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电子政务绩效评估:模式比较与实质分析 张成福 唐 钧
自20世纪中后期以来,随着信息通讯技术在 经济、管理、社会各领域的广泛应用,电子政务逐 步成为政府改革用以提高效率、提升效能之必选 方案。在此过程中,鉴于电子政务的风险,绩效评 估也日益受到重视。
根据The Standish Group的调查,美国2000 年的政府和工业部门的所有IT项目,仅28%成 功,另外23%被取消,其余的49%部分合格。[1]为 此,OECD在2001年3月就专门指出要防范电子 政务的“潜在威胁”。联合国在2003年“处于十字 路口的电子政务”的报告中,就直接把电子政务划 分为三类:第一类,浪费的电子政务,即“有投入, 无产出”;第二类,无目标的电子政务,即“有产出, 无效益”;第三类,有意义的电子政务,即“有产出, 有效益”。其对全球电子政务的调研表明,经济处 于发展中的国家,电子政务项目失败的概率达 60%~80%之高。[2]
因此,结合“不可衡量,则无法管理”的公共
管理理念,政府责任和绩效的日趋公开,财政的约 束硬化,公民知情权的声张等多方面的因素,决定 了电子政务绩效评估的必然性。
而换个角度,电子政务的绩效评估作为项目
全流程管理的科学手段,作为引领电子政务建设 导向的指南,也将提升政务产出的质量,获取公众 更多的支持和信任。
一、电子政务绩效评估的主流模式
目前国际上开展电子政务研究的机构中,许
多都在从事电子政务绩效评估的研究工作。根据 其研究思路或方法的差异,再结合实际的情况,我 们大致将电子政务的绩效评估总结和划分为五种 模式。需要说明两点:其一是有些模式从严格意 义上并未实施,仅是思路;其二是有些机构在不同 的环境下采用的是不同的模式,在此作为某一种 模式的案例或引证是出于科研的需要,采用的是 “理想类型”的研究方法。
模式一:聚焦政府网站的绩效
政府网站作为电子政务的最终表现,很大程 度上是G2C(政府对公民)的触点。如果把电子 政务的中间流程假设为难以测评的“黑箱”,那么 可以从易于量化的“产出”(Output)着手进行考 核,并将此项考核拟似为整个流程的绩效。这是
目前一些国际机构进行此类电子政务评估时运用 的原理。在具体实施的过程中,一般又分为两类 常用的方法:
第一类,分类测评政府网站各项指标的方法。 以世界市场研究中心(World Markets Research Center)与布郎大学(Brown University)为例。 总体指标:针对联系信息、出版物、数据库、门 户网站和网上公共服务的数量五个方面。
操作指标:具体细化为电话联系信息、联系地 址等22个指标;更深入的政府网站测评还针对: 网上服务能力、网上信息、保护隐私政策、安全政 策和残疾人通道五类指标进行了细化研究。 第二类,重点测评政府网站几大类指标的方 法。以爱森哲(Accenture)为例。
1.服务成熟度(Service Maturity)划分为公布
信息(Publish)、交互(Interact)和政务处理(Trans- act)三个层次。
2.传递成熟度(Delivery Maturity),指传递机
制的情况:“一网式”的程度,根据顾客意向作设计 的程度,顾客关系管理技术,网站链接的能力,额 外增值服务的程度。
模式二:基础设施的技术指标
电子政务以ICT(信息通讯技术)在政府部门 的运用为切入点,因此基础设施的技术指标是国 际IT界和电子政务过程中最常用的绩效评估标 准。以IBM为例的电子政务研究院等部门从 ICT的应用角度,对电子政务的基础设施设定了 三类实用的技术标准,为电子政务的绩效评估研 究提供了思路。
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2004年第5期 中国行政管理第一类,灵活(Flexibility),适应快速变动的信息环境;操作标准为:(1)使用统一的标准并公 开;(2)具备重新运用现有软件的能力;(3)相对独 立的基础设计;(4)整合内部与外部的服务。 第二类,可升级(Scalability),能够随着需求
的增长相应地扩充容量;操作标准为:(1)以共享 或免费软件平台为核心设计电子政务的应用软 件;(2)建立负载平衡(Load Balancing)机制,使电 子政务的各项服务形成一个逻辑系统;在增减或 修复某个具体部件时不需要变更整个操作系统。 第三类,可靠(Reliability),操作标准为:保障
最终用户(1)安全;(2)连贯;(3)实用。
模式三:软硬件综合的指标体系 总第227期
电子政务不仅是基础设施这些硬件方面的问 题,更需要将设施和技术与具体操作的人力资源 紧密结合起来;回应电子政务既有“电子”又有“政 务”的问题。因此,一些国际机构采纳软硬件综合 的指标体系,以联合国与美国行政学会为例,提出 三类指标。
