规范管理，全力打造阳光诚信低保 秉承传统，倾情服务老区贫困群众
——红安县农村低保工作情况汇报
尊敬的省市领导：
首先我代表红安县民政局、代表红安革命老区人民，热忱欢迎你们莅临“中国第一将军县”、“全国双拥模范县”，来到“红色故里、绿色家园”——红安检查、指导工作！
红安县位于大别山的南麓，湖北省的东北部，是著名的革命老区，举世闻名的将军县，在这片神奇的红色土地上，诞生了一位党的创始人，两位国家主席，走出了三支红军主力部队、两百多位开国将领。红安也是一个山区农业县、国家级贫困县，经济欠发达，现辖11个乡镇、1个国营茶场、1个风景管理处，385个行政村、16个社区、3个居委会，总版土面积1796平方公里，总人口66万人，其中农业人口53万人，占总人口的80.3%。
1999年根据省市要求，我县开始建立和完善城市居民最低生活保障制度，并于2002年正式成立了“红安县城镇居民最低生活保障管理中心”，专门负责管理全县社会救助工作，2008年机构升格为“红安县最低生活保障局”，现有工作人员11名。在省委省政府、省民政厅的统一部署和安排下，近些年我县社会救助工作得到了快速发展，业务范围从建制之初单纯城市低保一项扩展到了城市低保、农村低保、农村五保、城乡贫困群众医疗救助、新型临时定额救助、城市低收入家庭核定等工作；救助对象
从城市发展到了农村，常年救助对象达近10万人；救助内容从生活救助涵盖到了医疗、住房、就学等多个方面，覆盖全县城乡的社会救助体系建立完成并得以完善和规范，为保障城乡困难群众共享改革发展成果，改善其生存、生活和发展环境，为维护改革、发展、稳定大局，全面建设小康社会，构建和谐社会发挥了显著作用。下面主要就我县农村低保工作有关情况作以汇报。
一、我县农村低保工作实施的基本情况
为促进城乡统筹发展，进一步完善城乡社会救助体系，妥善解决农村困难群众的生活问题，2007年根据国务院、民政部建立农村低保制度的要求，省政府、省民政厅分别下发了《关于建立农村居民最低生活保障制度的通知》（鄂政发【2007】41号）和《关于迅速实施农村居民最低生活保障制度的通知》（鄂民政发【2007】5号）文件，决定在全省建立农村最低生活保障制度。为切实落实好省政府这一为民、利民的重大举措，红安县县委、县政府高度重视，迅速行动，在进行充分调研和评估后，县政府制定下发了《红安县农村低保工作实施方案》，于2007年7月1日起在全县正式实施农村低保制度。至今我县农村低保工作已走过四年历程，四年来，我县坚持以保障民生为重点，在省、市、县各级领导的重视支持下，农村低保制度得以跨越式发展，目前共有农村低保对象4.89万人，占全县农业人口的9%，月发低保金273万元，月人均保障62元。回顾这四年，我县农村低保工作主要取得了以下成绩：
保障人数逐步上升，规模较为适度。
我县是一个国家级贫困县，贫困人口多，比例高于全省平均水平。2007年我县农村低保建制时，保障对象为1.78万人，在省市重视支持下，近几年我县保障对象逐年递增，2008年7月1
日起新增5687人，2009年7月1日起再增加6200人，2010年7月1日又新增10953人，2011年省政府对省级贫困县农村低保指标予以倾斜， 7月1日起我县再增加7389人，目前总数达到4.89万人，占全县农业人口的9%，高于全省6%的平均水平，基本实现了动态管理下的“应保尽保”。
保障力度不断加强，标准科学合理。
2007年我县农村低保月发低保金52万元，2011年月发低保金达到273万元，是2007年的5.2倍。2007年我县农村低保月人均保障水平为30元，200
8、200
9、2010年三次分别提高了10元，今年1月1日起，又提高12元，目前月人均保障水平为62元，较2007年翻了一番。目前，我县农村低保标准由建制时每人每年720元提高到1104元，且这一标准是经民政、统计、物价、扶贫等部门多次共同调研论证后由县政府确定的。
