发达国家淘汰落后产能的做法与启示
2010-1-20 14:37:09作者：吕铁李晓华贺俊…出处：★★★
一、什么是落后产能
落后产能的淘汰与退出是近年来的热点话题，我国政府出台了一系列政策措施，淘汰钢铁、水泥、有色、石化、轻工等行业的落后生产能力。但是对于什么是落后产能并未有明确的界定。
我们认为，落后产能可以从两个角度加以考察。一是根据生产的技术水平进行判断。所谓落后产能，就是指生产设备、生产工艺的技术水平低于行业平均水平的生产能力。例如，钢铁行业的300立方米及以下的炼铁高炉相对于1000立方米以上高炉是落后产能，电力行业10万千瓦及以下火电机组相对于60万千瓦、100万千瓦的超临界和超超临界机组是落后产能。二是从生产能力造成的后果进行判断。如果生产设备、生产工艺的污染物排放、能耗、水耗等技术指标高于行业平均水平，则该生产能力就是落后产能。例如，不同等级炼铁高炉的主要经济技术指标存在显著差异，1000立方米以上高炉和300立方米以下高炉的吨铁综合工序能耗分别为420公斤标煤和499公斤标煤，吨铁粉尘排放量分别为0.1公斤/吨和2公斤/吨，吨铁二氧化硫排放量分别为1.23公斤/吨和5.42公斤/吨，因此300立方米以下高炉是落后产能。一般而言，生产设备、生产工艺的技术水平与其造成的后果是联系在一起的，落后的技术水平往往对应着更高的能耗、水耗和更多污染物的排放。从这个角度来说，产能落后与否是个技术判断问题。在具体的国民经济管理实践中，落后产能是指技术水平包括设备、工艺等 达不到国家法律法规、产业政策所规定的标准的生产能力。
目前，在讨论落后产能时有人经常将其与过剩产能相混淆。与落后产能是个技术判断不同，产能过剩是个市场判断，超过市场需求（实际产出）一定程度的产能是过剩产能。但是市场的需求是不断发生波动的，因此对于产能过剩与否进行准确的判断非常困难。例如，在本次国际金融危机前，我国绝大多数工业行业产销两旺，产品销售率处于很高的水平；但是在金融危机爆发后，我国工业各行业的需求急剧下降，生产能力普遍超过市场需求，企业普遍开工不足。落后产能与过剩产能也并非是完全割裂、非此即彼的。在完善的市场经济条件下，过剩的产能一般包括落后产能；而落后产能的淘汰、退出能够改变市场的供求关系，减轻产能过剩的程度。
二、发达国家淘汰落后产能的主要做法
1．市场机制是发达国家淘汰落后产能的主要手段
总体上看，发达国家没有太多专门针对落后产能的政策。但这并不是说发达国家不存在落后产能，而是落后产能问题表现得并不严重。其落后产能不突出的原因，一是由于发达国家的整体技术水平本身就处于世界前列，引领着产业技术发展的方向，因此发达国家相对落后的生产能力在世界范围内来看往往也并不落后；二是发达国家的市场经济体制比较完善，能够及时将不具有竞争力的落后生产能力淘汰出局。以美国为代表的发达国家实行的是政府干预程度低、经济活动自由度比较大的自由市场经济模式。这些国家的市场经济比较发达、制度比较完善，存在较少的价格扭曲，能源成本、环境成本、社会成本能够充分反映到企业
的生产成本中，因此落后产能就基本等同于成本高或质量差，技术水平落后的企业缺乏竞争力，在市场竞争中自然难以生存。
2．以日本为代表的发达国家对落后产能进行主动干预
日本是较多采取政府干预手段的发达国家和市场经济国家。在发挥市场作用的同时，日本政府积极采取措施推进落后产能的退出，以更快地实现产业结构调整和升级的目标。“过剩设备”及与之相关的落后产能问题是20世纪60-70年代特别是萧条时期日本产业政策的重点，具体做法包括：(1) 设备注册制度。注册现有设备和限制生产品种，限制非注册设备使用，限制新增设备。(2) 制定准入标准。1965年日本制定新建石油化工中心企业的标准，获批企业产能的门槛是年产乙烯能力达到10万吨，此后根据30万吨以上的大规模成套设备已经成为时代潮流的这一变化，很快又将该指标提高到30万吨。(3) 淘汰落后设备。1964年“纤维新法”采用了废弃两台旧设备才允许添置一台新设备的“废旧更新”原则，1967年的“特纤法”将废弃“过剩设备”、设备现代化以及企业规模适当化作为三项基本内容。