全球淡水资源状况不容乐观，水资源短缺，水质恶化，人类面临严峻的挑战。面对水资源危机，国际社会越来越认识到其严重性，全球范围内保护水资源的浪潮已经掀起，并取得了重大成就，虽然对水资源的保护并不尽如人意，但有理由相信通过国际社会、各个国家不懈的努力，通过国际合作，人类会解决好淡水资源问题。在水资源全球保护的背景下，同样面临水危机的中国，惟有加强水资源保护的立法，形成有效的水法体系，才能有效应对面临的问题。
关键词：淡水资源 全球保护 水法体系
地球拥有丰富的淡水资源，但它们远非取之不尽用之不竭的，其分布也不均匀。在过去的一个世纪里，人口增长、工业发展和灌溉农业的扩张引起对淡水需求的大幅增长。淡水资源短缺和水质恶化严重困扰着人类的生存与发展。联合国秘书长科菲·安南在其千年报告中指出：“要减少发展中国家的疾病，拯救生命,任何措施都比不上使所有人得到安全的水和合格的卫生条件。” 无论从淡水资源的数量来看，还是其质量来看，全球淡水资源堪忧，因而必须提高全人类的认识，达成国际共识，通过全球范围内的合作，来解决人类共同面对的问题。本文将在阐述世界水资源现状及其全球范围内保护的基础上，对我国的淡水资源保护法律制度建设提出自己的看法。
一、全球淡水资源现状——人类面临严峻的挑战
（一）淡水资源的应然状态
地球上总的水体积大约为14亿立方千米，其中只有2.5％是淡水，或者说只有0.35亿立方千米的淡水。大部分的淡水以永久性冰或雪的形式封存于南极洲和格陵兰岛，或成为埋藏很深的地下水。能被人类所利用的水资源主要是湖泊、河流、土壤湿气和埋藏相对较浅的地下水盆地。这些水资源中可用的部分仅有20万立方千米――不足淡水总量的1％，仅为地球上水资源总量的0.01％。这些能够利用的水很多都位于远离人类的地方，进而为水利用带来了复杂的问题。
淡水补给依赖于海洋表面的蒸发。每年海洋要蒸发掉50.5万立方千米的海水，即1.4米厚的水层。此外，陆地表面还要蒸发7.2万立方千米。所有降水中有80％降落到海洋中，即45.8万立方千米/a,其余11.9万立方千米降落于陆地。地表降水量和蒸发量之差（每年约11.9万立方千米减去7.2万立方千米的差额）就形成了地表径流和地下水的补给——大约4.7万立方千米/a。所有径流中，半数以上发生在亚洲和南美洲，很大一部分发生在同一条河中，即亚马孙河，这条河每年要带走6000立方千米的水。
（二）淡水资源实际现状
1、水量缺乏
全世界约有1/3的人生活在中度和高度缺水的地区，在这些地区的淡水消费量超过可更新水资源总量的10％。大约有80个国家，40％的世界人口在1990年代中期严重缺水（CSD 1997b）。根据1997年9月联合国秘书长关于淡水综合估计的报告，人类现在直接或间接利用着世界水供应量的一半以上，全球人均淡水可用量从1950年的17000立方米下降到1995年的7000立方米。到2020年，水的使用量将会提高40％，其中17％以上的水将要用于满足人口增长说引起的食品生长。（世界水联合会2000a）。
在过去的一个世纪里，人口增长、工业发展和灌溉农业的扩张是引起水需求增长的三个主要
因素。而生活水平的提高也不能不视为水资源需求增长的重要因素。过去的20年中，农业消耗了经济发展中的大部分淡水。规划者一直认为通过增加更多的基础设施来控制水文循环，这样就可以满足不断增长的需水量。
从传统上，修筑河坝是保障灌溉用水、水力发电和生活用水的主要手段。世界上最大的227条河流中，已经有大约60％被堤坝、引流、运河等强烈地或者中等程度地切割，同时对淡水生态系统也造成了影响（WCD 2000）。从增加粮食产量和水力发电等方面来看，这些基础设施的确带来了很大的好处。同时，这些基础设施的造价也非常之大。在过去的50年里，堤坝改变了世界河流的形状，使得不同地区约4000万－8000万人口迁移（WCD 2000），导致临近的生态系统发生了不可逆转的变化。
2、水质下降
穷国与富国，发展中国家与发达国家都同样存在水污染问题。水污染有其自然来源，如含有有毒物质的泉、渗漏的油和由侵蚀产生的沉积物，但大部分关于水污染的讨论集中于影响到水质或其可用性的由人为引起的变化。城市和工业排出的有毒化学制品、污水、致病物、油、重金属、热污染、和放射性废物污染着河流和地下水。农业开发在解决世界食物问题方面取得了重大进展，但是它也造成了水污染，由于大量使用肥料和农药水源受到污染。相对于发达国家来说，发展中国家的水污染相对比较严重。马来西亚的50条主要河流中，有42条正面临着“生态灾难”。在菲律宾，家用污水量占马尼拉的帕西格河总量的60％—70％，成千上万人不仅用这些水洗澡、洗衣服，还作为饮用水的来源。在中国，水污染问题也相当严峻。中国的44个主要城市中，有41个城市使用“受到不同程度污染”的水源。