按照“分类施保、特困重保”的基本原则，针对鳏寡孤独、痴呆傻残、因病因灾等不同原因造成生活困难的对象，我们分别按照农村低保
一、
二、三类进行保障，一类每人每月92元，二878++3类每人每月62元，三类每人每月52元，并对特困家庭进行重点保障。
制度逐步完善，管理更加规范。
申请审批程序不断完善，提升、强化了乡镇在申请审批程序中的权责，个人申请、入户核查、民主评议、县乡联审、张榜公示等过程由乡镇政府组织实施并负主要责任；严格执行乡、村两级三榜公示制度；推行了每年乡镇100%、县级不低于30%入户轮转的年度检查制度；建立了常年宣传培训制度，通过持之以恒的宣传，群众对低保政策更加了解，通过对低保工作队伍常年开展政策业务知识培训和政治思想教育，工作执行力也更强；完善了
监察管理制度，会同监察、审计等部门定期不定期进行核查规范，近几年，取消率均达到了10%；加强了农村低保工作管理网络和基础设施建设，县级有专职的农村低保管理干部，每个乡镇也配备农村[-e`ser+rt88`X|MzL?+17低保专干，每个村设立 “农村低保联络员”，全县农村低保工作无论大事、小事，上下能迅速沟通、协调。
在各级领导的关怀下，目前占我县农村人口9%的贫困群众，实实在在地享受到了党和政府的恩惠，他们因年老、因病因灾、因呆傻残等原因造成的生活困难问题得到了有效解决，基本实现了“贫者有所济、困者有所帮”。农村低保制度解决困难群众生活，维护社会稳定，促进社会和谐发展的基本功能在老区红安得以较好彰显。
二、我县农村低保工作规范管理的主要作法
近几年，随着社会救助体系的不断完善，农村低保规模和救助资金量越来越大，如何更好地做好农村低保工作，维护低保制度的公平、公正，确保国家救助资金实实在在地落到最需要帮助的贫困群众身上，一直是我们认真思考和实践的一项重大课题。通过这几年我县农村低保工作从起步摸索到逐步规范、从粗放实施到逐步精细管理的实践过程，我们认为，当前农村低保工作应当着眼现实，以“规范管理”为重心，从基础工作抓起，脚踏实地地牢固根基，努力打造“阳光诚信低保”。我们采取的工作措施概括来讲就是坚持“四抓”，达到“四确保”：
（一）争取重视抓共管，确保实施有力。
民政工作离开了党委政府的重视，不可能有所作为，这是我们民政部门最基本的共识。在农村低保工作实施过程中，我们始终将争取党委政府的重视当作一件大事来抓。经努力争取，县政
府从2007年起至今，对农村低保地方配套资金和工作经费给予了大力支持，并连续五年一直将农村低保工作列为政府年度重大工作事项，其间2007年和2010年分别将农村低保建制和扩面工作列入了县政府“为民办十件实事”之一。2010年县政府还成立了以县委常委、副县长任组长的县清理监察领导小组，对我县城乡低保工作开展了为期6个月的清理整顿。县人大也自2007年起连续四年每年都对我县农村低保工作进行了检查督办调研巡视。今年，我们把农村低保工作调研核查出的一些问题，直接向县委书记吴海涛同志汇报，引起了他的高度重视，他多次在全县各乡镇党政领导、县直各单位主要负责人参加的大会上对社会救助工作提出严格要求，并点名批评了存在问题的有关乡镇、村，在全县引起了很大反响，提升了各乡镇党委政府对低保工作的重视程度。
同时，我们也特别注意争取纪检监察、审计、财政等部门的支持，借助这些部门的力量，加强对农村低保工作的管理和监督。如2010年，我们与县监察局联合下发了《关于切实加强民政社会救助监察工作的通知》，完善了监管制度，并且与他们开展一些经常性的检查活动。近些年，我们每年还请审计部门对全县所有乡镇以及部份村的农村低保工作进行审计。这些工作都极大地促进了农村低保制度的不断规范和完善。
（二）掌握实情抓调查，确保决策科学。
我县是一个农业县，农村区域面积和农业人口比例大，基层农村工作情况复杂，如果对农村贫困人口和社会救助工作没有清晰的认识，有可能导致农村低保工作走样变形。这几年，我们始终坚持每年都对农村低保对象进行一次大规模的调查，200
