市区闲置土地工作情况及今后工作建议
一、市区闲置土地概况
2009年，分局依据批后土地管理档案，开展对市区范围内批后建设用地的管理，先后调查了214宗地块，基本查清经营性用地的闲置情况，并依法作出处置。同时，还调查了部分工业性用地。由于从2009年9月份起，市开发区国土分局着手对工业用地进行查处，因此下面，在简要汇报我分局去年9月份前，对工业用地的查处情况后，重点汇报汇报一下对经营性闲置土地的查处情况，具体如下：
（一）查出的工业用地闲置情况
2009年前9个月，我分局调查工业用地共计40宗，分别为发区35宗，云区4宗、州开发区1宗。其中，尚未开工建设的共计17宗。在此17宗未建的工业用地中， 共有3宗地块是为2009年批出，尚未超过一年期，其余14宗地块为2008年批出，目前大部分已成为闲置土地。
（二）经营性用地的闲置情况
截至现在，我分局查处经营性闲置土地，共计67宗，总计面积为407.62449公顷。分别是城区25宗，面积共计104.86475公顷；云区22宗，面积共计99.82421公顷；开发区20宗，面积共计为202.93553公顷。各区经营性闲置土地的面积，占市区经营性闲置土地总面积的比例分别为：城区占26%、云区占24%、开发区占50%。
（三）处置情况
对于此67宗经营性闲置土地，依据《闲置土地处置办法》，分局
分别以下列方式进行处置：一是对其中33宗闲置土地，作出以收取闲置费方式的处置。二是与3宗地块的法人，依法签订延期开工协议，限期开发。三是对闲置原因介于政府和用地单位之间的18宗地块，正在进一步地查证。四是对于13宗完全是因政府原因造成闲置的地块，依法作出免于处置的决定，同时积极协调各有关方面、督促其尽快开工建设。
二、闲置土地成因分析
经过近几年的工作，发现闲置土地的成因既有地方政府及其政府工作部门方面的原因也有用地单位方面的原因，而且还有我们国土管理部门自身的原因。
（一）政府及政府工作部门原因造成土地闲置
这方面主要表现为一是政府用土地来融资，目前，这一部分土地在批出以后，基本上为闲置状况。如市东方资产投资公司在工业园的许多地块、置业有限公司下属的天峻、天乾、天行健房地产公司，在临港产业区的闲置土地，其闲置原因都为这一类。二是政府应做的基础设施不到位，造成用地单位，无法按照约定时间开工建设，形成土地闲置。三是政府部门的原因造成土地闲置，如规划调整、报批时间过长等。此外，还有政府或政府部门答应负责拆迁的，最后是到了约定开工日期，还没有拆完的地块，也成为闲置土地。
（二）用地单位自身原因造成闲置
这方面主要表现是，一是有些用地单位，不懂得土地批出以后，国土部门还要依法对其进行批后监管，也不懂得多长时间以后即为闲
置土地，更不懂得土地闲置以后还有个处置的问题，其结果是前期准备工作做得不很积极，过了一年期以后才开工建设，形成事实上的土地闲置。二是有些是用地单位自身负责拆迁的地块，由于有“钉子户”等情况的影响，延缓了拆迁的进度，形成土地的闲置。三是部分用地单位对土地闲置问题不够重视。特别是少数大企业，拿地较多，在已开发部分地块的情况下，对于有些宗地，一时还不想动工，总认为土地闲置以后没有多大关系，在国土部门查到以后，还根本不以为然，有找上面讲情的心理依赖。其次是有些用地单位本身就是政府或政府的下属部门，对于拿到手的土地是否闲置问题，更是不在乎，用他们话说：缴纳闲置费就好比是从政府的左口袋掏钱，再交到政府的右口袋，没必要。此外，还有部分单位在土地闲置后，对国土部门的处置极不配合，比如蓝天置业，在我们对其闲置土地进行督促、调查、处置时不理不睬，甚至歪曲说我们的管理，是干扰了企业计划的正常实施，是影响投资软环境建设等等。从这几方面，不难看出他们对土地闲置问题的不够重视。四是还有的房地产企业，在前几年房地产市场行情好时，不顾自身实力盲目拿地，后期由于资金不足等方面的原因，想开发也开发不了。甚至有的企业，还有囤地的嫌疑。
