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社区社会工作对城市拆迁冲突的介入研究
摘 要：城市拆迁中的冲突现象已经成为一个不可回避的社会问题。在强势的政府和开发商面前，社区居民沦为弱势群体。为此，专业的社区社会工作对城市拆迁冲突的介入以维护弱势群体的权益是一条可行的方法。将揭示社区工作与拆迁冲突之间的关系，具体分析社区社会工作者在介入城市拆迁冲突中的介入途径和所扮演的角色。
关键词：社区社会工作；拆迁冲突；介入
一、引言
中国的城市化建设与经济发展的推动，各地方的拆迁事宜陆续落实，同时也造成了大量的拆迁方与拆迁户诸多方面的矛盾升华，成为各方利益的冲突爆发点。拆迁户涉及城市人口的一成、二成甚至三成以上，拆迁事宜关系广大人民群众的切身利益，情况复杂，问题丛生，应引起高度关注。目前有关于拆迁中遇到的问题与解决途径的研究，在国内外都有成果。许多学者从法学、经济学、公共管理学等学科角度出发，在各自的学科理论层面上对拆迁现象展开分析。本文主要从社区社会工作如何介入拆迁户的维权行动的角度出发，从社区社会工作的特点和目标、社区社会工作介入城市拆迁冲突的可行性和必要性、社区社会工作者在介入城市拆迁冲突中扮演的角色、在城市拆迁冲突中存在的问题以及社区社会 工作介入拆迁户维权行动的具体措施等方面进行阐析。
二、社区社会工作的特点和目标
1．社区社会工作的特点
作为一种工作方法，社区社会工作与个案工作和小组工作相比有其独特性。首先，分析问题的视角注重结构取向。社区社会工作认为问题的产生并不完全是个人自身的原因，而是与社区周围的环境及社会结构有密切的关系。其次，介入问题的层面更为宏观。社区社会工作较多涉及社会层面，牵涉到社会政策分析以
及政策的改变，注重资源和权利的分配。再次，具有一定政治性。社区社会工作者有些时候会采取多种行动为社区居民争取合理的资源分配。最后，富有批判和反思精神。社区社会工作总是在关注问题，并且试图从根本上找出问题的症结，由此引发出对现存社会结构和政策的反思。
2．社区社会工作的具体目标
第一，促进居民参与解决自己的问题，改善生活质量。社区社会工作者相信虽
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然居民缺乏解决问题的专业知识，但是他们能够通过学习发展解决问题的能力。在城市拆迁中，很多社区居民因房屋被拆迁而暂时找不到住所，导致日常生活出现困难，这样就需要社区社会工作者联系相关责任部门为居民提供生活上的帮助。
第二，提升社区居民的权利意识。当前，中国还不是一个公民社会，在自身权利受到侵犯时，不能权衡社区居民所享有的权利对于社区居民生活的重要性。城市拆迁中，拆迁条例还不完善，拆迁程序和补偿机制的不合理，居民在强势的政商关系面前，往往被剥夺了发言权、知情权和参与决策的权利，因此社区社会工作者要做的就是增强社区居民的权利意识，引导他们参与到城市拆迁的决策过程中，以维护自身权利不受侵犯。第三，组织社区居民参与到拆迁的维权行动中，发挥社区居民的集体力量，培养社区居民对社区的认同感和归属感。城市的拆迁中，社区居民往往不知道怎样将社区所有居民联合起来对抗拆迁，个体居民抵抗到最后却沦落为“最牛钉子户” ，出现了孤立无援的局面。社区社会工作在社区居民维权行动中就是发挥其专业的组织能力，帮助社区居民认识到社区的共同利益，鼓励他们团结到一起，培养他们的领导能力，决策能力和行动能力以达到维权目的。第四，善用社区资源，帮助社区居民获得资源。社区社会工作不仅是培养社区居民适应环境能力的过程，也是为其获得资源的过程。在拆迁的弱势群体中，社区社会工作者需要利用社区社会工作技巧帮助社区居民获得有用的资源。例如，借助网络的力量给当地政府施压；也可以通过法律的渠道为社区居民
解决问题；另外，社区社会工作者也可以挖掘社区居民内部资源，通过他们的社会资源为社区居民的维权提供给帮助。
