农村集体建设用地流转的主体和利益分配
——重庆市和成都市农村集体建设用地流转的政治经济学
分析
蔡继明
【专题名称】农业经济研究 【专 题 号】F2
【复印期号】2010年12期
【原文出处】《学习论坛》(郑州)2010年7期第59～62页
【英文标题】Main Subject and Profit Distribution of Rural Collective Construction Land Transfer: A Political Economic Analysis of the Rural Collective Construction Land Transfer in Chongqing and Chengdu City
【作者简介】蔡继明(1956- )，男，河北省唐山市人，清华大学政治经济学研究中心主任，清华大学人文社会科学院教授、博士生导师，清华大学经济学研究所常务副所长，全国政协委员，民进中央常委，民进中央经济委员会主任。清华大学 政治经济学研究中心，北京 100084
【内容提要】 在现行政府主导的农村集体建设用地流转模式中，土地流转的主体是政府。政府并不是通过市场交易购得土地，而是仍然以征地方式变农村集体土地为城市国有土地，从而占有了农地转用增值的主要部分，这无疑仍然是在一定程度上对农民土地权益的侵害。今后我国农村集体建设用地流转主要应处理好以下三方面的制度和体制建设问题：在城乡统筹战略思维下实行国有土地和农村集体建设用地同权同价；土地用途管制不能和土地所有制和征地制度画等号；尽快修订与土地相关的法律法规。
【关 键 词】农村/集体建设用地流转/主体和利益分配
近年，随着我国工业化和城市化进程的加速推进，各地在城市扩张、工业开发和新农村建设过程中，土地征用和流转需求的增长加速和全国范围内土地管理日趋严格的矛盾日益突出，甚至阻碍了某些地区工业化和城市化的顺利推进。各地政府为了发展当地经济，已在农村集体建设用地流转的实践中，结合当地的区域经济发展规划和土地资源供求状况，普遍采取了当地群众愿意或能够接受的各种各样的“大胆创新”做法。据统计，2004年，全国建设用地总量为20.34万平方公里。其中，城市建设用地仅占3.63万平方公里，村镇建设用地为16.71万平方公里，村镇建设用地总量为城市建设用地总量的4.6倍。在这种情况下，改革农村集体建设用地流转制度，推动农村集体建设用地的加速流转，合理利用和配置农村集体建设用地资源，对于推动我国工业化和城镇化进程并严格保护耕地将发挥重要作用。
一、重庆市和成都市城乡建设用地增减挂钩的理论依据
众所周知，重庆市和成都市都在试行城乡建设用地增减挂钩。北京大学国家发展研究院的周其仁教授领导的课题组撰写的调研报告特别强调，成都市城乡建设用地增减挂钩实现的基础是土地级差地租。也就是说，由于工业化和城镇化的需要，成都城市周边的土地有巨大的增值空间，但城市没有相应的建设用地指标，因此不能直接把这些农业用地变成建设用地；成都偏远的农村有大量的建设用地，但没有多少增值的空间。所谓城乡建设用地增减挂钩，就是在国家既定的建设用地指标之外，将城市周边的农业用地改变为建设用地，政府将其土地出让金的一部分（每亩为15万元）用于偏远农村的旧村改造，使分散居住的农村居民集中到新建的楼群，而将节省出来的相应建设用地恢复为耕地。 重庆的城乡建设用地增减挂钩，则采取了地票交易的形式。首先是将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，然后经由土地管理部门严格验收后腾出建设用地指标，由市土地管理部门发给等量面积建设用地指标凭证。这种凭证就称为“地票”。地票在重庆巾农村土地交易所进行交易。所有法人和具有独立民事能力的自然人，均可通过公开竞价购买地票。拍到地票的企业可以在重庆各区县寻找自己中意的地块，只要是符合城市规划和土地利用规划，又没被国家征收的土地，企业就可以向政府相关部门提出申请，在完成对农民的补偿安置、征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。在价格确定环节，重庆市政府在综合考虑开垦费、新增建设用地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标交易基准价格，供交易双方参考。
可见，上述城乡建设用地增减挂钩，实际上是政府将城市周边较优等土地的部分或大部分级差收益拿走，其中只有少部分转给偏远的农村地区，这种增减挂钩真的是以级差地租理论为依据的吗？