7、2008年调研主题着重贫困人口面积、贫困状况，2009年至今着
重保障范围、保障标准和规范管理。根据掌握的情况及时采取措施或进行政策调整。特别是去年底县委部署开展“四大建设”调研以来，我局党组班子更加注重对基层农村低保工作现状的了解，3月份组织力量在全县进行了两次农村社会救助对象专项调查：一次是暗访调查，3月中旬由分管局长、相关业务股室组成专班对惠农资金情况采取不打招呼，直接深入村组、农户的方式进行了全面暗访。另一次是剖析调查，3月底再次由局党组班子领导带队，局机关相关股室、低保局工作人员共20多人组成6个检查督办组，倾全局之力，针对平时工作中群众反映问题较突出的地方，进行了深刻解剖。两次调查我们坚持实事求是，不遮丑、不护短，真实全面地了解了我县农村低保存在的一些问题。调查结束后，局党组于4月6日召开专题会议对查找到的问题进行了客观、系统、准确地分析，同时科学地确定了我县农村低保今年的工作措施：一是根据我县地域经济差别和贫困人口比例分配农村低保扩面指标；二是针对查找的问题在全县继续开展农村低保清理整改行动，对农村低保对象进行“重新洗牌、全面核查”。 目前，全县核查整改工作基本完成：一是过去存在的合并户对象全部按要求进行了分户；二是关系保、人情保等现象得以纠正和遏制；三是入户调查、民主评议、张榜公示、资金发放等程序得到进一步规范。通过诸于此类一年至少进行一次、一年一个主题的大规模调查，掌握准了实情，也把握准了工作方向。
（三）强化程序抓规范，确保阳光透明。
程序公正是依法行政的最基本要求，省民政厅对农村低保工作的基本申请审批程序都作了非常明确具体的规定，实践表明，只有脚踏实地的把这些程序步骤走到位，才能保证工作的规范。但是，当前农村低保工作面临涉及面广、对象庞大、基层低保机
构力量有限等诸多客观困难，县级低保部门不可能做到对所有对象进行100%入户调查、对评议过程很难做到全程监督、短时间之内对村级公示栏也难全部查看完，导致少数村级组织农村低保工作程序不到位。为切实落实省厅要求，我县采取了“用硬件落实软件”的办法来督促乡镇、村级程序到位。
一是由乡镇主导对所有对象进行100%入户调查。我们制定下发了《红安县农村低保对象入户调查情况表（台帐）》，一户一表，要求由驻村干部负责对保障对象家庭成员及赡、抚、扶养人的劳动能力、经济状况、住房等进行全面重新调查，并初步确定取消、续保、增减保障金情况，驻村干部和调查人员须在表格上签字负责。在设计调查情况表（台帐）时，我们注既将其作为核查表，又可以当做对象台账用，避免重复，调查情况表以村为单位装订成册，报乡镇和县级，作为第一手资料存档备案。
二是严格按要求进行民主评议。根据省市布臵，要求村级选举德高望重的老党员、人大代表、政协委员参加民主评议小组，对不再符合条件的对象进行取消评议，对符合条件的对象进行续保评议，对新增对象进行困难程度排序评议，硬性规定小组成员不得少于15人，其中村干部不得超过3人，驻村干部必须在评议记录上签字负责。我们设计了统一格式的《民主评议小组成员名单》，《名单》需如实注明成员个人身份、联系电话并须报各乡镇政府审核通过，与《评议记录本》一同报县民政局备案。
三是在镇、村两级建立专门的低保固定公示栏，强化公示。将全县所有乡镇、村必须设立常年固定公示作为了一项硬性指标，把救助政策、救助程序、救助对象、救助资金、监管渠道实行全程、全方位公开，确保低保工作的阳光透明。乡镇民政办必须对村级固定公示栏100%进行查看，并用数码相机拍摄后报县
民政局备档。村级公示不合格的不发放低保审批档案，并进行整改，直至合格。
上述工作程序中的《红安县农村低保对象入户调查情况表（台帐）》、《民主评议小组成员名单》、《评议记录本》和用数码相机拍摄的村级固定公示栏图片等资料，必须经乡镇住村脱产干部把关签字后报县民政局，县民政局根据这些资料按不低于30%的比例（每年30%比列，下年度实行轮转，力争3年之内由县级全部抽查一次）进行随机抽查，并将入户调查、民主评议和张榜公示的准确、规范作为刚性规定，不符合要求的不予审批进行整改。