三、社区社会工作介入城市拆迁冲突的可行性与必要性
首先，社区社会工作以社区为载体，使其对城市拆迁冲突的介入行为具有法定依据。 社区，是指聚居在一定地域范围内的，具有互动关系的人们所组成的社会生活共同体，是人们在地缘基础上结成的互助合作的群体；社区是社会生活的共同体，是人们群体相互依存、共同生活的空间，随着城市社会的转型和企事业单位改革的深化，“单位人”变成了“社会人”，“小社区”变成了“大社会”， 聚集了许多不同单位、不同背景、不同生活水平、不同结构层次的居民，对社会服务的需求和期望越来越高并日益多样化并且由于历史和社会的深层次原因衍生出越来越多的社会问题和矛盾集中沉淀到社区，给社区工作带来前所未有的压
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力。社区社会工作介入基层社区管理服务和工作势在必行。社区社会工作的定义颇多，在此，笔者借用廖荣利先生的说法，将社区社会工作定义为以社区为对象的社会工作介入方法，它通过组织社区成员参与集体行动去界定社区需要，合力解决社区问题，改善生活环境及生活质量；在参与的过程中，让社区成员建立对社区的归属感、培养自助、互助与自决的精神，加强他们在社区参与及影响决策方面的能力和意识，发挥其潜能，以实现更和谐的社区。 由于我国自身的发展特色， 广大的城市社区在建设管理体制上基本遵循着“ 社区— — 社区居民委员会”两点协作的方式。由于社区居民委员会是市或市辖区政府的派出机关，这个特点就决定了社区居民委员会具有管理整个辖区的法定资格，同时，这个特点也决定了我国社区社会工作的建设与发展必须依托社区这样一个载体。在此基础上，社区社会工作介入城市拆迁冲突就具有了法定的可行性。其次，从现实角度出发，社区社会工作介入城市拆迁冲突有其必然性。我们可以知道社区居民在拆迁的过程中始终处于弱势地位，他们参与维权的居民并不多，只有几户居民，由于力量的弱小，而遭到政府的强制拆迁。分析其原因主要有以下几点：第一，社区居民对利益的受损并不关心，社区是否拆迁也不重要，而利益关联的强度与社区维权行动有很大的关系。关联度越高维权行动就越积极，关联度越低维权行动就越消极；第二，组织居民参与社区维权行动十分缺乏。在拆迁冲突中，并不是每一个居民不关心这种破坏行为，而是社区缺乏必要的组织而导致维权行动无法有效进行；第三，相关政策的不合理。例如，补偿机制、拆迁程序和公共利益的界定问题等。从社区工作的角度来看，解决拆迁冲突和社区维权必须依靠专业的社区工作才能取得较大成效。社区工作者可以向社区居民揭示拆迁与居民利益之间的关系，引起社区居民的注意；也可以有效组织社区居民建立维权行动小组直接和政府展开谈判，以避免暴力冲突；另外社区工作者也可以利用专业知识和社区资源，为拆迁政策的改进做出努力，以上种种现象无不表明社区社会工作介入城市拆迁冲突有其必然性。 同时， 专业社区社会工作者的介入会将城市拆迁户的诉求反映到上级主管部门中，避免城市拆迁户与政府相关部门矛盾激化，从而更能实现个人、家庭和社会的和谐发展。
四、城市拆迁冲突中存在的问题及社区社会工作对它的介入
（一）城市拆迁冲突中存在的问题
〈一〉房屋拆迁程序上的缺陷
1．房屋拆迁缺乏居民事前参与项目决策的程序
房屋拆迁过程中, 纠纷的产生是不可避免的, 而纠纷得不到公正的解决, 究其原因, 主要在于我国在这方面的现行制度的设计有着重大缺陷: 没有贯彻