（三）水资源现状的影响水资源枯竭，水质恶化带来了严重的后果。当一个国家每人每年用水量低于1000立方米“基线”以下时，该国被认为可能要长期缺水，而许多地区已经存在着长期水缺乏；许多大河的流量和水流时间几乎全部为人类控制，这对水族生物非常不利，导致鱼量的减少和生物多样性的破坏。全世界有十一亿人口，相当于世界人口的六分之一得不到卫生的水，有24亿人，即世界人口的40％得不到合格的清洁服务；每天大约有6 000名儿童死于不卫生的水和不合格的卫生和清洁条件所引起的疾病——相当于每天有20架大型客机坠毁；不卫生的水和不清洁的环境估计造成了发展中国家所有疾病的80％；妇女和女孩由于缺乏卫生设施往往受害最重；
（四）人类面临着严峻的挑战
1972年联合国人类环境会议指出：“石油危机之后，下一个危机是水。” 1977年联合国水事会议又进一步强调：“水，不久将成为一个深刻的社会危机。” 淡水资源危机严重制约了可持续发展，许多国家的用水速度已经超过了水的再生速度；人类过渡用水、水污染和引进外来物种造成湖泊、河流、湿地和地下含水层的淡水系统被破坏或消失；很多国家的的淡水管理政策与当地实际情况脱节等问题导致水资源的日益匮乏。人类面临着严峻的危机和挑战。2000年3月大约有120个水方面的部长参加了在海牙召开的“第二届世界水论坛”，采纳了旨在取得世界水安全的宣言。宣言中体提出本世纪重要挑战如下：
满足基本需要：认识到获得安全的、足量的水和卫生设施是人类的基本需要，并且对于健康和幸福来说这也是十分重要的，通过特殊的水管理过程使得人们有权获得这些，尤其是妇女；保证食物供给：通过更有效的移动和使用水及粮食产品，以及水和粮食产品更公平的分配，来加强食品安全，尤其是对于贫穷和脆弱的人来说；保护生态系统：通过可持续水资源管理保证生态系统的完整性；分享水资源：通过可持续的河流流域管理或者其他正确的方法，在任何可能的时候，提高不同水使用者之间各水平上的和平协作和发展合作，这种合作可以在
一个国家内部进行，如果是国界上的水资源或者是跨越国界的水资源，这种合作也可以在相关国家之间进行；风险管理：针对洪水、干旱、污染以及其它与水相关的灾害提供安全措施；水评价：以一种能够反映水对其所有使用者的经济、社会、环境和文化价值的方式来管理水，逐渐为水服务标价，以反应他们供给的价值。这一方法应该考虑到穷人和脆弱群体的基本需求和质量；精明的管理水：确保好的管理，以便在水资源的管理中涵盖所有利益相关者的利益和公众参与。
当今淡水资源问题已经不仅仅限于一国范围之内，面对挑战，应对的应是整个国际社会，包括各个国家、各个地区、政府与非政府组织、公司企业还有个人等等。要减轻甚至消除淡水资源的危机就必须进行国际合作、通过全球努力来解决当代以至子孙后代的淡水资源问题。
二、淡水资源的全球保护
20世纪以来，国际社会逐渐认识到淡水问题的严重性。这段时间内，淡水的社会价值、经济价值和生态价值被广为关注，更加强调水的高效分配，兼顾淡水的公平分配与代际分配，认识到流域管理是有效管理淡水资源的关键，认识到所有利益有关的团体在水管理中的作用。全球范围内的淡水资源保护已经开始，联合国及其成员国为此付出了极大的努力，通过召开国际会议，提出国际宣言，订立国际条约调整各国在利用淡水资源中的关系，规定各国保护全球淡水资源的义务，并取得了显著的成效。各个国家之间也为有效公平的利用与其有关的淡水资源，签订了诸多多边或是双边的条约或协定。但是因为缺乏一个真正的国际淡水资源管理实体，以及国家资源主权的负面影响，全球淡水资源的保护仍然存在很多不足。
（一）全球淡水资源的保护现状
1、淡水资源的国际保护
