浅议博罗县农村基层管理存在的问题
【内容摘要】以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，紧紧围绕建设社会主义新农村的目标任务，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉战略方针，不断加强教育，健全制度，强化监督，深化改革，努力从源头上逐步铲除农村基层不正之风和腐败现象产生的土壤，实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益，为建设社会主义新农村提供坚强的纪律和作风保证。
【关键词】农村 基层管理 村干部
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，紧紧围绕建设社会主义新农村的目标任务，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉战略方针，不断加强教育，健全制度，强化监督，深化改革，努力从源头上逐步铲除农村基层不正之风和腐败现象产生的土壤，实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益，为建设社会主义新农村提供坚强的纪律和作风保证。
当前，博罗县各级基层干部在管理方面，各项工作卓有成效，博罗县的地方基层干部管理的发展势头总体是比较好。但是，要适应新形势、新要求，我们必须清醒地看到，基层村干部管理仍然存在不少问题。
一、当前博罗县农村基层管理存在的主要问题
（一）博罗县农村基层管理对村干部监督和制约的制度缺失
博罗县有些乡镇部分村干部违法违纪行为发生的原因是多方面的，最主要是缺乏有效地监督和制约。加强村干部自身的民主建设，加强村庄的民主政治建设，是对村干部实施监督和制约、促进村庄基
1 层管理的必要途径。然而，目前村党组织自身的民主建设和村庄的民主政治建设，都存在着制度缺失的问题。
1、在村干部自身的民主建设方面，如何发挥村干部的作用，强化村委内部的监督，目前无论是研究还是实践，都较为薄弱，而这又是农村基层村干部建设必须解决的重大问题。目前，在村委自身的民主建设研究方面，主要还是围绕着村委会选举对村干部建设提出挑战后，如何建立和完善“两推一选”、“两票制”等民主选举制度，而在村级组织选举后如何通过加强村委民主建设，调动村民参与村务管理和村委的积极性，如何严格按照《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）的规定办事，如何把建立和完善村委民主制度与实行村民自治制度紧密地结合起来，这些方面尚缺乏有力度的研究，因此难以指导实践。
2、在村庄的民主政治建设方面，许多地方村务公开流于形式、村民代表会议制度没有建立和完善、村级组织缺乏分权制衡机制，都是村干部权力没有得到有效地监督和制约的重要因素。例如村务公开，虽然在实际操作中，许多乡镇都把村务公开纳入到对乡镇的年度目标考核内容，但由于分值较低，又是一项软指标，年终考核检查时大多流于形式，导致许多乡镇领导对村务公开疏于管理和监督。又如，村民代表会议是实施村务民主监督和民主决策的重要途径，如果这种监督乏力，自然会影响到普通村民的监督。虽然不少地方的有关文件都明确规定要实行村民代表会议制度，但目前村民代表会议无论在制度规定还是在具体实践中，都存在一些问题：一是《村组法》虽然增
2 加了村民代表会议的规定，但其性质和职权规定较为模糊，没有类似《村组法》的形式对村民代表会议的具体议事规则、程序作出可操作性的规定，而且没有明确谁负责日常性的工作。同时，村民会议和村民代表会议的权利缺乏能够保障的载体。以至于执行过程中存在着随意性很大，相当一部分形同虚设、相当一部分作用没有充分发挥的情况。
3、是村民代表会议制度存在着权责错位的问题
村委会是村民会议和村民代表会议的执行机构，享有村务管理权，《村组法》规定“由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项”，这就使村委会成了集村务管理权和监督权于一身的组织机构，说明这一制度设计还存在着严重的缺陷。三是不少地方村民代表是由村干部指派的，即所谓的“指派”与“派选”。即使村干部不指派，也必须经过他们审定。因此，村民代表会议的民主决策与民主监督的职能并没有真正落到实处。
4、现有村干部管理体制导致监督缺位