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利益平衡的观念, 没有为在事实上处于弱势地位的被拆迁人在程序上和实体上提供倾斜保护装置。实践中, 政府往往以“公共利益”需要为名实施房屋拆迁, 但究竟什么才是“公共利益 ”的需要呢? 笔者认为应由社会公众来认定什么是公共利益。通俗点说, 什么是公共利益应由老百姓说了算。这就有必要实行公共利益听证和论证机制, 让公众来认定什么是公共利益, 以此来限制政府官员对公共利益的自由裁量权, 才能使公共利益得到有效的保护。也只有这样, 那些以公共利益需要为借口来侵犯公民权利的现象才能从根本上得到制止。而综观我国规制房屋拆迁的法律法规, 几乎没有关于在拆迁前听取被拆迁人意见的规定。只是在《城市房屋拆迁管理条例》第八条中有类似的规定:“房屋拆迁管理部门在发
放房屋拆迁许可证的同时, 应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项, 以房屋拆迁公告的形式予以公布。房屋拆迁管理部门和拆迁人应当及时向拆迁户作好宣传和解释工作。”但细加分析后, 便可发现 , 本条所规制的实为房屋拆迁项目业已决策后的情形, 拆迁户实际上并无参与决策的机会, 拆迁户至多只能获得一些“宣传 ”和 “解释 ”。作为一种对居民安居的房屋有如此重大影响的行政许可行为, 在其做出之前, 权利受到其影响的居民竟然无法通过正当的法律程序发表意见, 而只能在事后于事无补的听听有关部门和开发商的宣传和解释, 这显然于情于理都说不过去,且对于《行政许可法》已颁布实行的今天来说, 也是有违于该法的精神的，而程序付之阙如之处, 必是权力恣意的地狱。因此, 建立居民事前参与拆迁项目决策程序, 保护拆迁户的知情权和选择权不可或缺。 2．拆迁补偿制度的缺陷
我国宪法明确规定, 国家为公共利益的需要可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。在房屋拆迁领域, 虽有补偿的规定, 但总的来说还是相当的不完善。
（1）补偿的方式比较简单。我国房屋拆迁补偿方式主要有两种, 一是货币补偿的方式, 二是房屋产权调换的方式。而在实际生活中, 一些城市居民以房屋出租为生, 一旦房屋的区位发生了变化( 以房屋产权调换的方式补偿) , 如果地段位置不佳, 房屋可能就租不出去,其可能就丧失了收入的来源。 即使是采用货币补偿的方式, 那些因自己居住环境的改变而不得不寻找新工作, 增加就业成本, 这些居民也无法从简单的金钱补偿中解决今后遇到的实际困难。可见, 我国拆迁补偿的方式比较单调,不能满足实践中的需要。
（2）拆迁补偿的范围较窄。目前, 我国房屋拆迁补偿基本上限于财产权补偿, 而
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财产权的补偿中也只限于对直接损失的补偿。 根据国务院房屋拆迁管理条例和各地城市房屋拆迁管理办法, 房屋拆迁补偿的范围是被拆除房屋及其附属物。而事实上, 拆迁户在取得房屋所有权时, 已经支付了相应的土地使用费, 而在他们的房屋被拆迁后, 这部分费用却未完全纳入补偿范围。其次, 广大拆迁户在拆 迁过程中不仅是丧失了房屋, 而且他们的生活、工作都受到了不同程度的损害。随着城市房屋拆迁在各地如火如荼的进行, 许多居民不得不离开自己便利的居所, 另外寻求生存地点,使其生活和就业的成本增加, 有的人甚至因此丧失了工作和赖以生存的生活来源, 而现行的拆迁补偿制度的不健全使得他们又无法就自己的生存和就业机会得到合理补偿, 他们的生存权、工作权正在悄然的被夺走。再者,许多拆迁户的房屋被拆迁后, 往往被安置到周围环境质量并不好的地区居住, 这在一定程度上使得他们的环境权受到不同程度的侵犯。另外, 由于拆迁导致的一系列不利后果, 必然会给被拆迁人带来精神上的痛苦和创伤, 对此应给予一定金钱安抚,而现在的补偿法律法规中却并无此项规定。