采取用表格、资料等“硬件”来督促各乡镇进行100%入户调查、民主评议、张榜公示，用看得见、摸得着的“原始凭证” 来督促程序落实，这是一种原始“土”办法，尽管这种办法不很科学、工作量也较大，但通过今年在我县农村低保核查扩面工作中的实践，“土”办法还是取到了很好的实际效果，各地在程序落实上有明显改进，规范管理得以进一步加强。
另外在资金发放管理上，我县已实行社会化发放，为确保低保金管理更加规范，我们一方面通过宣传、核查等形式确保由低保对象本人持有低保证和银行存折，另一方面协调代发金融机构针对低保金的领取制度出台“实名领取”规定：必须由户主或家庭成员同时持户口薄（或身份证）和低保证，银行才予以发放救助金；对于无民事行为能力和行动不便的对象，经本人同意由乡镇政府委托监护人并向代发机构出具有关证明。
（四）落实制度抓监管，确保健康长效。
农村低保制度目前还处于起步发展阶段，做好农村低保工作不是一朝一夕的事情，严格有效的制度保障是促进低保工作健康
长效发展的根本。结合省市有关要求，我们创新实践了以下制度：
一是落实包村责任制。为切实落实省厅“上移低保申请审核权限”的规定，我们采取了乡镇住村干部包村的办法，由住村干部负责组织实施所包村农村低保工作的受理申请、入户调查、民主评议、公示、初审等基础工作，并在相关材料、表格上把关签字。同时为了落实好包村制，强化责任，我们制定了《红安县农村低保工作责任书》，县民政局与乡镇，乡镇与住村干部、村级组织进行签订，并责任到人，坚持“谁经办、谁签字、谁负责”的制度，哪个环节出问题，就追究哪个环节责任人的责任。目前我们正在进一步争取以县政府的名义与乡镇政府签订责任书的办法，提高落实责任的力度。
二是实行常态核查制。在农村低保实施初期阶段，“自查自纠”是必不可少的一种办法，但我们认为，当前的农村低保工作，更应以“核查严处”为主，加强开展常年性的执法监察活动，进行定期不定期常态化、制度化的明查暗访、稽查督办。核查工作中我们注意采取办法力争取得最大实效：一方面实行追踪检查法，即对于检查发现的违规违纪违法问题，发现一起查处一起，绝不姑息，进行追踪整改，直至合格。在今年核查扩面工作中我们共全面核查74个行政村，下达《红安县农村低保检查督办通知书》18份，停发2个村低保金进行整顿，对5个村级组织进行警告处理。另一方面实行个别问题扩大范围检查法，即对凡是有群众反应问题的村组，不只处理单个问题，而是对该村甚至该乡镇所有社会救助工作进行全面系统的检查，对于检查情况发现的重大问题在全县进行通报。如2009年，群众反映杏花乡红花村村干部违规办理低保，我们立即联合县纪委对该村进行核查，最后追回两名村干部违规所得低保金，并由杏花乡纪委对其进行
通报处理。杏花乡对此事也迅速举一反三，在全乡大力进行全面清理整改，目前该乡农村低保工作取得了很大进展，由工作较落后乡镇变为了先进工作乡镇。
通过采取以上这些基本措施，特别是通过今年下大力气、出重拳开展清理整改行动，我县农村低保工作在管理上一步一个台阶，与自身相比发生了质的飞跃。
三、当前我县农村低保工作中存在的主要问题
农村低保工作起步较晚、涉及面广、情况复杂，目前在政策制度、管理机制和操作上仍面临一些困难和问题，主要表现为：
（一）政策制度不完善。
当前农村低保处于发展阶段，在对象核准、保障水平确定等方面没有一套行之有效易操作的办法。目前核定对象和确定保障水平，因农村家庭经济收入难以准确统计，采取的办法还是以评议和区分类别为主，多数凭印象粗略估算，由此导致对象核定随意性大，保障水平确定得不科学合理，造成群众对农村低保对象准确性的质疑和不满。也导致出现攀比现象，个别地方出现干群关系、邻里关系紧张等问题。同时如何准确地制定保障标准和确定保障面积也需要一套科学的办法。在“过错追究”制度方面也需进一步加强和完善。