（三）国土管理部门自身原因而造成闲置
这方面主要表现为：一是有部分宗地，国土部门迟迟交不了地，用地单位自然也就不能按照合同约定期限开工建设，二是有的宗地即使交地给了用地单位，但答应给予拆除的宗地上的原有建筑物等设施，迟迟未拆，这样也造成企业开不了工。根据批后土地管理规定，
认定批后土地是否为闲置的依据，是以合同约定开工时间的一年之后，或者为合同签订时间的一年之后，像这样超过一年未开工建设的，当然也属于闲置土地。三是管理上还存在着死角。由于信息不共享，有些宗地在批出后，资料不能为分局所及时掌握，形成管理上的不全面。此外，开展对批后土地的管理，需要多次上门做督促、检查等工作，工作量很大。由于分局工作人员较少，对部分宗地的检查、督促还不够。这样在检查、督促不到位，检查、督促勤度不够的情况下，加之部分用地单位，有的在等行情、有的前期开发的准备工作做得不积极等等，最终也形成一部分闲置土地。四是由于管理体制混乱，存在着漏管的现象。过去几年来，有的分局也在进行闲置土地处置工作，在此情况下，少数用地单位钻空子，在分局进行前期管理时不予配合，说其他分局也在对其管理或处置，结果是耽误了管理，造成土地的闲置。
三、市区现行工作体制
目前，我市的闲置土地查处体系既有其一般特性，又有其特殊性。用现行的查处体系，去用于当前正处在大开发、大建设、大发展时期我市的土地批后监管，显然是有些不适应。下面，就我市闲置土地的查处体系及其存在问题，作些分析。
（一）我市现行的闲置土地查处体系
从整体上看，目前，我市闲置土地查处体系分两部分，一是各县国土资源局，负责对自己县域内的闲置土地进行查处，二是由直属分局负责，对市区范围内的闲置土地，进行查处，市局用地处上报查处
出的闲置土地数据。而在市区范围内，事实上，其它分局也在进行闲置土地处置工作。
分局的查处程序及方式是：第一步是收集批后土地资料。每年，分局同志都不定期地从市局储备中心、东区储备分中心、开发区国土分局、市局用地处和档案室等相关单位，收集批后国有建设用地的资料，建立批后土地管理档案，完善批后土地跟踪管理卡。争取最大限度地将每一宗批后土地，都纳入批后管理的范围，为争取使所有的闲置土地，能得到及时地处置，而作好准备。紧接着的工作是巡查、了解宗地的实际情况，督促按照合同的约定，按期开工建设。为了便于在土地闲置以后，有依据地开展处置工作，还对每宗地块不同时期的开发条件、建设状况等，进行拍照存留。在土地闲置后，立即依照法定程序，下发《闲置土地调查通知书》，对其闲置原因开展调查、做好笔录，建立并完善各方面的调查资料。当确定是用地单位自身原因造成闲置的，立即下达《闲置土地认定通知书》、拟定处置方案并上报市局，经批准后，再下达《缴纳土地闲置费通知书》，催缴闲置费。或者是建议市局收回土地使用权。
（二）存在问题
与外地相比，我市目前的闲置土地查处体系，尽管有在市区范围内有专门机构负责的优点，但从整体结构及运行细节来看，还存在以下几个方面的不足：
一是缺乏一个整体的自上而下的管理体系。就全市而言，目前，既没有一个能给下级下达年度处置目标的上级管理部门，也没有一个
能对下级进行业务指导、督促的督导部门，就是说，还没有形成一个管理体系。因此，不能够开展如对处置工作的监督、实施业绩考核、奖优惩劣等工作，甚至也不能根据国家对闲置土地处置越来越重视的宏观背景，以及闲置土地处置工作越来越复杂的客观实际，及时地对工作人员开展思想教育、组织经验交流、进行业务培训等工作。