1978年《特定萧条产业安定临时措施法》对平电炉钢材制造业、炼铝业、合成纤维制造业、船舶制造业、化学肥料、棉化纤纺织业、瓦楞纸板制造业等萧条产业实施调整，共同处理过剩设备废弃、长期封存与停用、转让，其目的在于通过该法的实施使指定的工业部门停产或报废设备。(4) 政府补偿。在解决萧条行业产能过剩问题的过程中，日本政府采取政府收购来报废设备的方式，即由政府与产业界合作预测未来供求，对“过剩部分”由政府出资收购报废；日本政府设立特定萧条产业信用基金，对那些按计划淘汰落后设备的企业提供优惠利率贷款；采用特别折旧制度、即允许企业把一部分利润作为固定资产折旧摊入成本以降低税收负担；对淘汰设备造成的失业人员给予救济。虽然对产业发展有较多的直接干预，但是日本政府也认识到应当主要通过市场手段解决产能过剩与落后产能问题。日本官方发布的《七十年代展望》就指出，应严格抑制过分的政策干预与产业的过度保护，产业政策的应用应限定在市场失败的领域。
3．节能减排是近年来发达国家落后产能政策关注的焦点
为了应对全球变暖和减少对化石能源的消耗，发达国家高度重视工业领域能源效率的提高和减少温室气体的排放。能效提高的过程也就是高能耗、高排放的落后产能改造或退出的过程。发达国家提高工业领域能效的政策采取了强制与激励相结合的做法。其政策措施主要包括：管制和标准、财政政策、协议和目标等。其中：(1) 管制和标准是提高能效的强制性政策，规定了相关产品、设备、系统如电动机、锅炉等的最低能效强制性标准。美国1980年开始实施强制性能效标识制度，1992年开始实施自愿性节能认证能源之星 ，美国采购法以及几个总统令都规定政府必须采购“能源之星”认证产品；欧盟也为广泛的产品建立了最低能源效率和环境标准。由于市场本身不能实现最有效率产品的销售，因此只有采用标准这一强制性措施才能确保至少效率最低的产品从市场上消失，管制和标准也因此成为世界各国提高能效的首选工具。(2) 财政政策，包括强制性的税收、税收减免、投资赋税优惠以及为促进能效提高建立的投资银行放贷标准，这些税收优惠政策有利于激励企业实现对最低标准的超越。美国《2005年能源法案》对安装特定节能技术实施20亿美元税收激励；日本对使用列入目录的111种节能设备实行特别折旧和税收减免优惠，减免的税收约占设备购置成本的7%；法国对工业领域能源效率技术投资第一年实施加速折旧制度，并少征商业税，对
节能进行投资的公司在节能设备使用和租赁中的盈利免税。为了鼓励企业改善能效水平、降低温室气体排放，气候变化税、碳基金、排放交易计划等政策也被越来越多地采用。此外,为达到特定能效目标的节能自愿协议也广泛地应用于工业领域。
三、对我国的启示与政策建议
以上分析表明，发达国家淘汰落后产能主要依靠市场机制，而市场机制有效发挥作用的前提是正确的价格信号。同时，由于市场失灵的存在，发达国家也并不排斥采取管制、税收等政府干预手段对落后产能加以改造和淘汰，特别是在应对全球气候变暖和提高能源效率方面，政府更是发挥着积极的作用。
我国政府自20世纪80年代初就开始进行淘汰落后产能的工作。1981年、1989年国务院两次下文要求一批小钢铁厂关停并转；1998-1999年，我国纺织业共压缩淘汰806万棉纺锭；进入新世纪以来，淘汰落后产能成为推进钢铁、水泥、电解铝、汽车等产能过剩行业发展的重要措施；去年出台的十大产业调整振兴规划也把淘汰落后产能作为重要内容。目前，我国淘汰落后产能的有关政策除《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》等专门性政策外，主要集中在产业结构政策，如《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》；产业发展政策，如《钢铁产业发展政策》和十大产业调整和振兴规划；节能减排政策，如《2009年节能减排工作安排》。