（3）拆迁补偿费用和标准偏低。由于在房屋拆迁过程中,开发商往往以公共利益之名掩盖商业利益之实, 再加上政府利益乃至官员私人利益的掺杂, 使得许多拆迁户只能得到过低的象征性的补偿。在现实中, 许多地方通行的做法是政府直接规定拆迁的补偿费用和标准, 未进行房产评估,不与被拆迁户进行协商, 或进行协商但在未达成补偿协议情况下, 不进行听证, 只向拆迁户作最后“通牒”, 不容商量, 政府单方定价, 扮演“家长”角色。另外, 一些地方出台的拆迁补偿标准多年不变, 与近几年大幅上涨的房价存在着很大差距。政府也是一个“经济人”, 有其自身的经济利益。公共利益由于掺杂了政府利益和商业目的的成分, 使其“纯度”大打折扣。一些地方政府频繁征地, 将居民的土地转让给开发商。先“化私为公”, 给一点很低的补偿就让居民搬家, 导致居民脱富致贫;再“化公为私”, 变成地方政府的政绩、开发商的私益及地方掌权者的灰色收入。公共利益变成了一个筐,什么东西都往里面装。著名法学家江平曾评论说: “这不是公共利益的需要, 这是开发商的需要。在公共利益的名义下, 私权被剥夺了, 增加的却是开发商的利益。”由于拆迁补偿制度的缺陷, 居民拿到的拆迁补偿款过少, 往往使他们无力回迁或买区位较好的房子, 这就迫使他们不得不迁到房价相对便宜的城市边缘地区居住, 导致被拆迁居民的城市“边缘化”现象的出现, 严重影响了他们的就业和生活。 3．屋拆迁执法中存在的问题
在房屋拆迁过程中, 由于执法人员素质不高, 导致行政裁决和强制执行手段的滥用现象层出不穷。实践中, 有许多拆迁户反映, 拆迁主管部门对于被拆迁
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的房屋、附属建筑、临时建筑、违法建筑认定的随意性很大, 认定事实缺乏依据, 透明度不够。有的拆迁裁决内容模糊, 只有限期搬迁的规定,却无安置补偿的内容; 有的违反规定, 不按房产证上的面积和市场估价做补偿, 严重的损害了被拆迁人的利益。 另外,有些执法人员目无国法, 滥用强制拆迁手段, 实施野蛮拆迁、暴力拆迁行政暴力造成的后果, 不仅是普通百姓人身、财产的伤害, 还有社会秩序、公平正义的扭曲, 社会伦理、价值观念的消解和政府权威、政府信用的侵蚀。 城市化是不可阻挡的时代趋势, 拆迁中的各种矛盾也不可避免, 我们有关的政府部门应当与时俱进, 更新行政工作思维, 引进科学、人性的复合运行机制, 实现社会、政府和公众三赢的局面, 坚决阻止血腥的拆迁悲剧再上演!
（二）社区社会工作对拆迁冲突中问题的介入
社区社会工作者对城市拆迁户权益冲突的介入不仅可以帮助社区居民解决问题、缓解拆迁户与政府对立的情绪，还能深化和密切与社区居民的关系，使居民充分认识到社区社会工作的工作意义，以获得居民对社区社会工作的理解、信任和支持，为进一步社区社会工作打下坚实的基础。对于城市拆迁冲突现象，社区社会工作者可以从以下几个方面来展开介入措施：（1）关于听证会制度。在行政程序阶段, 行政公开保障措施及其履行程序的设定越是完备, 政府权力利益就会受到越多的限制, 公众的权利利益也就越有保障。 反之, 则权力利益有更多的可乘之机, 权利利益受损的可能性增大。完整的行政公开保障应当包括获得信息的途径, 各公开义务的主管机构和工作程序的明确( 当然是公开的 ) , 以及听证等相关措施的具体运用范围及程序明确。因此，社区社会工作者向政府倡导，在城市拆迁决定做出之前，举行听证会,选举拆迁户代表或社区社会工作者参加听证会，这样就给予拆迁户发表意见的机会,有利于更大限度地保护拆迁户的利益，且听证会的引入能够化解当事人( 主要是拆迁户 ) 的不满, 消除其对政府的怀疑, 增加其对政府的信任感, 实现双方的良性互动。即使最终的听证结 果对拆迁户不利, 由于事先在程序上给予了其表达主张的机会, 其不满的情绪一般不会太激烈, 从而也就降低了拆迁中矛盾的发生率。在听证会程序的具体设计方面, 应当以社会为本位, 秉着社会法的倾斜保护的原则, 以法院作为听证机关。开发商在申请房屋拆迁许可后, 与其有利害关系的居民如有异议的, 可向法院申请召开听证会。之所以以法院为听证机关而非以房屋拆迁管理部门为听证机关, 是因为房屋拆迁管理部门基于其自身的利益考虑, 很难作到中立。作为听证机关的法院应分别听取作为当事人的房屋拆迁管理人、开发商和拆迁户的意见, 制作笔录, 做出公正的裁决。 听证的费用主要由开发商负担, 这样有利于抑制他们随意申请开发项目,从而保护拆迁户居住的安全性和稳定性。 通过听证会制