目前村干部中违法违纪问题较多，与村干部管理体制没有理顺有一定的关系。由于乡镇与村的关系比较微妙和复杂，也由于一些乡镇干部与一些村干部结成了利益共同体，尤其是一些“先富能人”村干部在当地有比较大的影响，所以不少乡镇对这些村干部不愿管，有的也不敢管。目前对村干部工作的监督和检查，大多以县为主。而农村基层村干部基层管理涉及的领域广、部门多，县的管理体制也没有理顺，县对农村基层的情况大都不能及时掌握，村干部的违纪违法行为
3 多数是在村民举报后才得以发现。乡镇能管但不愿管或不敢管，县要管又不熟悉情况，导致监督缺位。村干部管理方面的问题，还表现在不少乡镇和村纪检监察力量严重不足，乡镇纪检干部兼职、分工过多，难以把主要精力放在纪检监察工作上。农村基层纪检干部大多没有经过纪检监察专业培训，业务能力较弱，有的长期生活在当地，受乡情、亲情、友情的影响，碍于情面，不敢碰硬，难以有效地履行职责。
5、农村基层干部廉政教育内容“大而空”缺乏针对性和实效性 不少村干部缺乏党风廉政方面的教育。有些乡镇即使开展村干部的廉政教育，也大多存在方法陈旧、内容“大而空”、针对性和实效性不强的问题，具体表现在没有根据本地实际进行教育，而是照本宣科，简单应付。同时，农村基层村干部基层管理的目标不明确，往往照抄照搬上面的文件，没有根据不同地方和不同村干部的实际提出明确的目标要求，而且加强农村基层村干部基层管理的措施也不具体，缺乏可操作性。在这种情况下，某些村干部的责任意识和廉洁自律意识必然淡化。
（二）农村基层管理与农村基层民主政治建设脱节
推进农村基层管理需要农村基层党组织建设和农村基层民主政治建设的有机结合，但现有的研究和实践大多给人的感觉似乎村党组织很难与村民自治相结合，除非实行村“两委会一体化”或实行村党支部书记与村委会主任“一肩挑”。这样做，不仅使村党组织实际上取代了村委会的工作，村委会形同虚设，村庄治理退回到过去党组织一元化领导的模式，并不符合农村基层民主政治建设发展的要求，而
4 且造成了村主要干部权力过于集中的现象更加严重。这种村级组织架构，在经济尚不发达的情况下村主要干部职务犯罪的问题还不是很突出，但当经济发展到了一定规模时，其弊端就会愈益凸显。概言之，更容易发生村主要干部职务犯罪的问题。而我们在面对村干部职务犯罪问题日益突出时，却很少从村级组织架构上去寻找产生问题的根源。
同时，也正是由于没有解决好农村基层管理与农村基层民主政治建设有机结合的问题，因此在开展农村基层管理工作时，往往着眼于教育或处理，没有注意与建立和完善农村基层民主政治建设的有关制度相结合，容易导致简单化的弊端，难以从根本上解决问题。
二、博罗县农村基层管理存在问题的原因分析
（一）对农村基层管理认识不到位
平时由于各项基层工作任务繁重，再加之乡镇搞宣传教育的软硬件设施不够，许多正面教育和警示教育不能够深入开展，农村基层管理的氛围和格局在农村中尚未完全形成。故而开展基层管理的针对性也不强，主动抓条规的学习教育也不力，导致村干部接受教育的机会不多；还有就是一些单位开展基层管理教育的形式单一，抓先进典型示范教育和反面典型的警示教育不够，使教育没有发挥应有的效果。博罗县部分农村基层单位的领导班子成员，甚至是主要领导，对抓好党风基层管理的认识不到位，认为博罗县属于经济不发达地区，腐败的土壤不像发达地区那样肥沃，因此在主观上认为基层管理工作可紧可松，可有可无。表现为贯彻责任制的积极性不高，一些乡镇重经济
5 发展，轻干部的教育管理，且教育形式单一，有的村委会很少召开村民大会，平时也不安排村干部学习。
（二）发挥村干部模范带头作用不够
基层村委有的没有把全心全意为人民服务作为宗旨，齐心协力带领群众谋发展，创家业。村干部有的工作积极性不高,得过且过，把自己混同与普通老百姓，做群众的尾巴；有的宗族观念严重,封建主义思想蔓延；有的法制观念淡，工作方法简单粗暴；有的用公款吃喝，铺张浪费；有的甚至为个人或亲属谋取不正当利益的行为。
（三）各项制度不完善，执行不到位
由于基层群众民主意识淡薄，缺乏参事议事决事能力，再加上少数村干部工作专制搞家长制，决策的民主程度不够，在村级财务处置、扶贫款物、土地转让款，以及上级各种惠农政策性补贴的使用等群众关注的重大事项上，缺少规范的操作制度和必要的制约手段。有的既使建立有制度也不能从实际出发，而是照搬照套，制度、规章定了不少，真正能够实际管用的却很少，更谈不上实施责任追究。各乡镇不同程度地存在民主决策、民主管理、民主监督、干部考核等制度不够完善的问题。比如：在制度建设上，有些乡镇和基层部门的基层管理责任制及相关制度尚不够全面、系统，有的没有针对性、操作性。因此存在着少数村级财务处置、工程发包、土地转让款使用等群众关注的重大事项上出现漏洞。
在制度落实上，有些村领导民主意识淡薄，无视制度的存在，村里大事小事都是村支书说了算，从不与村干部和村民代表商量，村干