1966年国际法协会通过的“赫尔辛基规则”是最早的和最经常被援引的关于淡水的国际文件之一。其中第4条提出的基本原则承认，国际流域内的每个国家有权利合理公平地利用流域内的水。在公平利用原则之外，第10条还规定，各国不应对国际流域内的水造成任何新形式的污染或加重现有的污染程度，从而可能对流域内另一个国家的境内造成严重损害。国家应为减少各种现有的污染采取一切合理的措施，以便不在流域内另一国家的境内造成损害。但是由于这一规则没有明确界定如何利用和消费水资源的问题，而没有约束力，所以一直受到批评。尽管如此，“赫尔辛基规则”还是被广为参照，并在其他的国际会议上得到发展。1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议上提出的宣言中，原则2——“为了这一代和将来的世世代代的利益，地球上的自然资源，其中包括空气、水、土地、植物和动物，特别是自然生态类中具有代表性的标本，必须通过周密计划或适当管理加以保护”以及原则3——“地球水资源等的保护要加强国际合作，里约宣言更是以可持续发展的理念来解决全球资源短缺问题。这一方面说明国际社会对淡水资源危机认识的进一步加深，同时也说明人类面临的淡水资源危机越来越严重了。
1977年在阿根廷马德普拉塔召开了联合国第一届水资源大会，并采纳了“马德普拉塔行动计划”（Mardel Plata Action Plan）。大会建议研究可以用来管理共享水资源的方法，制定共同的规划，实施协调水资源利用所必需的机制，并提出“关于共享的水资源的使用、管理和发展，各国应考虑每个国家的权利……以能平等的利用这些权利。”
1972年斯德哥尔摩宣言指出“地球生产非常重要的再生资源的能力必须得到保持，而且在实际可能的情况下加以恢复或改善”，这为全球淡水资源的保护提供了方向，而大会的行动计划则呼吁为防止淡水污染和保护整个水资源进行国际合作合作（建议51－55）。此后，1982年内罗毕宣言和1992年的里约宣言也都重申对对淡水资源的保护。1992年6月3日至14日在里约热内卢举行的联合国环境与发展会议，通过了影响深远的《二十一世纪议程》。《二十一
世纪议程》在其第18章“保护淡水资源的质量和供应:对水资源的开发、管理和利用采用综合性办法”中专门就水资源的综合开发与管理，水资源评价，水资源、水质和水生生态系统的保护等做了详尽的建议和规定，以期达到满足所有各国在实现可持续的发展方面对淡水的需求。《二十一世纪议程》规定必须对水资源进行统筹规划和管理,这种统筹规划必须覆盖所有各类的相关淡水水体,包括地表水和地下水,同时需要适当考虑到水的量与质方面。而水资源综合管理的依据构想是,水是生态系统的组成部分,水是一种自然资源,也是一种社会物品和有价物品,水资源的数量和质量决定了它的用途性质。
对国际河流生态系统保护最为有力的当为《国际水道非航行利用法律公约》。负责发展和编纂国际法的联合国国际法委员会于1981年开始制定关于国际水道非航行利用的法律。1990年它通过了关于国际水环境保护的条款。1997年5月5日，根据国际法委员会的条款，联合国大会通过《国际水道非航行利用法律公约》。这个框架公约包括四类条款：适用于所有国际水道的一般规则（第5－10条），实施这些规则的程序规则（第11－19条和第29－32条），关于淡水保护、保持和管理的实质条款（第20－28条），关于水道国缔结协定的条款（第3－4条）。公约规定,水道国应在其各自的领土内以公平合理的方式利用国际水道,以使国际水道得到最适宜的和持续的利用,从而充分保护国际水道。此外,水道国应参与以公平合理的方式利用、开发和保护国际水道,并有义务在保护和开发国际水道方面进行合作。各国有义务采取一切适当的措施防止对其他水道国造成重大损害。任何造成这种损害的国家应与受影响的国家进行协商,排除或减少这种损害,并在必要时,讨论赔偿损失问题。公约要求水道国保护、保全和管理国际水道及其水质,特别是保护水道的生态系统。公约倡导的措施包括:a.确定共同的水质目标和排放标准,针对集中和分散的污染源采取适当的技术和方法,确定应被禁止、限制或监控引入水道的物质的清单。b.保护水道的生物资源,应当是防治污染的目标。c.关于水道的管理,公约要求,建立共同管理机制。
国际淡水资源保护的高潮是2003年的国际淡水年。2003年3月在日本京都召开了第三届世界水论坛大会，165个国家和地区、国际组织和非政府组织的代表共1万多余人出席会议。根据《二十一世纪议程》有关条款规定大会决定2003年为国际淡水年。会议就水危机的严峻性与积极采取行动加以抑制的迫切性进行了广泛的探讨。讨论议题包括水供应、水与气候、水与运输、水与文化的多元性、水与卫生设施、水污染与卫生、水与能源、水与食物、水与男女平等、水与环境、水信息与管理、水与扶贫等问题，其目的是让更多的人能够得到足够的水和可饮用的水。