二是制度不健全，信息不共享，没有形成完善的处置机制。闲置土地查处第一步便是“查”的问题，而前去巡查、调查的依据，即是以批后土地的批复、合同等资料。过去，市局曾有过要求，即要求市储备中心以及连云分中心、开发区国土分局，在批出土地后，要立即将批出土地所签订的合同等材料，传送一份给直属分局，但在这方面，执行得还不够坚决。几年来，一直是直属分局不定期地从内网、档案室等，收集这方面的资料，这样就容易形成批后管理的滞后、容易出现对闲置土地处置不及时的问题，甚至还会出现部分闲置土地，有遗漏查处的现象。
其次，开展闲置土地查处工作，一定要是查处的主体有权、范围明确、程序规范，以及处置方式得当。而目前，市局虽然要求直属分局查处市区范围内的闲置土地，但没有明确的行文授权，这是主体不明。市区范围内的其他分局，偶尔也参与对闲置土地的查处，这是范围不清。在处置的调查、听证、拟定处置方案、实施处置，以及在对象不配合处置，例如拒缴闲置费等情况下，如何进行救济等方面，还没有一个可操作的《细则》或制度，来用于规范和执行。此外，在实施强制执行、走法律途径进行处置方面，对起诉的主体、人员、责任
等都缺乏规定。这些，不光是处置程序、处置方式的不严肃，也是处置机制的不健全。
三是查处手段落后、处置力度不大，威慑力不强。一定区域内的闲置土地，具有动态性的特点，随着一些闲置土地被处置，还会有新的批后土地，其中部分会形成闲置土地。为了满足查处及时性的要求，直属分局每年需要花大量的人力、财力去做经常性的巡查、调查，这样既花费大量的人力财力，又容易出现漏查。上海市的做法是：在加大处置力度的情况下，利用处置的威慑力，要求用地单位，在即将闲置但仍不能开发的情况下，或者是已经闲置的情况下，主动向国土部门上报土地批后的建设情况，否则，一经被国土部门查出为闲置土地，将依法着重处置，较好地减轻了在“查”这一环节上的工作压力，效果很好。当然，这样做的前提是处置的力度一定要足够的大。
过去我市的闲置土地处置，多以缴纳闲置费、有偿收回土地使用权、限期开工建设等方式进行处置。至今，还没有一宗闲置土地是以无偿收回的方式进行处置。即便是以缴纳闲置费的方式进行处置，宗地年所缴纳的闲置费都没有超过10%。至于以土地有偿收回的方式进行处置，对于用地单位来说，更是几乎没有损失。因此，上述两种处置方式的威慑力不大。一些用地单位，为了追求利益的最大化，完全是根据房地产市场的行情，来决定开工时间，根本不考虑闲置问题。在这样的情况下，开展处置工作所带来的影响，对于抑制闲置土地的形成，效果不是很明显，处置的最终目的，也很难达到。
四是执行难，闲置土地处置工作还存在软肋。在我市的闲置土地
处置过程中，还遇到执行难的问题。即便是最终能征收到一定的闲置费，那也是在反复催缴、不断上门做工作的情况下，才得以完成。特别是个别单位，如2008年的天连工控有限公司、2009年的中复联纵有限公司等，拒不缴纳土地闲置费；又如景立房地产有限公司，从调查到处置的各个阶段，都是不予配合、不予理睬。面对这样的情况，需要走法律途径去解决，但是，目前还缺乏一些制度来对应诉的主体、程序、责任等方面进行规范，所以无法操作，这是处置环节上存在的最大软肋。
五是缺乏奖惩措施，处置的合力不强。目前，在市区范围内，处置所缴纳的闲置费全部上缴市财政，国土系统不留一分钱。而对闲置土地的查处，既需要花费大量的人力，又要耗费巨大的财力，如车辆维护、油耗、电话费、公告费、做影像留存的开支等，都需要大量的费用。此外，在调查的过程中，还需与基础国土所、区国土局、规划，建设等相关部门，做一些协调、取证等工作。因此，目前在既无责任追究，又无物质激励，而闲置土地处置部门又要付出很大支出的情况下，各方面的主观能动性自然受到一定的影响。尤其是在查处的过程中，政府的其他工作部门、区国土分局、基础国土所等工作人员，在没有利益驱动的情况下，往往是配合得不够积极，有时，还在帮助用地单位说情，甚至是利用目前一些政策方面的漏洞，替处置对象出点子，企图逃避处置。