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度的设立和运作, 使人民不仅仅能看到实体性的公益 , 更重要的是让他们看到应当是基于正当法律程序所形成的公益。(2)推动确定城市房屋拆迁补偿额过程的市场化进程。目前房屋拆迁补偿额较低的一个重要的原因就是确定拆迁补偿额的过程中存在着非市场化的倾向。房屋拆迁补偿额的多少取决于房屋评估机构的评估结果, 由于评估机构一般由拆迁人指定, 而这些评估机构因与委托人有利益关系, 在严密的市场监督欠缺的情况下 , 很难保证其在房屋估价中的中立性与公正性。 甚至有的评估机构为了迎合拆迁人的要求, 故意压低被拆迁人房屋的评估价格。 因此, 为了保护拆迁户的合法权益, 社区社会工作者组织拆迁户联合向国家倡导对拆迁房屋的评估实行市场准入制并加强对拆迁市场秩序的监管, 将拆迁房屋的市场评估真正交给中介机构进行, 保证中介机构( 房屋评估机构) 做出公正的评估，保证拆迁评估机构的资质水平; 另一方面,社区社会工作者也提议从维护弱者的利益出发, 认为评估机构应由拆迁户委托, 评估费用则由拆迁人承担。（3）针对拆迁补偿类型，社区社会工作者组织拆迁户联名上书提出实行补偿类型多样化的形式，主要采取以下几种：〈1〉货币安置包括房屋及其附属物补偿费、土地使用权补偿费外, 还应包括一定的精神损害赔偿金。补偿标准也应随房价的上涨而相应提高。经济学者茅予轼认为必须提高现行的补偿标准, 他建议应在市场价格的基础上再加 10%比较合适。〈2〉住房安置, 即采取产 权调换的方式来置换。在这种情况下, 需要加快低价位住房建设, 满足拆迁户回迁用房要求。同时要注意保障用于拆迁户回迁用房或异地安置用房要符合设计标准的要求和建设质量。对于其配套设施, 必须同步建设, 以保证拆迁户基本生活要求。因拆迁人的责任延长过度期限的, 对拆迁户房屋承租人应当增加临时安置补助费。〈3〉社会化服务安置。社区社人工作者向国家倡导积极鼓励、支持和引导再加上社区社会工作者链接社区内的资源为被征地范围内集体组织和村民成立社会化的服务机构和公司, 如保安公司、物业管理公司。〈4〉工业安置,社区社会工作者通过多种社区内外资源的链接，让工业项目进区, 作为新区经济发展的支撑点和被征地范围村民安置的就业点。总之, 目前的当务之急就是要制定一部房屋征收补偿的法律法规, 完善当前的补偿制度, 保护拆迁户的合法权益；房屋拆迁补偿应遵循公平的原则。公平补偿有利于公共利益的保护, 同时也符合市场经济的要求, 更接近私权利与私权利之间的交往规则。事先补偿则体现政府诚信和社会安定性的要求。(4)充分认识做好拆迁工作的重要意义, 进一步提高依法行政水平, 规范拆迁管理水平。房屋拆迁涉及拆迁户的切身利益, 因而社区社会工作者与拆迁户代表一起跟政府沟通，表达出了自己的诉求：就是希望政府通过培训，提高拆迁人素质和执法水平，并在此基础上规范拆迁管理水平。同时各
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地房屋拆迁管理部门应充分认识作好拆迁工作对促进经济发展和社会稳定的重要性, 增强责任感, 认真研究拆迁当事人关心的难点和热点问题。 对于老百姓反映强烈、矛盾突出的问题, 积极寻求解决的方法和途径, 作好对拆迁户的宣传、解释和安抚的工作, 让拆迁户理解拆迁、配合拆迁, 减少拆迁中矛盾和纠纷的发生。切实做到依法行政: 一是要严格实行拆迁许可证制度, 认真审核拆迁案件 , 依法查处未取得拆迁许可证即违法拆迁的违法违规行为; 二是要严格依法定条件和程序拆迁, 真正做到文明拆迁, 杜绝野蛮粗暴的拆迁行为的发生; 三是要建立对拆迁工作的监督机制, 增加拆迁工作的透明度, 公布投诉电话, 接受大众监督, 对违法拆迁行为予以惩戒。 通过以上措施, 提高拆迁管理水平, 切实维护广大拆迁户的合法权益。