2、淡水资源的区域保护
20世纪60年代末开始，区域国际组织如联合国欧洲经济委员会或欧洲理事会制定了一些关于国际河流的文件，一般没有拘束力。90年代，这些文件中提出的原则转成条约。
欧洲作为一体化比较发达的地区，走在区域淡水保护的前列。早在1968年5月6日，欧洲理事会就通过了《欧洲水宪章》，今天看来，其中提出的大多数原则都是公认的事实。此后不久，1968年9月16日，欧洲理事会又主持通过了《在洗涤产品中限制使用某些去污剂的欧洲协定》。联合国欧洲经济委员会也发出了好几个保护水资源的建议，其中包括1970年关于保护地表水和地下水免受石油和石油产品污染的建议。1980年－1990年十年间，联合国欧洲经济委员会的水问题小组起草了一系列关于在界水方面进行合作的文件。总之，欧洲及政治、经济文化高度一体化的欧盟在淡水资源的区域保护方面为世界做出了榜样。
1、水资源缺乏的现状并未得到根本性的改变。目前淡水资源的实际现状远远落后于其应然状态，可利用和可饮用的淡水正在减少，全球发展和增进福利远远重要于水的切实保护，各国不会为了保护水资源而限制本国发展，可持续发展作为一个先进理念，其实践比大肆宣传
少的多，而往往成为破坏水资源的借口，尤其是在发展中国家和最不发达国家。
2、没有一部统一的保护全球水资源的国际公约。虽然历次人类环境会议通过的宣言都关注淡水资源的保护，《二十一世纪议程》还专门将淡水保护设为章，但保护力度是远远不够的。就像解决全球变暖的《京都议定书》和解决海洋问题的《联合国海洋法公约》一样，国际社会需要一部统一的国际水法，国际水域立法应走向法典化和全球化，用其协调各国的行动，指导各国在保护和利用全球水资源上进行合作，同时承担相应的国际义务和责任。
3、国家的环境资源主权往往对全球淡水资源的保护产生负面影响。国际社会早已确立了“国家环境主权和不损害国外环境责任原则”，但事实是强调国家环境资源主权成了其替身。很多国家出于本国的政治、经济利益，在淡水资源的全球和区域保护上显得相当保守。比如一体化程度相当高的欧盟，曾试图通过一个综合全面的文件以便对成员国淡水质量控制采取更有力的措施，但这个努力最终没有成功。加拿大也曾以国家环境资源主权的名头，完全禁止能有效解决水资源地区分配不平衡的水贸易。
4、涉及淡水资源的水公平问题仍然没有解决。伴随着河流流域水资源危机而出现的“水难民”在1998年达到2500万人，第一次超过“战争难民”的人数。据预测，在2025年之前，因为水的原因而成为难民者将多达1亿人（联合国秘书长千年报告）。这一方面是因为水资源短缺引起的，另一方面也体现了全球水资源分配的不公正。一个欧洲人每年消费约800立方米的水，大约是一个加纳人的70倍，而一个美国人每年对水的消费量超过3000立方米。水资源是一种公共物品，属于全人类共同所有，不仅要在当代人之间实现公平用水，还要为后代人着想，实现代内和代际两个公平。
5、各国对水资源危机的认识仍有不同。联合国在2003年3月在日本京都召开了第三届世界水论坛大会会前公布的水资源报告中批评说，政治领袖没有采取行动，一些人甚至否认危机的存在。水远没有石油和股票那么重要，因此各个国家的领导人对石油和股票的关注要远远高于对水的关心。
6、区域淡水保护仅局限于政治、经济一体化程度高的欧洲和北美地区，亚洲、非洲等其他大洲缺乏区域合作制度，因此有必要建立、发展和完善各大洲的区域淡水保护机制。
三、我国淡水资源保护的立法研究
（一）我国淡水资源简况
1、水资源严重短缺，水资源供需矛盾突出。据统计,我国有2000万人饮水困难;400多座城市严重缺水。全国各地几乎都有可能发生旱灾，松辽平原、黄淮海平原、黄土高原、四川盆地东部和北部、云贵高原至广东湛江一带旱灾比较严重。华北平原工农业比较发达，人口稠密，河流经流量小，供水情况相当紧张。造成水资源供需矛盾的主要原因是水资源分部不均和水资源开发利用率低，而用水量却随国民经济发展迅速增长。如果不采取有效措施,预计2010年我国将出现严重缺水问题，2030年我国将会出现缺水高峰。
2、水域污染严重，淡水水质恶化。目前我国大部分城市和地区的淡水资源已经受到了不同程度的?
