环评审批是否应该前置？
我国环境压力日益增加，人们的环境权益受到的侵犯和威胁，进而危及到整个人类的生存与发展，严峻的环境危机促使人们对自己的思想和行为开始检讨与反思和评判。环境影响评价就是人类对于此种评判所作出的制度安排,它为我国阻止环境恶化发挥了一定的作用。
（一）环境评价制度的概念
根据《环境影响评价法》第二条的规定，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。环境影响评价制度是贯彻“预防为主”原则的重要法律制度。
（二）环境评价制度的目标与功能
环境评价制度的目标和功能是什么？从最早确立环境影响评价制度的美国《国家环境政策法》中，我们可以知悉其立法目的，即阐明国家的总政策是促进人与环境的协调；努力预防或消除对环境和生物圈的损害，增进人类的健康和福利;加深认识国家生态系统和自然资源的重要性。建立环境影响评价制度的目的就是实现可持续发展战略目标，即要求决策者在决策过程中统一考虑社会、经济和环境因素，以达到经济效益!社会效益和环境效益的统一，实现社会、经济、环境、资源的可持续发展。环评制度是保证完成环境保护各项生态指标的重要方式，是环境与发展之间的重要纽带,是实现可持续发展战略的重要工具。 三）处理环保审批与工商登记的衔接问题
应当是全面正确理解现行法律法规的精神实质，工商注册登记时对环评审批是否要尽注意义务应该是由法律法规规定的，而不是由某个部门的规范性文件所确定的。因此环保部门和工商部门对现行法律法规，尤其是《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款存在的不同理解请示有权部门进行解释，进一步明确相关条款的真正含义，在工商注册登记的环评审批前置问题上取得一致的看法。
环保部门和工商部门协商采取措施提醒项目建设者自觉遵守法律，在领取工商营业执照前主动办理环评审批手续，一是环保部门编印办理环保审批手续的友情提醒，请工商部门在受理企业注册登记时向企业发放。 二是工商部门在企业申请名称预先核准后及时将有关信息提供环保部门环保部门提前介入，对选址不符合环保法律法规要求或污染严重依法不能获得环保批准的建设项目及时通报工商部门。三是对已经领取营业执照的企业其主要生产\"经营#项目未获环保审批$由环保部门向工商部门发函，在企业年检时给与支持。四是环保部门进一步严格执法，用足用好法律赋予的各种处罚，限期治理等法律手段以及企业环境行为信息公开、绿色信贷、融资环保核查等综合手段，严厉打击各类环境违法行为树立环保部门的执法权威，对依法应当责令停止生产\"经营的企业积极争取当地党委、政府及有关职能部门、法院、供电、供水等部门的支持，坚决予以停产。
（四）环保前置审批的法律依据
建设项目从立项到建成验收分为三个阶段。一是立项阶段包括初步选址与项目建议书可行性研究和定址立项阶段。二是建设阶段!包括项目设计施工建设。三是竣工验收阶段包括项目竣工试运行和验收。环保部门对建设项目的立项建设全过程负有审议、批建、监督和管理的责任。环保部门介入监管的关键是在立项阶段，尤其是立项前期的初步选址与项目建议书阶段，没有立项前期的有力监管，就不可能保证可行性研究阶段的项目环评报告的报审!违章建设项目就可能成为漏网之鱼。
《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定建设项目环境影响报告书，...经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准国家《建设项目环境保护管理条例》第九条规定，建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、...不需要进行可行性研究的建设项目、建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书。其中需要办理营业执照的建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表....”由此可见进行环保审批是法定的义务。
国务院第370号令《无照经营查处取缔办法》第三条明确规定“对于依照法律、法规规定、经许可审批的涉及人体健康、公共安全、安全生产、环境保护、自然资源开发利用的经营活动，许可审批部门必须严格依照法律#法规规定的条件进行许可审批，工商行政管理部门必须凭许可审批部门颁发的许可证或其他批准文件办理注册登记手续核发营业执照。《国务院关于环境保护若干问题的决定》中也明确指出，“在建设项目审批和竣工验收过程中，对不符合环境保护标准和要求的建设项目，环境保护行政主管部门不得批准建设项目的环境影响报告书或环境保护设施竣工验收报告，其他各有关审批机关一律不得批准建设或投产使用，有关银行不予贷款。”由此可见，环保审批具备前置的依据。
（五）环评前置审批不前置的弊端
环评审批不作为工商注册登记的前置条件，所造成的不利后果，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式根本无法解决。 1.增加了环保执法成本
目前环保部门接到投诉后!对未批先建项目唯一能做的是作出处罚、责令停产，限期补办审批手续,但如果建设单位不肯自觉履行,只能申请法院强制执行。从限期改正作出处罚决定到强制执行，需要花费大量的人力#财力!其成本相当大。客观上增加了环保执法成本。
2.损害了政府的威信
建设单位在项目建设过程中应该遵守环保审批规定，未经环保审批受到处罚固然也是自食其果，但从建设服务型政府! 从真心实意地为建设单位服务的角度考虑!也需要提醒或审查环保问题。有些企业有意无意地逃过环保审批拿到了营业执照，最后出了污染事故推给政府去处理，这大大损害了政府的威信。 3.增加了经营者的风险