6 部和村民代表在村里作用不大。有些制度在执行中缺少定期和比较规范的检查、考核；有些制度在执行中大打折扣形同虚设。如有的变通报销不合理费用、有的把不想让群众知道的收支不公布、有的变换开支内容进行公布。在责任追究上，纪检、审计、公安、检察等监督主体的监督作用没有很好发挥，工作有时被动应付，或多或少存在畏难思想，对责任范围内干部身上存在的问题不愿指出，导致村委监督制度执行不够有力。在村委责任制的考核与责任追究工作中，不少地方存在着责任追究力度不够大，追究效果不理想的现象，对发现问题的单位或个人处理过轻，导致反面典型起不到警示教育作用。
（四）各乡镇纪检队伍力量不足
一些乡镇片面认为纪检工作不重要，认为发展经济才是硬的、有用的，导致纪检干部兼职较多，没有足够的时间从事纪检监察业务工作。部分乡镇纪检工作“疲软”，乡镇纪检干部业务素质不高，办案经验不足和专业知识不扎实，还存在原则不强，怕得罪人，怕丢选票等现象。
各乡镇村委监督不能有效开展。尤其是在村一级，村干部主动监督少，有些干部怕报复、怕伤和气，不敢监督，不愿监督，也不会监督。加之政务、村务公开不够规范，一般干部对一些敏感、重大的问题了解的少，想监督而又不便监督。有的在民主生活会上讲究一团和气，轻描淡写，不批评别人，也不愿别人批评自己。在村干部使用上，有的乡镇重使用轻管理，认为只要村干部能完成工作任务，不出事，就是好干部。往往对村干部出现的问题采取大事化小，小事化了政策。
7 造成惩治不严，监管乏力，使问题越积越多，引起群众越级上访，引发农村社会不稳定因素。
三、推进博罗县农村基层管理的措施
（一）加强村干部廉政教育制度
把村干部的管理教育纳入村干部教育的整体规划，建立健全培训机制，组织进行集中培训和教育。
1、贯彻落实博罗县关于村干部基层管理的部署和要求，结合实际，在年初制定工作计划，研究贯彻落实村干部基层管理的措施，认真组织落实，年终进行总结，并向上级汇报。
2、坚持村干部学习制度，与时俱进，开拓进取，不断加强村干部的修养，提高理论和政策水平。
3、组织村干部学习邓小平理论、江泽民“三个代表”重要思想和社会主义荣辱观教育，开展理想信念教育，引导村干部树立正确的世界观、人生观和价值观，强化廉洁从政意识，正确运用好手中的权力，模范遵守村干部道德规范，努力为基层和广大村民服务。
5、模范遵守村委会的规章制度，严格执行民主集中制和廉洁自律各项规定，领导干部要教育并管理好家庭成员和身边工作人员。要做到每半年对基层管理进行一次检查或听取汇报。
6、对职责范围内的村干部基层管理情况领导干部从政的情况进行监督、检查和考核。
（二）通过农村基层党组织建设与民主政治建设的有机结合推进村干部基层管理
8 推进农村基层村干部基层管理需要农村基层党组织建设与农村基层民主政治建设有机地结合。我们认为，两者有机结合的关键在于构建符合村民自治要求的村级组织决策机制。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（以下简称中办2004年17号文件）规定：“涉及村民利益的事项，原则上要遵循以下决策程序：由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案；由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议；由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定；由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。”这一决策程序为构建符合村民自治要求和坚持村党组织领导地位的村级组织决策机制提供了指导性的意见。按照中办2004年17号文件精神构建村级组织决策机制，不仅有利于改善村“两委会”的关系，而且有利于通过实施村务民主决策，改变村主要干部搞“一言堂”容易出现职务犯罪的状况，因而有利于推进农村基层村干部基层管理。
通过农村基层党组织建设与农村基层民主政治建设的有机结合，推进农村基层村干部基层管理，还要求构建村级组织的分权制衡机制，目的在于解决由于村庄权力过于集中容易导致权力异化的问题。村级组织民主选举仅仅是民主政治的第一步，如果没有很好的权力制衡机制，民选出来的掌权者依然可以不对选民负责。农村基层民主政治建设的发展进程，需要从选举建设进入到权力制衡建设的新阶
