素质、文化素质、心理素质，或是在守法的素质、社会公德的素质等方面与建设现代化城市的要求相比，与经济社会快速发展的形势相比都有较大的差距。大力提高居民的素质，增强居民的自治意识，是我国城市社区建设目标得以顺利实现的最重要、最根本、最具有战略意义的举措，也是一项艰巨、长期的任务。怎样提高居民的素质，增强居民的自治意识?潍坊街道的经验是开办市民学校，采取多种形式、不定期、有针对性地对社区居民进行长期不懈的教育，如组织“老年人读书会”、“人与自然系列讲座”、“知法守法法律报告会”等，举办各种群众性文化、体育健身活动，提高居民的文化素质和修养；组织居民自下而上制订市民公约、社区守则，引导居民依法自治；更多的是在居委会为居民办实事的过程中使社区居民受到社会主义的公德教育。
目前我国的城市社区自治建设，在中共中央、国务院两办2000(23号)文件精神的指导下已经起步，一些城市(如沈阳、武汉、南京、上海、北京、天津、青岛、石家庄、杭州、海口、哈尔滨等)正在积极实践和探索。各地应从实际情况出发，因地制宜，创造自己的社区自治经验和模式，共同为推进我国的城市社区自治作出贡献。