按照马克思的地租理论，地租是土地所有权在经济上的实现，不管是级差地租还是绝对地租，它一定是归土地所有者所有（当然，级差地租Ⅱ在租期内可以归土地使用者所有）。即使是在马克思、恩格斯所预想的未来社会（就是我们今天的社会）土地归国家所有，那也要由国家收取地租。但是在没有把土地收归国有之前，级差地租一定要归原来的土地所有者所有，在我国，应该归农民所有。如果政府认为城市周边地区的农民由于地理位置优越而富有，偏远地区的农民因地理位置较差而贫穷，这有失公允，想把集体土地变为国有土地从而直接获得地租，那就必须按市场价格对农民进行合理的补偿。而现行的增减挂钩，实质上是抽肥补瘦，把本属于拥有区位优势的城市周边土地所有者的土地级差地租部分无偿地转移给偏远地区土地的所有者，另外的大部分则转入政府手中。这显然是违背马克思的级差地租理论的。
二、农村集体建设用地流转的主体应该是农民，土地增值部分应该在农民之间进行分配
如果我国土地资源相对充足，根本不存在保护耕地的问题，当然也没必要实行城乡建设用地增减挂钩，只要符合规划，城市建设需要农村的土地，只要申请并经过批准就可以将其变成建设用地。这样一来，土地的级差收益当然应该完全归优等（具有区位优势）土地的所有者，劣等（不具有区位优势）土地没有级差收益。
而在目前实行严格的耕地保护制度的情况下，城乡建设用地实行增减挂钩，不失为缓解城市扩展占用耕地与保护耕地之矛盾的一种有效途径。但增减挂钩未必一定要以国家征地的方式来实现：偏远地区的农村集体建设用地所有者可以通过市场将建设用地指标转让给城市周边土地的所有者，双方可以通过讨价还价来确定建设用地指标的价格。政府只需在做出城乡统筹的土地规划后，为这种建设用地指标交易提供交易平台、政策引导、信息服务和法律保护。这样，无论是转用后的建设用地还是农业用地，都依然归原土地所有者所有，农地转用后的增值部分仅仅在原土地所有者之间进行分配，从而保证农民在更大程度上分享工业化和城市化带来的土地增值。
在现行政府主导的农村集体建设用地流转模式中，土地流转的主体是政府，政府并不是通过市场交易购得土地，而是仍然以征地方式变农村集体土地为城市国有土地，从而占有了农地转用增值的主要部分，这无疑仍然是在一定程度上对农民土地权益的侵害。
重庆的地票在当前土地制度的框架内，从宏观层面探索了城乡建设用地资源整合的一种可行路径。通过对地票财富价值的分配，城市可以反哺农村。但地权市场化的微观问题依然存在：
一是扼杀了市场经济多样性的地权交易形式。地票通过对建设用地指标这一稀缺性资源的交易，一次性地买断了集体建设用地的指标和变性了的集体建设用地的所有权，地权交易形式由多元化退化到一元化。而在土地稀缺的今天，集体建设用地的财富价值的实现往往是通过农村集体建设用地使用权出租、入股、联营等多种交易形式实现的。虽然地票交易采取市场化的竞价方式，但其指标价值是否能代表集体建设用地的资产价值，还有待进一步探讨。另外，地票持有者是否可以和土地所有者直接进行交易，地方政府是否可以充当买家，购买集体土地的所有权后再出售使用权给土地需求者，这些问题也值得进一步探讨。 二是农村集体建设用地入市这一核心问题仍无法突破。重庆市的地票限定在国家公益性征地的制度限度内，对于非公益性城市用地，能否可以不通过国家征地，而直接通过农村集体建设用地流转获得，这方面仍然存在着制度空白。农村集体建设用地流转所要解决的核心问题依然是打破城市地权的所有权垄断，建立同地、同价、同权的定价机制和利益分享机制。
三是地票造成了地方政府对土地的超额储备。地票产生以前，地方政府的土地储备要受到建设用地指标的限制。而随着地票交易的活跃，地方政府就有了更充裕的建设用地指标，从而可以更大规模地占有和储备土地。其结果是土地的发展权和增值收益权被地方政府垄断的步伐加快了。
三、农村集体建设用地流转的政策建议
中国共产党十七届三中全会在我国改革开放30年之际，再次以决定的形式强调了解决农村问题的重要性。其中指出最根本的问题是大力推进改革创新，加强农村制度建设。而农村土地制度是农村制度建设的核心。同时农村土地制度也是关系到城乡统筹和经济发展模式转变的根本因素之一。根据调研，笔者认为今后我国农村集体建设用地流转主要应处理好以下三方面的制度和体制建设问题： 1.在城乡统筹战略思维下实行国有土地和农村集体建设用地同权同价