五、社区社会工作者在介入城市拆迁冲突中所扮演的角色
社区社会工作者作为工作在社区建设第一线的社会工作者队伍，他们所扮演的角色多种多样（1）调查者。社区社会工作者在拆迁工作三方中，都要作调查访问工作，分析得出三方不同的心理状态，不同的需求等。例如：在拆迁中会出现“沉默的大多数”就是在拆迁中那些没有发声抑或是默默忍受地方政府拆迁的大多数。应该说，行政的过于强势是导致大部分拆迁户选择沉默的主要原因。沉默并不等同于赞同，相较于那些抗争维权的人来说，沉默者也许是将来社会不稳定的潜在因素。其所导致的负向情感及可能产生的后果是不容忽视的，（2）组织者。城市拆迁中，社区居民中因为缺乏优秀组织者和领导者，无法在与政府和开发商的博弈中形成合力，只能选择默默承受，导致自身合法权利受到侵害，这就是为什么当社区被拆时，还会有那么几个 “钉子户” 的存在。无论是一群人还是一个人的利益都是很重要的，这体现了权利在公正与正义面前的平等性。社区社会工作者在这里就需要担当组织者的角色，使社区居民认识到社区的共同利益，将社区居民组织成一个团结的维权团体（3）维权者。作为一名专业的社区社会工作者，他应当是社区合法权益的维护者和社区利益的代言人，通过正当途径使社区和社区居民的合法权益得到维护。在城市拆迁中，社区居民的参与权、知情权和定价权都在一定程度上受到政府和开发商的侵犯，因此社区工作者就需要在这些方面做出维权努力；（4）呼吁者。在现有拆迁制度面前，社区居民受制度的约束，不能参与政府的决策，政府一纸红头文件，说拆就拆，社区居民没有任何参与和协商的权利，在补偿方案上也是有政府和开发商说了算，社区居民没有任何定价权力。在这种情况下，社会工作者就可以扮演 “呼吁者” 的角色。“呼吁者” 收集有关信息，论证案主的需要与要求的合理性，对现存制度和机构的政策提出批评和改进意见。（5）教育者。社区社会工作者扮演的教育者角色
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与教师角色不太一样，并不进行知识技能的传授，只是在有些时侯提供必要的知识或者讲一些道理。例如：面临拆迁方的强制拆迁，涉及到道德理念的问题，社区社会工作者需要在其间进行教育；面临最无助的不懂法律知识的拆迁户时，社 区社会工作者可告诉其如何运用法律武器来维护自身的合法权益等等（6）治疗者。在拆迁工作中，面临的不仅是财产的问题，更包括心理层面的问题。对于中国人来说，土地、房子除具有财产意义外，感情上的依恋感更重要，是另一种重要的精神寄托，可城市的拆迁迫使他们突然换成了另一种生活方式，在生活方式转型过程中，生活的失控感将影响他们很长时间，所以在拆迁时，他们默默接受，而内心却是不安的，表现为焦虑。不仅如此，由于利益斗争，导致政府与拆迁户群众对立和断裂，使得他们对政府产生愤恨感，在这些情形下社区社会工作者需要运用自己的知识和专业训练帮助他们宣泄郁闷的情绪，重新适应生活，调节不合理的情绪，恢复理性，使得拆迁中三方能和谐相处，共创和谐。（7）倡导者。在城市拆迁冲突中存在的很多问题很大部分是由于我国现有拆迁相关政策、法律法规不完善的原因造成的，因而社区社会工作者应该上书向国家提出尽快完善拆迁相关政策制度、法律法规。
总之, 在社会经济和文明高速发展的今天, 完善房屋拆迁工作, 保护拆迁户的利益, 需要政府和社会的共同努力!
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