通常情况下，建设单位往往把领到营业执照作为可以合法开业经营的唯一条件\" 既使没有进行环保前置审批而发放了工商营业执照、业主就会建厂房购设备、一旦事后环保审批没有通过、要求经营者停业整改或另外重新选址，势必给经营者造成经济损失。
4.加大了环保部门的监管难度
目前在环保部门受理的环境扰民投诉中!有一部分就是没有经过环评审批、但有工商营业执照的，在工商部门领到营业执照后、经营者一般不会主动办理环评审批手续。这就给环保部门从源头把关增加了难度，环保部门在处理此类投拆时，往往因为业主不配合缺乏现场执法强制性措施等因素，在依法处理时存在一定的难度。
（六）环保前置审批不能落实到位的原因
1.现行法律对违法审批责任追究的可操作性不强现行法律对违反环保前置审批的法律责任规定得比较原则、通常情况下无人追究越权审批者的责任，即便在舆论的压力下，不得不追究责任，也多遮遮掩掩，不愿公开，在对违法审批的责任追究上常常以轻描淡写式的处分息事宁人，在对违法审批责任人的行政问责上，虽然也有开除这一项严厉的处分措施，但较开除为轻的处分措施!还包括了批评教育、诫勉谈话、书面检查、警告等，异常丰富，的各类形式， 以致于行政问责基本上都在这些处分中被大事化小小事化了了。
2.地方保护压力重重!严格执法举步维艰
目前优化投资环境#大力招商引资#扩大投资规模#提升经济总量%是各级政府的首要工作，也是考核各级领导政绩的重要内容，于是或多或少地造成了许多无视环保急功近利问题的产生，在这种经济超常规发展的过程中，作为对环境实施依法监管的环保部门往往束手无策，形成了想管也管不了，去管也管不好的被动局面。因为环保部门不仅要面对经济发展大局和政府要速度、企业要效益、职工要吃饭的重重压力，还要应付众多的为企业求情以及
领导的批条，所以近几年来除了重污染项目要求环保前置审批外! 其他一般的项目基本上都没有按要求进行环评。
3.建设项目环境保护协管机制不键全
随着社会主义市场经济的逐步完善，各种社会资源的配置已由计划管理和行业控制，转为了由市场自主调节，绝大多数建设项目!尤其是小型建设项目的行政审批环节被取消或者被简化，使得环保部门通过项目主管部门在行政审批阶段同步实施环境控制的作用基本丧失此外工商行政管理部门也从
年起根据国务院相关规定取消了除拆船危险废物经营和进口固体废物经营
个行业之外的其他一切企业注册登记的环保审批前置条件，使得建设项目环境协管机制再次受到重创，也使环保部门在建设项目环境管理上更加孤立无援，在这种情况下要真正实现对建设项目的有效环境管理!彻底制止未批先建不批强建的违法行为难上加难。
（五）法律冲突与矛盾
在环评制度是否前置的问题上发生了法律之间冲突的问题。例如不同部门对个体餐馆是否属建设项目就有不同的解释。 2006年国务院法制办做出了《关于环保评价许可是否颁发个体工商户营业执照前置条件问题的复函》（国法秘函［2006］403号）认为：“公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的，不属于环境影响评价法第16条第三款关于《建设项目的环境影响评价分类管理名录》规定中的‘建设项目’，因此不需要在工商注册登记前办理环评审批手续。”工商部门的执法者认为，这个复函说明个体餐馆的工商注册不需要环评审批前置。2009年环保部做出了《关于公民租赁住宅楼开办个体餐馆应当执行环境影响评价制度的复函》（环办函〔2009〕1220号）认为：《中华人民共和国环境“影响评价法》第十六条、《建设项目环境保护管理条例》第七条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目实行分类管理，具体名录由国务院环境保护行政主管部门制订并公布。我部（原国家环保总局）据此于1999年、2008年先后制订《建设项目环境保护分类管理名录》（2008年10月1日废止），《建设项目环境影响评价分类管理名录》[13]（2008年10月1日工商注册登记是企业市场准入的大门起施行），均将餐饮场所纳入建设项目的环境影响评价管理。因此，公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆应执行建设项目环境影响评价制度。”环保部门的执法者认为，该复函对建设项目分类的解释有效，说明餐饮场所工商注册前应该前置环评审批。
首先，环办函〔2009〕1220号解释有效，国法秘函［2006］403号解释无效。虽然从解释的效力等级看，似乎环保部的解释效力等级不及国务院法制办。但是《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第三款规定：“建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”因此，在建设项目的分类认定这一问题上，环办函〔2009〕1220号解释应属有权解释，而国法秘函［2006］403号解释则是无权解释。
其次，国务院法制办国法秘函［2006］403号虽然对个体餐饮是否属于建设项目的解释与环保部环办函〔2009〕1220号相悖，但是该解释隐含着深一层含意，那就是因为个体餐饮不属建设项目，个体餐饮办理工商营业执照前不需要环评审批，而其它属于建设项目的在办理工商营业执照前是需要办理环评审批的。
综上所述，我认为环评制度应该前置。工商注册登记是企业市场准入的大门。突破了环评审批这一控制污染的第一道防线直接打开大门，对已进入市场的企业寄希望于通过环保事后监督查处来进行规范无法解决已造成的社会和环境问题。
