关于我省\"三调联动\"工作开展情况的调研报告
【字体：大 中 小】 2009年07月14日
在当前经济快速发展的新形势下，各方面、多层次的矛盾日益凸显，加大对矛盾纠纷的调解力度，完善调解手段，成为目前维护社会稳定，推动社会和谐发展的重要举措。如何在新形势下加强人民调解、行政调解、司法调解\"三调联动\"，有效化解各类矛盾纠纷，对促进社会稳定显得尤为重要，也是摆在我们面前的一个新课题。近期，省人大副主任、省综治委副主任刘晓带领省综治办、省司法厅等部门领导赴西宁、海东、海南和海西四州（市、地），通过听取工作汇报、召开座谈会、走访基层单位等形式，对各地人民调解、行政调解、司法调解\"三调联动\"工作开展情况进行了专题调研。
一、各地\"三调联动\"工作开展情况
近年来，各级党委政府高度重视\"三调联动\"工作，通过有效整合调解资源，全面推行\"三调联动\"调解机制，基本实现了以人民调解为基础，人民调解、司法调解、行政调解的有机结合，逐步建立了党委政府统一领导，综治委（办）牵头协调，职能部门协作联动的工作格局。
（一）加强组织领导，整合调解资源。一是将\"三调联动\"工作作为推进社会治安综合治理，全力维护社会稳定，着力化解矛盾纠纷的主要措施来抓，制定下发了关于加强\"三调联动\"工作的具体意见，明确了\"三调联动\"工作的指导思想、基本原则、工作职责、运行机制和工作要求。二是州县两级成立了由综治、政法和职能部门参加，党政主要领导为组长的矛盾纠纷排查调处领导小组，加强了对\"三调联动\"工作的协调指导和督办考核。三是县乡两级建立了矛盾纠纷排查调处（协调）中心，实行综治部门牵头协调、司法部门业务指导，职能部门共同参与、社会各界整体联动的工作模式，推进了\"三调联
动\"工作的有效开展。四是在村（社区）、企事业单位等加强了调委会、调解小组建设，基本形成了依托基层、多方参与的矛盾纠纷排查化解工作网络。
（二）加强机制建设，健全工作制度。一是建立健全了党委领导、综治牵头、公安、司法行政、信访、民政、社会保障、国土等多部门参与领导的矛盾纠纷排查调处责任机制，强化了领导责任。二是建立完善了组织协调机制，对矛盾纠纷排查工作按地区、部门和单位三个层次进行划分，明确了责任主体。三是建立了联席会议制度，定期听取情况汇报，分析形势，部署工作。对涉及范围广、影响大，可能诱发群体性事件的矛盾纠纷，及时研究工作对策和处置方案。四是建立了排查调处制度、联合调解制度和应急处置机制，坚持条块结合，以块为主的原则，将地区排查、部门排查、单位排查有机结合起来，组织开展大排查大调解活动，防止了矛盾纠纷扩大升级。五是严格落实\"四排查\"（层层排查、集中排查、超前排查、定时排查\"和\"四调处\"（边查边调、归口调处、重点调处、共同调处）工作制度。六是建立了信息通报交流制度和矛盾纠纷分流指派制度。此外，海南州针对可能影响全州稳定的突出矛盾纠纷，坚持\"一个问题、一名领导、一个班子、一套方案、一查到底\"的领导包案制度和律师参与研判矛盾纠纷的工作制度。海西州在建立鼓励调解结案激励机制、特困上访群体救济扶助机制的同时，针对全州企业因金融危机造成经营困难可能引发的矛盾纠纷，建立了经济运行安全风险预测评估制度。
（三）加强衔接配合，发挥整体效能。各地在构建\"三调联动\"，\"三位一体\"大调解工作格局中，注重加强三种调解手段的相互衔接、相互配合，认真执行\"先调解、后诉讼，在诉讼中先行调解\"的原则，切实将人民调解、司法调解、行政调解贯穿于解决矛盾纠纷的全过程，促进了人民调解与司法调解的对接联动、人民调解与行政调解的对接联动、行政调解与司法调解的对接联动。各地通过实施\"三调联动\"工作的优势互补，及时有效地解决了大量社会热点、难点问题，将大量的社会矛盾纠纷解决在基层，化解在萌芽状态，维护了社会大局的持续稳定。
二、当前\"三调联动\"存在的问题及原因
一是认识不到位，重视不够。部分地方领导干部对于\"三调联动\"在整合调解资源、强化调解职能、促进和谐社会建设的功能与作用上，缺乏足够的认识，思想上存在着形式主义，工作上务虚有余务实不足，从而使\"三调联动\"的机构设置、人员配备、经费开支等方面存在的问题未能得到很好的解决。二是调解资源整合衔接还不够顺畅。由于相互衔接配合的责任意识还不够，一些复杂矛盾纠纷，如房屋拆迁纠纷、征地纠纷、劳资纠纷等，涉及面广，需要人民调解、行政调解、司法调解协同调处。但由于部分部门责任意识不够或无力解决，参与意识不强，加之\"三调联动\"的衔接和责任履行机制不够健全完善，存在推诿、拖延等现象，个别地方\"三调联动\"工作还\"联不起来\"、\"动不到位\"，影响了工作的整体推进。三是调解规范化程度不够。三大诉讼法和行政许可法都强调了程序的合法性，即不论结果怎样，程序必须合法。同样，在调解工作中也必须做到规范化调解，这样可以有效避免人为的失误。但在目前，三大调解工作程序中，除司法调解履行着固定的调解程序外，人民调解和行政调解的程序有时过于简单，有失调解工作的权威性。四是调解人员素质和调解质量有待进一步提高。