另外由于目前各种社会救助项目没有统一的管理机构，缺乏统一协调机制，农村低保与相关制度衔接不够，导致对农村低保对象的救助既有重叠交叉，也有覆盖不全，出现救助错位、救助缺失等问题。
（二）管理力量薄弱，专业度不够。
民政部门是低保工作的主管部门，基层民政部门和工作人员更是低保工作的直接执行操作者，执行力力如何，直接决定了低
保工作的规范程度，但当前在基层存在一些矛盾和困难：
一方面随着社会的发展和民政工作职能的不断加强，民政部门所服务的救助对象、所承担的工作任务较过去成数倍增加，但基层在低保机构、人员编制、工作经费等方面仍处于过去那种较薄弱状况，比如我县乡镇民政办工作人员一般只有2—3人，导致一些工作没有力量进行有效开展，监管不到位。
另一方面虽然我们尽力按省厅要求上移村级低保审核权限，但基于以上原因，民政部门自身力量不够，因而目前农村低保工作事实上还是主要依靠村级组织来具体实施，村干部又不是专业低保工作人员，其个人思想、政策、道德水平的高低对农村低保工作实施的好坏，在一定程度上起着决定性的影响，也直接影响低保制度的专业化，而村干部的素质参差不齐，对其也没有效的监督约束机制，导致工作程序不到位、人情保、关系保、待遇保、扩大保障范围等各种违规违法行为发生， 问题主要出在村一级。
（三）少数操作不规范。
受其他部门政策干扰，如有些地方为了推行“计划生育”国策，将“纯女结扎户”硬性纳入低保，而且将其作为年度工作考核的一项重要内容，还有少数地方对失地农民、“涉军”维稳群体等的一些“特殊”照顾制度也对低保制度造成了冲击。另外受农村地区平均主义、攀比思想较严重等因素的影响，村级为了维持平衡，在推行按家庭人口进行保障这一措施上所遇到的现实阻力也相当大，户均保障人数普遍较低，这些违背了低保制度基本功能定位和政策的公平性。把低保当作普惠型福利，违背了“应保尽保”的真意。
（四）地方配套资金到位难。
当前农村低保工作的现实情况是越贫困的地方农村低保对
象越多，地方配套所需资金也更大，如我县目前农村低保对象达4.84万人，年人均保障水平为744元，按省与县5：1资金配套比例，县级每年需配套资金600万元，而我县是国家级贫困县，地方财力相当匮乏，县级配套资金落实存在较大难度。
四、下步工作打算
近几年我县农村低保工作取得了一些成绩，但是与上级领导部门工作要求还有一定差距，下步我们将在各级领导的指导下，重点在四个方面下功夫：
（一）在完善制度上下功夫。
抓住“按标施保”这个核心，进一步完善“算评结合”的对象核准制、“县乡联审、复议”的申请审批制、“县级轮转核查”的动态管理制和强有力的“过错追究制度”等制度，把握政策，着眼长远，推进农村低保工作规范、有序、健康发展。
（二）在监督管理上下功夫。
着重从“内、外”两个方面促进程序的公平公正，“内”即是加强内部控制制度，“外”即是主动加强外部监督机关的监管，做到内外兼修。切实依法依规严肃处理社会救助工作中出现的各类违规违纪违法行为。
（二）在能力建设上下功夫。
做到“硬件、软件”两手都要硬，“硬件”即是争取低保基层组织、人员、设施、经费按规定配套到位，确保必要的工作经费和人员机构；“软件”即是加强对从事低保工作的干部职工在个人素质、工作作风、为民服务等方面的能力建设。
同时，也请省市领导高度重视县级低保部门在机构、编制等方面存在的困难，出台相关政策规定，自上而下的解决这方面的实际问题。
（四）在协调配合上下功夫。
继续坚持争取各级领导、社会各界的支持配合，齐抓共管，共同促进低保制度的不断完善。
做好农村低保工作，事关广大困难群众的切身利益，事关社会和谐稳定，事关党和政府的形象。我们将坚持以对党、对人民高度负责的态度，秉承“红安精神”，发扬革命传统，坚定信心，锐意创新，全力解决好贫困老区困难群众的生活问题，加快推进进我县社会救助制度进一步健康规范发展。
二〇一一年六月