我国在淘汰落后产能方面采取了许多具体的且行之有效的手段，主要包括：(1) 提高产业准入门槛。在设备规模、工艺水平、节能环保、生产安全等方面设立并逐步提高产业准入门槛。(2) 项目审批立项限制。对不符合产业政策和未经审批或违规审批的项目，国土、环保、质检、证监会、发改委、海关、工商税务等部门在用地手续、环境影响评价、合同和章程、生产许可证、上市、关税减免、工商和税务登记等方面给予限制。将淘汰落后产能与新增生产能力结合起来，淘汰落后产能不力的地区限批、缓批相关新建扩建项目。(3) 经济限制措施。对落后产能不提供任何形式的信贷支持，不安排运力，实行差别电价、水价政策。
(4) 技术改造支持。用新技术、新材料、新工艺、新装备改造落后产能，提高技术装备水平。
(5) 下达行政任务。中央政府与地方政府就淘汰落后产能的具体指标签订责任书；今年发布的《钢铁产业调整和振兴规划》又首次提出了严格实行淘汰落后产能问责制。
总体上看，我国淘汰落后产能的政策收到了一定的成效，但与预期目标还存在很大差距。这些措施过于强调行政手段的作用，较少采用市场经济手段优化配置资源，过多强调惩罚限制，而较少采用正面激励，特别是没有解决淘汰落后产能赖以生存的深层次问题。
我们认为，我国落后产能问题比较突出的重要原因之一在于要素价格扭曲、市场淘汰落后产能的能力较弱。我国相对较低的劳动力价格、土地价格、资源价格、资金价格不能完全反映其真正的价值和社会成本，在没有支付资源和环境等社会成本的情况下，落后产能仍有较大的利润空间，落后产能企业也没有动力和压力改造技术和更新设备，更不会主动退出市场。因此，淘汰落后产能最重要的方面是深化要素市场的改革，特别是要理顺资源、环境、土地等要素的价格，使环境、资源等外部性成本能够进入企业的成本函数，使落后产能无利可图。应当通过要素市场化改革，建立起淘汰落后产能的最基本、最有力和最长效的机制。
同发达国家一样，我国也存在着市场失灵，甚至市场失灵还更为严重。我国城乡之间、东西部地区之间以及高收入与低收入之间存在着二元分割，造成市场需求的多样化，在农村地区和欠发达地区廉价产品反而具有更强的竞争力，这就使得落后产能仍然有较大的市场空间，甚至其竞争力要超过先进的产能。近年来高耗能高污染等重化工业产品的价格快速上涨也给落后产能提供了生存空间。在这种情况下，政府必须采取强制性手段迫使落后产能淘汰出局。但是我们认为，强制性淘汰落后的标准要避免“唯规模论”，因为规模大并不意味着技术水平高，反之规模小也并不意味着技术水平落后。能耗、水耗、污染物排放、安全性等应作为淘汰落后产能的主要指标，而设备规模应结合各具体产业、具体工艺的特点加以确定。我国的财政体制与发达国家存在着很大的不同。中央与地方财政分权的财政体制虽然能够调动地方发展经济的积极性，但是也成为阻碍淘汰落后产能的重要制约因素。企业数量的多少、产值的大小是地方政府财政收入的保证，淘汰落后产能对地方政府而言是砍掉了GDP和财政收入的重要来源，并且对就业、居民收入等方面都会产生不利的影响。作为落后产能的“既得利益者”，地方政府存在着默许甚至支持落后产能的倾向。因此，淘汰落后产能还需要对当前的财政体制和官员的考核机制进行改革，理顺中央和地方的财权和事权，改变地方经济发展中的唯GDP论。
配套制度不健全也是制约淘汰落后产能的重要因素。落后产能的停产关闭会给相应的企业造成一定的经济损失，会使相应企业的职工丧失就业岗位，甚至会造成其他有关企业、银行的债务问题。长期以来，由于我国淘汰落后产能政策没有相应的补偿机制作为配套，面临着非常大的阻力。今后，我国淘汰落后产能政策应该吸收借鉴发达国家一些成功的做法，尽快建立落后产能退出的补偿机制及其实施细则，通过经济手段激励企业主动地淘汰落后生产能力。例如，对被淘汰企业的经济损失给予必要的经济补偿，对在规定期限内淘汰落后产能的企业给予土地、税收等方面的优惠和新项目优先审批立项，建立健全职工再就业培训基金与最低生活保障制度等。
（作者单位：中国社会科学院工业经济研究所）
来源：中国经济时报
[编辑：胡承敏]
转载请注明“来源：水泥商情网
