当前我国公安机关侦查权的配置缺陷及完善
摘 要 现行公安机关侦查权配置存在的突出问题，就在于缺乏硬性约束的制度设计对其进行有效制约。因此，解决这一问题的基本思路应该是：对权力进行合理配置，妥善处理权力主体之间的关系，使权力之间形成合理的张力，进而通过必要的制度限制权力。鉴于公安机关内部，侦查权在刑侦、经侦、缉毒、治安、交通、出入境、网络监察等警种中较为分散的实际，应当建立专业性的侦查部门统一行使侦查权，并在侦查系统内部强化上下级管理关系，实行上下联动、整体作战、快速反应的新型专业化侦查体制。
关键词 公安机关侦查权 侦查措施 权力受制 优化配置
中图分类号： D915.3 文献标识码：A
如何实现公安机关侦查权的优化配置，这是在我国法制化进程中值得深刻思考的问题。由于我国具有独特的司法结构，要在公安机关中构建一个科学、有效、正当的侦查权体系，以平衡国家调查犯罪的需要，以及维护犯罪嫌疑人人权之间的关系，这显然不是一项简单的工程。有关公安机关侦查权配置的诸多现实问题，也不能简单地仅仅从法律层面进行研究，只有充分注意到这些具体而现实的障碍，以务实和严谨的态度，在现有的宪政、法律框架下进行渐进式的探索，避免改革流于形式，才能在公安机关侦查权优化配置的改革之路上取得成果。
一、公安机关侦查权概述
（一）侦查权的概念界定。
在我国，侦查是指国家专门机关为收集证据、查明案情、证实犯罪和缉拿犯罪嫌疑人而依法进行的专门调查工作和采取的有关强制性措施。而侦查权作为一种特殊的国家权力，是指在刑事诉讼过程中有关国家机关为实现侦查目的而依照法定的侦查程序，依法运用各种合法、有效的手段对案件进行侦查的权力。
在当今世界各国，拥有侦查权的国家机关主要是警察机关。在英美法系国家，警察被设计成最主要的侦查主体，能够独立处理侦查事务，自主开展调查工作，享有广泛的调查权。而大陆法系国家则与英美法系国家不同。在德国，从法律规定上看，检察官、警察被同时设计为侦查主体，但警察在刑事侦查中要接受检察官的指挥。在法国，侦查的主体既有警察、检察官，还有预审法官。
我国侦查权的配置状况也有其特点。侦查主体包括了公安机关、检察机关、国家安全机关、军队保卫部门、监狱、走私犯罪侦查机关等等。其中，检察机关承担着一部分自侦案件的侦查任务，其他侦查机关也在各自领域内对特定案件行使侦查权，其余绝大多数刑事案件的侦查任务均由公安机关承担，公安机关是我国行使侦查权最主要的主体。公安机关侦查权的运用的程度既直接关系到案件的最终结果，也影响到犯罪嫌疑人和其他相对人人权的保障，在某种意义上必然涉及国家司法体制整体运转的效率性，以及涉及国家对社会安全的控制力。为了防止侦查权的滥用，提高国家的控诉能力，保障犯罪嫌疑人的基本人权，就有必要对公安机关侦查权进行优化配置。
（二）公安机关侦查权配置的现状。
从规范层面及现实层面分析，我国公安机关侦查权的配置具有鲜明的特点，主要表现为：公安机关对绝大多数刑事案件行使侦查权；侦查权十分广泛并且高度集中；公安机关侦查权内部配置比较混乱；对于公安机关侦查权的监督主要以内部制约和法律监督等方式为主，等等。
1、公安机关对绝大多数刑事案件行使侦查权。
我国公安机关办理刑事案件，进行刑事诉讼，行使刑事司法职权，基本上围绕着侦查权的行使开展。《刑事诉讼法》第3条对公安机关在刑事侦查阶段的权力分工做出规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。......除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。”由此可见，公安机关享有概括性的第一次侦查权（即对绝大多数刑事案件行使侦查权），是行使侦查权最主要的主体。