实践证明，城乡土地的二元管制并没有达到合理有效地利用农村土地的政策目标；相反，正是由于土地的二元管制导致农村土地资源在经济利益的诱导下被滥用。国有土地和集体土地作为公有制的两种表现形式，共同参与中国的城市化建设，有利于转变经济发展方式，形成集约型的经济发展模式。同时，实施城乡建设用地的市场统一，更有助于土地的监管。推进城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡建设用地相同的权益，即城乡土地权利的平等是根本。从理论上进行分析，同为建设用地，已经不存在土地工农业转用的“用途管制”问题，既然是两种平等的所有权，市场配置的结果必然是同权同价。根据市场经济的规则，应在城乡建设用地同权同价的原则下，搞好农村集体建设用地作为“不动产”的确权、登记。
中国共产党十七届三中全会在农村集体建设用地流转方面已经取得了巨大的制度突破。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”在同权同价的市场交易规则下，用于工业开发的农村集体建设用地土地使用成本今后将显著提高，这有利于我国的工业企业摆脱低价竞争模式，转变经营模式，走创新性道路。要通过农村集体建设用地流转，使农村集体建设用地（宅基地）在建设规划许可的范围内，拥有和城市建设用地相同的、参与房地产开发的权利。对于农民在自己的宅基地上建造并出售小产权房，应在法律上予以承认，并可以用市场经济的方式进行引导。而对于在农村集体建设用地上经过规划、以村集体为主导的小产权房开发行为，可以通过适当的政策因势利导，使之纳入法制化规范化体系。
城市国有土地和农村集体建设用地同权同价，并形成今后我国城市土地市场基本的所有权形态，有助于农村集体建设用地土地功能的拓展。通过建立以农村土地流转中土地使用权交易功能和资产抵押功能为核心的土地资本制度，形成农民集体土地和国有土地相同的土地市场环境，最终形成城乡统一的要素流动机制。
2.土地用途管制不能和土地所有制和征地制度画等号
当然，土地除了具有生产要素的基本属性外，还是人们赖以生存的空间；它所提供的食品是人类生存的第一需要，关系到国家的经济安全；土地的使用包括江河、湖泊、森林、草地、沼泽等自然状态的保护和利用，以及农田和建设用地的配置，关系到我们的生态环境。所以，国家必须对土地进行用途管制，特别是要进行农地保护。但是土地用途管制和土地所有制及征地制度安排是两回事：我们不能用后者代替前者。现行法律规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，农村集体建设用地不能用于房地产开发。而农业用地要变成城市建设用地，又必须通过国家的征地行为使之由农村集体所有转变为国家所有才能实现，这实质上是在用土地所有权管制代替土地用途管制，用征地行为垄断城乡之间土地产权的变更。这种制度安排，不仅弱化了国家土地用途管制的功能，而且抑制了土地产权的交易和土地资源的有效配置。 3.尽快修订与土地相关的法律法规
目前人们普遍关心的仅仅是农村土地制度改革，似乎城市国有土地制度不需要任何改进，征地制度改革似乎也与城乡土地所有制无关。这种认识是片面的。一国的土地制度是一个完整的体系，城乡土地制度彼此有着内在的联系，征地制度的改革也必然会涉及土地所有制的改革，必须从城乡统筹的角度来全面思考我国的土地制度改革。比如，如果我们根据公益性用地和非公益性用地的划分安排土地所有制结构，城乡土地就都应该实行多元所有；即使在保持城市存量土地国有的前提下，如果我们允许农村集体建设用地进入市场，城市新增建设用地也会出现农民集体所有的成分；我们的国有企业已经划分为央企和地方政府所属企业，我们的国有土地是否也应该实行中央政府和地方政府分级所有和分级管理，值得探讨。
进一步说，既然我国2004年的宪法规定“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，为什么土地制度只能实行公有制呢？土地的基本属性是一种生产要素或经济资源，其产权为什么不能按照和资本、劳动、企业家才能等其他生产要素相同的原则加以配置呢？
为了适应新形势下我国改革开放和经济发展的需要，建议尽快修订与土地相关的一系列法律法规。
首先，按照中国共产党十七届三中全会决定的精神，建议将我国宪法中有关城市土地所有制的规定，修改为：“城市的土地以国有制为主，多种所有制并存。”这样，公益性政府征地行为与经营性建设用地的市场交易行为，以及在工业化和城市化进程中，农村集体建设用地的流转，就都有了法律依据，农民分享工业化、城市化的成果也就有了法律保障。