调解人员的政策业务水平和群众工作能力是做好调解工作的重要基础，目前各地针对\"三调\"工作，特别是人民调解工作开展专业培训，加强业务指导，强化政策理论学习的经常性和普遍性还不够，造成调解队伍整体素质不高，业务能力不强，普遍缺少业务骨干，从而直接影响了调解工作的质量和效果。因此，进一步加大业务培训力度，全面提高队伍整体素质，不断增强调解工作的质量和效果，是当前做好\"三调联动\"工作中亟需加强的重要环节。五是办公经费少，缺乏保障。基层政法单位条件较差，人头办公经费不多，基层政府财政困难，加上调解案件基本不向当事人收费，因此长期缺乏必要的办公经费，工作积极性受到挫伤，从而制约了职能作用的充分发挥。六是人民群众依法维权的意识有待进一步提高。虽然近几年来人民群众的法律意识有了一定的提高，但很大一部分人对产生的矛盾纠纷仍不能主动寻求法律途径解决，依法办事的观念还亟待加强。
三、加强\"三调联动\"工作的建议
要做好人民调解、行政调解和司法调解工作，使三者更好的运转、衔接、联动，就必须从建设社会主义法治社会与和谐社会的高度出发，努力构建全社会共同参与的\"大
调解\"格局。
（一）要着力加强综合治理基层基础工作。要通过全面深化基层平安创建活动，夯实综治基层基础工作，进一步夯实\"三调联动\"衔接配合机制，合理配置调解资源，发挥职能作用，形成整体合力，及时化解社会矛盾纠纷。各级党政主要领导要把平安建设和维护社会稳定作为深入开展学习实践科学发展观活动的重要内容，真正担负起第一责任人的责任，高度重视矛盾纠纷排查调处工作，切实加强\"三调联动\"大调解工作体制机制建设，使\"三调联动\"程序、内容、措施、责任、考评等更加明晰、规范，能够更有效地提高处置各类社会矛盾纠纷的能力，全力维护社会和谐稳定。
（二）要着力加强人民调解工作，充分发挥人民调解在\"三调联动\"中的基础作用。要按照《青海省人民调解工作条例》的要求，通过大力加强人民调解组织建设、人民调解员队伍建设和乡镇司法所建设，进一步提高人民调解工作的制度化和规范化水平，强化人民调解预防矛盾纠纷的功能，完善预警、预测、排查、调处机制，扩宽人民调解领域，严防个体矛盾演化成群体性事件，民间纠纷转化为刑事案件，最大限度地把矛盾化解在基层，消除在萌芽状态，切实地发挥在维护治安秩序和社会稳定中的\"第一道防线\"作用。
（三）要着力加强司法调解工作，深化人民调解与司法调解的衔接配合。要始终坚持调解优先原则，做到\"能调则调，当判则判，调判结合，案结事了\"，积极探索建立民事纠纷、轻微刑事案件委托人民调解组织调解制度和劝导调解制度，强化诉讼调解，尝试建立诉前告知人民调解机制、诉中委托人民调解机制，积极引导当事人尽可能选择调解方式解决纠纷。
（四）要着力加强行政调解工作，深化人民调解与行政调解的衔接配合。要探索建立部分轻伤治安案件委托人民调解机制，建立健全人民调解与信访、行政部门相互衔接配合机制，综合运用法律、政策、经济、行政等多种手段和调解、教育、协商等方式，积极化解矛盾纠纷。同时，要提高和扩展行政调解范围，充分发挥行政调解功能，加强行政调解的统计和宣传。
（五）要着力加强调解工作的衔接联系。一是建立调解案件登记制度。人民调解、行政调解和司法调解在事件不同的阶段有不同的功能和作用，加强调解工作的衔接联系，可以在最短的时间内用最节省的资源解决问题。具体来说，就是建立调解联络机制和调解登记制度。在开展人民调解过程中，对各类矛盾纠纷包括调解、处理、结果等情况进行登记，对无法通过人民调解处理的案件，要及时将登记记录报送具体行政调解机关或司法机关，行政机关和司法机关要及时衔接，研究处理问题，及时调解化解矛盾。通过行政调解还无法达成调解议的，行政调解机关应及时将案件情况通报司法机关，使司法机关能及时了解和掌握相关情况，对双方当事人进行庭前调解，尽可能不使矛盾激化。二是建立调解网络信息共享机制。实现调解网络信息共享，必须要充分发挥社会治安综合治理机构的协调职能，加大法院、信访、公安、建设、劳动、民政、工商等职能部门参与镇街、村居调解网络的力度，形成一个统一指挥、各方参与、配合联动的调解机制。最终实现受理行政调解、司法调解案件时，相关部门能够快速通过调解网络在第一时间内掌握案件发生的因由、动向，能做出科学的判断。三是要规范\"三大调解\"程序，积极探索出适用于人民调解、行政调解和司法调解的联动调解程序，最终达到化解矛盾，息事宁人，维护和谐稳定的目的。对不适于调解处理的，要及时建议双方当事人通过司法诉讼途径解决。
（六）要着力加强对\"三调联动\"工作的组织领导和协调指导。要进一步健全和完善州县乡三级\"三调联动\"组织协调机构，在县乡两级健全社会矛盾纠纷调处（协调）中心，确保\"三调联动\"工作健康有序发展。要加强对实施\"三调联动\"工作检查考评，将人民调解工作和实施\"三调联动\"工作纳入本地区社会治安综合治理和平安建设工作目标考核内容，对组织协调指导不力，导致调解工作不到位，出现矛盾激化，造成严重后果的，要追究领导和相关责任人的责任。同时，要加强人民调解、司法调解、行政调解和\"三调联动\"工作的宣传教育，努力使广大群众知晓\"三调\"工作的内容，选择通过调解方式表达诉求，维护自身权益。