9 段。构建村级组织的分权制衡机制，重点在于，一是建立和完善村“两委会”联席会议制度，共同商讨决定村中重大事宜。涉及村民自治的问题，应经联席会议讨论通过后，提交由村民委员会召集的村民会议或村民代表会议讨论决定。”村“两委会”联席会议集体研究村务工作，使村委会能够分享议事决策权。这种权力分享的制度安排与以往村党支部专权的制度安排相比，有利于发挥村委会在村务管理方面的作用，有利于村“两委会”之间的互相监督。在经济发达或比较发达的地方，要提倡村党组织书记和村委会主任分设，避免由于村党组织书记与村委会主任“一肩挑”，权力过于集中，容易出现职务犯罪的问题。二是建立和完善村务监督委员会制度，使村务监督委员会成为与村党支部、村委会并行的一个村级权力制衡机构，有利于推进农村基层党风基层管理。
（三）建立和推行农村主要干部述廉制度
要创新农村基层纪检组织的领导体制和工作机制，如探索建立由县纪委垂直管理、派驻纪检组或乡镇分片管理的多种模式的农村基层纪检管理体制；建设专兼结合的纪检干部队伍，县纪委直管乡镇纪检干部，保证乡镇纪检干部的专职专用。对兼职的乡镇纪委干部，要真正做到兼而有事、兼而管事；在村一级，设立纪检委员，其业务工作受乡镇纪委直接领导，对乡镇纪委负责并报告工作，从而形成县、乡镇、村三级互动的纪检监督网络。
（四）要进一步明确乡镇政府对村干部日常监督的职责
10 乡镇在村干部的管理上要强调“能”和“德”的统一。要按照《意见》的要求，建立村重要事项向乡镇政府请示报告制度、乡镇主要领导和村干部谈话制度等，加大纪律监督力度，以促使村干部健康成长。要定期组织“一述两评”活动，村党支部和村委会班子以及成员的述职报告要先在村务公开栏内进行公示，广泛征求村民的意见，然后召开村干部和村民代表会议进行述职，并接受评议。通过对村干部强化管理，把他们的各项工作置于村民的有效监督之下，既发挥他们在强村富民中的“领头羊”作用，又防止某些村干部有权有势后为富不仁、甚至横行乡里的负面效应发生。
（五）要建立和完善对村干部的各项审计制度
包括年度审计、离任审计、重大项目或其他单项审计等制度。要建立乡镇对村干部监督的责任制，对监督不力者要追究相应的责任。县要经常组织有关部门开展针对性较强的检查，及时解决存在的问题。
1、为了发展壮大集体经济，维护农村社会稳定，配合街道相关部门的工作，加强对村干部的管理和监督，实施任期经济责任审计和离任审计。
2、财务收支审查。要保证集体资产帐实、帐款相符，集体收入要及时足额入帐，不能隐匿、截留，杜绝非财务人员插手现金。各项支出要真实合法，并严格控制非生产性开支。
3、集体财产审查。村干部任职期要确保村级集体财产的完整，要帐实相符，杜绝财产遗失和擅自核销、私自变卖集体资产，并使集体资产保值、增值。
4、工程项目审查。村级重大工程项目发包须经村民或村民代表会议通过，进行公开招标、投标，工程竣工验收后要专项审计检查并及时向群众公布结果。
5、任期离任审查。村干部任期审查：主要审查任期债权债务清偿，杜绝新增债务，离任审查，随离随查，严厉打击极少数违法违纪及犯罪分子，还遵纪守法干部一个清白。
6、廉洁自律审查。村干部任职期间要严格遵守国家法律法规和各项财务制度，不得以权谋私，挪用、侵占公款，挥霍浪费集体资产。
7、客观公正审查。审计人员要事实求是、客观公正、全面的进行审计，应做出客观公正的评价，并攥写审计报告，出具审计意见书，做出审计决定。审计人员由街道下派，村民主监督小组成员负责协助作好工作。
（六）要充分发挥司法机关在预防和惩治村干部职务犯罪中的重要作用
检察院可以针对村干部违法违纪的特点和原因，协助乡镇对管理混乱的村建立和完善监督机制，并会同民政和财务部门规范村务和财务管理。对村官的违法行为，必须增加处罚条款和约束村官的相关条款。特别是在刑法中，将村官从事公务活动明细到列举比照国家公职人员进行约束，使司法机关介入有法可依；对村官在村自治范围的事
12 项，比照企业法人进行约束。通过完善法律，明确村民会议和村民代表会议的权限，减少和制约村官的权力。要充分发挥检察机关在预防和惩治村干部职务犯罪中的重要作用，从群众关心的热点问题中，及时发现和查办有关职务犯罪，努力挽回经济损失，以法律手段推进基层社会主义民主法制建设。检察机关在调查村官经济问题时，根据不同情况，适时发出检察建议，定期回访；同时采取多种形式对村官和村民进行法制教育，逐步提高民主法制意识，使村官不敢腐败。
13 参考文献：
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5、王丽萍 黄宏 贺梅英.《论新形势下村官选用机制的构建》.华南农业大学学报（社会科学版）.2008 第4期
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