2、公安机关的侦查权十分广泛并且高度集中。
对于公安机关负责侦查的案件，公安机关有案件的立案权和撤销权，有权自行决定除逮捕这一强制性措施以外的侦查措施，不仅包括在立法层面上的传唤权，讯问犯罪嫌疑人权，询问证人、被害人权，勘验权，检查权，搜查权，扣押物证、书证权，鉴定权，通缉权，技术侦查权等，还可以对犯罪嫌疑人及被告人采取拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等强制性措施，以限制或剥夺其人身自由，同时还包括采取法无明文规定的秘密侦查手段，如监听、侦查陷阱等，权力范围非常大，自主裁量权也很大。
3、对于公安机关侦查权的监督主要以内部制约和法律监督等方式为主。
一是公安机关的内部控制。在实施有关侦查措施前，侦查人员必须取得其单位负责人的授权或批准，对于限制人身财产自由的强制措施，还必须由单位负责人签发相关的许可令。二是由检察机关代表国家对公安机关的侦查行为行使监督权。但是，检察机关除了决定批准逮捕之外，并不对公安机关的侦查行为进行直接的控制，而是多数采取事后监督的方式，不带有强制性。公安机关的侦查权如若遭致滥用，无论从行政、民事、刑事方面都难以寻求到切实有效的救济，缺乏有效的控权制衡机制导致了公安机关侦查权易于滥用的现状。
二、公安机关侦查权配置的缺陷
（一）检察监督不力，内部制约虚无。
检察院的监督主要体现为立案监督、审查批捕监督、审查起诉等，监督方式基本依赖卷宗，脱离实际侦查活动，对随时可能出现的非法侦查行为不得而知，是不可能起到实质监督作用的。对于检察机关自行侦查的案件，则缺乏法律控制，检察院可以动用任何强制措施，那么，谁来监督这个“监督者”呢? 显然不能由其他检察官进行法律监督，因检察官均要服从检察机关首长的命令，几个检察官所承担的相互矛盾的诉讼职能最终还要集中到检察长一人身上，这样，检察机关自侦案件的监督事实上也成了一句空话。
公安机关对侦查权的内部控制，主要是在实施有关侦查措施时，需要由公安人员或负责案件侦查的检察官取得其单位负责人的授权或批准，并签发相关的许可令，公安机关内部的法制办、法制处等部门也具有一定的监督职能。内部审批可以在一定程度上保证侦查措施的质量，但是如果某项非法侦查行为可能带来的收益远远高于风险，这种“关上门说话”的内部控制就极有可能演变为包庇与保护。
（二）警法关系缺位，侦查权缺少控制。
尽管“分工负责、互相独立和相互制约”的机制原则似乎也涵盖了警法之间的关系，但实际中却没有任何相关的规定。警法关系的缺位，导致审判权与侦查权、检察权相比，在刑事诉讼权力结构中处于弱小的地位。尽管我国刑事诉讼法并未确立有关非法证据的排除规则，但一些类似的规则却存在于司法解释之中，根据最高法院的司法解释“凡经查证属实确实属于采用刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法的方法取得的证人证言、被害人陈述、被告人供述，不能作为定案的根据”。但是，法院既“不能就追诉活动的合法性举行任何形式的程序性裁判活动”，也“难以对审判前的追诉活动进行有效的司法控制”。
（三）警民冲突屡现，侦查执法环境有待改善。
我国近期接连发生了震惊全国的瓮安打砸抢事件、孟连警民冲突事件、上海袭警事件。这三件大事都是以刑事案件的侦查形式作为导火索的，暴露了民众对刑事司法的不满。对此，浙江大学光华法学院在2007年7月至2008年6月曾经进行过调查，其中，关于“是否信任公安司法机关”的调查中，62.7%的被调查民众选择了“不大信任”，11.5%选择了“非常不信任”，而选择“非常信任”的民众只有2人。三机关相比，只有7.8%的民众选了“公安机关形象比较好，比较有威信”。一方面是民众对公安机关的不信任，另一方面是公安机关调查难、取证难，遭到破坏的执法环境使警民关系陷入了一段恶性循环，侦查执法环境有待改善。