四、今后工作建议
在充分了解闲置土地成因和我市现行闲置土地处置体系的基础
上，结合实际工作需要，为加大对闲置土地的处置力度，促进闲置土地的盘活使用，现提出以下几点建议：
（一）成立闲置土地处置工作领导小组
闲置土地的处置涉及的部门多、利益重，甚至直接关系到当地的经济发展和社会稳定，综合外地的优秀经验，在我市有必要成立闲置土地处置工作领导小组，成立由市长任组长，分管副市长任副组长，．发改、规划、建设、税务、金融、国土等相关部门主要负责人为组员的闲置土地处置工作领导小组；各区县政府和市国土资源局也应成立工作小组，并对闲置土地的清查处置进行合理的分工，明确各自的职责。从而形成了形成主要领导亲自抓，分管领导具体抓，部门领导协同抓、组织队伍专职抓的格局，使闲置土地的处置工作在组织上、制度上、技术上得到了保证。国土部门应积极谋划、认真研究、精心操作，制定切实可行的工作方案，积极稳妥予以推进；发改委、规划、建设、税务、金融、纪检监察等相关部门要充分履行职能作用，密切配合，形成工作合力，共同推进闲置土地处置利用工作。
（二）建立自上而下的监督机制
为加大闲置土地处置的工作力度和工作效果，有必要建立一套自上而下的监督机制，对地方政府和国土部门的处置工作进行监督，确保闲置土地处置工作不走过场。在国土系统内部，由直属分局负责对四县闲置土地处置工作进行监督，市局对直属分局的处置工作进行监督；在地方政府，通过加大闲置土地处置工作在考核工作中的力度来进行监督。
（三）建立考核与激励制度
为充分调动区县地方政府的积极性，要明确区、县地方政府是处置闲置土地、盘活存量土地的第一责任人，国土部门对全市闲置土地实行重点动态监控。根据各区、县闲置土地数量、地类、时间、原因等情况，然后由市政府与各区、县签订“处置闲置土地责任状”，明．确年内盘活利用存量土地的数量和征收土地闲置费的金额。对完成和超额完成任务的区、县，由市政府予以奖励；对未完成目标任务的，年度考核扣除相应的土地管理考核分和核减下一年度的建设用地计划指标。对于征收的土地闲置费，应明确国土部门与各地方政府的分配比例，专项用于土地开发、闲置土地处置工作费用。
（四）完善闲置土地处置体系
在我市现有闲置土地处置体制下，通过明确职权、规范程序、推动执行等方面加以完善，其中需要重点完善的是市区闲置土地处置体制，首先要明确直属分局的定位和职能，明确直属分局是在市局领导下的专门部门（可以考虑挂市建设用地批后监管中心的牌子），归口管理全市的闲置土地处置工作，四县闲置土地处置工作由各县国土资源局负责，直属分局负责对四县闲置土地处置工作进行监督。其中市区范围内闲置土地的调查、处置有两套方案，第一是由直属分局全面负责，各辖区分局负责建设用地批后资料的收集与整理，配合直属分局的调查与处置。为充分发挥基层国土所的作用，土地日常巡查与初步调查工作由国土所负责。第二套方案是各分局负责辖区内闲置土地的资料收集、调查，并提出拟处置方案上报直属分局，直属分局负责
定期召开闲置土地处置联合办公会议，核定各分局上报的处置方案并组织实施。
（五）在全市开展一次闲置土地专项清理活动
为摸清闲置土地状况，全面掌握我市闲置土地基本数据，建议在全市开展一次闲置土地专项清理行动。通过本次专项清理行动，全面掌握我市闲置土地基本情况，在市政府领导下，坚决处置一批闲置土地，在全市形成全面打压的态势。
