法院有权直接判决撤销承包人的《土地承包经营权证书》吗？
有一案例：因土地承包经营纠纷，原告村民小组（发包人）对承包人承包本集体的土地有争议，把县政府列为被告，承包人为第三人，提请行政诉讼：
1、请求法院撤销承包方的《土地承包合同书》；2请求法院撤销县政府颁发给承包方的《土地承包经营权证书》。法院对原告的以上诉请以土地承包行政登记为案由，进行立案受理和审理。
被告县政府以第三人所执的《土地承包经营权证书》在其档案中没有备案记录为由，否认自己曾经以国家行政公权的名义所实施过的颁证行为。
法院审理后，在判决书中认定事实为：“当年土地承包经营权证书的颁发程序主要分为两步，第一步为让农民集体拿着事先盖有人民政府印章的空白《土地承包经营权证书》填写内容后，连同《土地承包合同书》一起，向镇农业服务中心申报鉴证；第二步为太平镇农业服务中心鉴证后，记入档案，发还《土地承包经营权证书》、《土地承包合同书》给农民集体，再由农民集体把《土地承包经营权证书》、《土地承包合同书》交给承包户。”
最后法院以被告县政府的行政行为有违反法定程序情形，本案被告又不承认曾经颁发过该承包证给第三人，是由于被告把事先盖有县政府印章的空白《土地承包经营权证书》发给农民集体自行填写内容、事后又没有鉴证和记入档案的颁发行为造成的为由，认为第三人持有该证是违法的，作出了判决撤销第三人持有的《土地承包经营权证》。
请教：法院有权以政府的颁证行为程序违法为由，而判决撤销颁证行为相对人（第三人）的合法持有的《土地承包经营权证书》吗？
政府无权直接注销有争议土地承包经营权证
对于自己发放的土地承包经营权证，县级人民政府可否以填写有误解等原因直接予以注销或变更？济南市人民政府日前作出的两份行政复议决定书认定，在土地承包经营权人或其它当事人有争议的情况下，县级人民政府无权直接注销或更正其为农民发放的土地承包经营权证。
济南市某村1997年进行第二轮土地承包时，村民王某与村委会签订了土地承包合同，王某与村委会签订的承包合同注明其承包田4亩25分，未注明承包地块的四至。同年9月1日，当地人民政府为其颁发了土地承包经营权证，该土地承包经营权证记载的承包耕地面积为4亩25分，承包土地明细表中明确记载了各类土地的面积、四至，使用期限为30年。但是，王某实际承包的土地面积（土地承包经营权证记载的面积）大于土地承包合同记载的面积，超出约0.3亩。2004年，村委会向王某提出要求其交回超出土地承包合同面积的土地，遭王某拒绝。2005年12月22日和2006年3月27日，当地人民政府依据村委会和乡政府的申请，以工作人员填写错误，所填列的承包土地四至与承包合同及实际情况不符以及申请人不予配合、拒不交证以更正为由，两次作出了注销王某土地承包经营权证的决定。王某认为，政府既然已经向其颁了土地承包经营权证，其合法权益就应当受到保护，于是，向济南市人民政府提出行政复议申请。
本案争议的焦点有两个：一是县级人民政府对于自己工作人员的失误造成的错误可否直接更正；二是县级人民政府可否依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第四项规定直接注销农民土地承包经营权证。该《办法》第二十条规定，承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：
（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的；
（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的；
（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的；
（四）其他收回土地承包经营权证的情形。
土地是农民的命根子，从一定意义上讲，此案的审理结果事涉全市280万农民的根本利益，因此，济南市政府行政复议办公室对此案的审理非常重视，他们先后组织了三次现场调查，先后三次召开有关农业、国土等部门参加的座谈会，先后多次听取双方当事人、第三人的意见，并专门召开了专家论证会，就此案涉及的法学理论问题征求了法学专家的意见。经过慎重研究，济南市人民政府行政复议办公室认为，依据土地承包法的有关规定，对土地承包营权存有争议的，应依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、第五十二条的规定，由当事人协商解决，协商不成的，可向乡镇人民政府申请调解解决，或向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，由人民法院裁决。在争议最终得到解决以前，县级人民政府无权用行政手段强制进行处理，不能以工作人员失误等理由注销土地承包经营权证书。县级人民政府对于存有争议的土地承包经营权证书，只能在争议通过法定途径解决后，方可依法院生效判决、仲裁机构生效裁决或当事人达成的协议作出更正、注销或收回承包经营权证的决定。市行政复议办公室的意见得到了国家农业部的认可，国家农业部通过对《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》进行专门解释，确认济南市行政复议办公室的裁决符合立法意图。目前，行政复议决定已经由济南市人民政府正式作出并下发，双方当事人均无异议。同日，济南市政府还对另一起同类案件作出了同样的行政复议决定。两起案件涉及的地方政府均积极主动采取有效措施，化解由此产生的矛盾，受到群众好评。
评析：济南市人民政府法制咨询委员会主任委员肖金明教授认为，长期以来，许多农村集体经济组织对农民承包土地的调整过于随意，而地方政府也往往不清楚怎样才能依法处理此类纠纷，随意更改甚至注销土地承包经营权证的现象在各地都时有发生，从而引起农民不满。随着农业税减免及新农村建设步伐的加快，农村土地承包纠纷正在呈上升趋势，济南市人民政府作出的行政复议决定，厘清了此类案件的处理脉络，此案不仅在济南市而且在全国都可能产生重要的影响，对类似案件的审查处理有重要参考意义。
肖金明教授还特别指出，依据有关法律法规，当前行政机关颁发房产证、土地证、土地承包经营权证、林权证等行为多属行政确权行为，对于此类行为中的纠纷，行政机关如果要注销或更改有关证书，必须待争议依法定途径解决后方可，行政机关必须正确把握介入纠纷的时机，否则就可能构成违法行使职权，本案对房产、土地、承包地、林权等纠纷有着共同的指导和借鉴意义。
济南市人民政府法制办公室