其次，根据中国共产党十七届三中全会关于现有土地承包关系保持稳定并长久不变的精神，建议修改《中华人民共和国物权法》，赋予农民土地承包权和宅基地使用权以抵押和继承的权能，从而提高农民的融资能力，拓宽其财产收入的渠道，进一步强化农民承包土地的长期行为。
再次，建议修改《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》，取消其中对农村集体建设用地和土地承包经营权流转的诸多限制，促进农村集体建设用地和农民土地承包经营权依法有序地进入市场。
最后，建议取消禁止农民住宅向城镇居民出售的行政法规，依法保护农民宅基地的物权，以便在保证农民通过出售或出租住房获得合法的财产收入的同时，使城镇低收入居民的住房条件得以改善。 4.国家要尽快出台农村集体建设用地流转办法
随着城镇化步伐加快和农村劳动力的转移，部分务工经商农民在城市有了较稳定的非农收入和住所，农村出现了较多宅基地和农房空置现象，出现了城市建设用地不够用，农村集体建设用地大量闲置的矛盾。因此，从国家层面出台农村集体建设用地流转办法势在必行。
一是对城市建没用地指标与农村集体建设用地指标实行跨地区有偿流转的办法，使耕地达到异地占补平衡。
二是在镇、村辖区内允许农村集体建设用地用于发展农村
二、三产业和新农村建设中的居民点建设。
三是对农村宅基地和农房使用权实行有偿流转。允许各类从事土地规模经营和农产品加工的业主，在尊重农民意愿的前提下有偿使用和改造农房。
四、需要进一步研究的几个问题 1.关于农村土地的经济功能
现行的《中华人民共和国农村土地承包法》将农村承包地的功能定位在“促进农业、农村经济发展和农村社会稳定”上，而且整部法律偏重于维护土地的社会保障功能。随着我国经济社会的快速发展、财政实力的增强和民生工程的实施，特别是城乡社会保障水平的提高，农村土地的社会保障功能将逐步弱化，其经济功能特别是作为一种生产要素的属性，包括转让、出租、入股、抵押等，是否应该在相关的土地政策和法律法规中有所体现，值得研究。 2.关于农村居民土地退出机制
在强制征地补偿上我们已经有了一套比较完善的制度，但在农村居民自愿退地上，我们还没有一套成熟的办法，甚至可以说连具体手续怎么办都还不太清楚。随着城市化进程的加快，现在有大批农业人口进入城市，其中的一部分在城市稳定就业后，就有了自愿退出农村的承包地、宅基地转入城镇定居的愿望，而且从发达国家的经验来看，这个过程还将持续相当长的时期。这样一个重大的制度缺失，必然会影响到农业、农村的现代化进程。目前，我们的土地法律制度只对非自愿失去土地的补偿有系统性规定，对自愿放弃、转让土地却没相关规定，这显然不利于土地的流转，使土地这一最基本的生产要素不能有效配置到最需要它的地方。因此，我们必须在原有的土地法律制度下“打补丁”，完善关于自愿放弃、转让土地的相关规定，使土地这种生产要素能够活起来，促进农业和农村的现代化。
3.关于土地抵押问题
根据现行《中华人民共和国担保法》等相关法律，农村宅基地不允许用于抵押。因此，虽然农民长期占有并实际支配宅基地，但是并没有利用宅基地融资的权利。国内一些地方进行了探索，通过建立土地银行等方式使“存地证”可以用于抵押贷款，实际上突破了《中华人民共和国担保法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定。成都市金融办、农委等单位已启动了农村集体建设用地使用权、乡村房屋产权抵押融资等相关研究工作。与之配套，还应适时出台相应的规范文件，尽最大努力防范金融风险。
成都市通过农村土地产权即农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权和集体林地使用权的确权登记，确定了农民对土地的财产权以及合法流转的权利。但是实现土地确权只是成都市农村土地产权制度改革的第一步，让农民把土地变成可在市场上流转的资产，是成都市农村产权制度改革的主要目标。2008年4月，由成都市委、市政府牵头组建的成都市农村产权流转担保有限公司成立。公司除对土地承包经营权、林权等流转行为进行担保之外，还对利用宅基地、农村房屋、新居工程等抵押融资进行信用担保。通过农村产权流转担保有限公司为农村土地流转和抵押融资、农村建设贷款及农村劳动者创业贷款等提供信用担保，一方面为农村融资提供抵押贷款的新途径，解决了由于农业生产周期长、受自然条件影响投资风险大，以及农村资产不符合金融机构规定的贷款抵押物标准等所造成的农业融资困难；另一方面，通过建立农村产权流转担保机构和农业保险机制，降低从事农业生产以及进行农村融资的风险，有利于进一步促进金融机构对农业的投资。^NU1DA20110224