三、公安机关侦查权的优化配置
现行公安机关侦查权配置存在的突出问题，就在于缺乏硬性约束的制度设计对其进行有效制约。因此，解决这一问题的基本思路应该是：对权力进行合理配置，妥善处理权力主体之间的关系，使权力之间形成合理的张力，进而通过必要的制度限制权力。对于公安机关而言，重点应在维持和加强其侦查主角地位的基础上进行调整。鉴于公安机关内部，侦查权在刑侦、经侦、缉毒、治安、交通、出入境、网络监察等警种中较为分散的实际，应当建立专业性的侦查部门统一行使侦查权，并在侦查系统内部强化上下级管理关系，实行上下联动、整体作战、快速反应的新型专业化侦查体制。
（一）检警一体化改革。
检警一体制度主要存在于大陆法国家，根据德国现行法规定，侦查权由检察机关行使，司法警察为检察官的助手，在检察官领导和指挥下实施具体的侦查活动，检察官享有广泛的侦查权力，他可以自行侦查，传唤和讯问犯罪嫌疑人、证人和鉴定人，在紧急情况下，还可以命令进行搜查和扣押，以及对犯罪嫌疑人或证人进行人身检查。在法国，检察官虽然不再是司法警察的组成部分，但仍享有司法警察的一切权力，并可以指挥所在法院辖区内的司法警察进行侦查，对拘留措施进行监督。司法警察在知悉现行犯罪时，必须立即通知检察官。如果检察官到达现场，司法警察即卸其职责，由检察官接管案件的侦查;他可以亲自侦查，也可以指派任何司法警察完成各种侦查活动，并有权延长拘留时间24 小时。因此，在侦查方面，检察官相当于司法警察的上级长官。但在实践中，检察官很少亲自负责侦查，也很少指令司法警察调查他们不愿意调查的事实。
（二）建立补充侦查的审查制度。
《刑事诉讼法》规定，在法庭审理过程中，检察人员发现提起公诉的案件需要补充侦查，并提出补充侦查建议的，人民法院可以延期审理，补充侦查应当在1个月以内完毕。可见，补充侦查往往是因为在法定的侦查期限内没有获得足够的证据，致使无法对犯罪嫌疑人进行指控，故检察机关要求侦查机关进行补充侦查，以获得充分的证据的一种诉讼活动。虽然法律明文规定补充侦查应当在1个月内完毕。但司法实践表明，由于多种原因，补充侦查期间常常被随意拉长。为了提高司法效率，特别是在犯罪嫌疑人已经被采取逮捕等强制措施之后，从人权保护的角度出发，法院应该加强对补充侦查环节的制约，严格执行法律规定，防止无限期的补充侦查。
（三）完善非法证据的排除制度。
非法证据排除规则，是对非法取得的供述和非法搜查扣押取得的证据予以排除的统称，也就是说，司法机关不得采纳非法证据，将其作为定案的证据。因此，这一规则设立的初衷主要是用来约束刑侦人员的非法取证行为。就我国立法现状而言，虽然司法解释对这一规则已有了相应的规定，但《刑事诉讼法典》对此至今尚未确立。而且，有关司法解释将非法证据的范围限定在言词证据上，将物证、书证等实物证据排除在外。应该说，在审判阶段运用非法证据排除规则是事后制约侦查活动的有力途径。从证据制度上对侦查权加以限制，应当进一步明确非法证据的范围，制定系统的非法证据排除规则和程序规定，明确排除申请提出、证明责任、审查主体、救济途径。同时，建立法院对证据的实体和程序审查，进而实现惩罚犯罪与保障人权的适度平衡。
（作者：甘肃政法学院公安分院，助教，从事刑法学、犯罪学研究）
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