第一类,政府网站的状况;操作指标为5个层 次:(1)起步层次(Emerging Presence);(2)提升层 次(Enhanced Presence);(3)交互层次(Interactive Presence);(4)政务处理层次(Transactional Pres- ence);(5)无缝隙或完全整合层次(Seamle or fully integrated)。
第二类,基础设施的状况;操作指标为6项关 键指标:(1)每百人拥有计算机数量;(2)每万人拥 有互联网主机数量;(3)公民上网的百分比;(4)每 百人拥有电话数量;(5)每百人拥有移动电话数 量;(6)每千人拥有电视机数量。
第三类,人力资源的状况;操作指标为3项关 键指标:(1)UNDP的发展指数(Human Develop- ment Index);(2)信息通道指数(Information Ac- ce Index);(3)城市公民的百分比(Urban as % of Total Population)。
模式四:关注全社会的网络绩效
电子政务本质上需要政府与公民和企业的互 动,此过程中是推动电子政务成长和成熟的最大 动力。因此,从全社会的网络绩效出发,能够在社 会信息化的环境中真实地考察电子政务的绩效。 以哈佛大学国际发展中心(CID at Harvard)为例, 采用两类指标:
第一类,网络使用情况(Network Use),操作
指标对应为信息通讯技术使用方面的数量与质 量;第二类,“加速”要素(Enabling Factors),操作 指标对应为:网络获取(信息的基础设施、软硬件 与支持要素),网络政策(信息通讯技术的政策、商 务与经济环境),网络社会(网络学习、机会与社会 资本),网络经济(电子商务、电子政务与相应的基 础设施)。
模式五:提出基本的评估准则
提出电子政务绩效评估的基本准则,从公共
管理的视角,是绩效评估的第一步,也是最关键的 一步。一般常会借鉴的共识准则为四“E”:经济 (Economical)、效率(Efficiency)、效益(Effective- ne)、公平(Equity)和三“R”:责任(Responsibili- ty)、回应(Response)、代表性(Representation)。
这在规划绩效评估的框架时不容回避。
以OECD为例,提出电子政务应以促进“善
治”(Good Governance)为准则,细化为:第一,合 法(Legitimacy);第二,法治(Rule of Law);第三, 透明、负责、完整(Transparency, Accountability, Integrity);第四,效率(Efficiency);第五,连贯
(Coherence)第六,适应(Adaptability);第七,参 与、咨询(Participation and Consultation)。
二、电子政务绩效评估模式的比较
上述电子政务的绩效评估模式基本可以代表
当前的主流评估思路和具体的做法。从比较研究 的角度,每种模式又各有优势和弱势。
模式一:聚焦政府网站的绩效
优势是:运用“黑箱原理”,将政府网站的绩效 拟似为电子政务整体流程绩效的方法,便于测评 和量化分析,并且突出了电子政务服务于民的思 想;弱势是:测评针对是网站外在表现,而非全程 的管理实况,有出现误判的可能。
模式二:基础设施的技术指标
优势是:有利于政府在电子政务的基础设施
特别是硬件方面的绩效提升,有助于政府在长期 建设过程中的资源节省和硬件的可持续发展;弱 势是:“技术决定论”的理念,有重“电子”轻“政务” —22—
中国行政管理第227期的倾向,容易忽略公民对于电子政务的期望。模式三:软硬件综合的指标体系
优势是:有利于全面考评电子政务的绩效,得
出总体上的结论;弱势是:在原有一手指标的基础 上进行的二次加工,在汇总和加权时存在人为增 加误差的因素。
模式四:关注全社会的网络绩效
优势是:能够将电子政务的绩效评估进行全
面的社会整合,得出更加全面、综合的结论;弱势 是:评估的面广、类多,首先面临着评估数据的来 源困难问题,其次是数据的精确性问题,再次是数 据之间的相关性和整合的问题。
模式五:提出基本的评估准则
优势是:强调公共行政精神,凸显公共行政理 想,有助于强化电子政务重在“政务”的建设思路; 弱势是:比较笼统、宽泛,无法直接进行定量分析。
三、电子政务绩效评估的实质分析
上述对于绩效评估模式的比较研究,更多的
是从管理操作和实施的角度所进行的对比研究。 2004年第5期总
要上升到实质分析的高度,电子政务的绩效评估 模式应当从三个层次进行更为深入的探讨。 第一,产出(Output)层次。电子政务的绩效 可以表现在建设的“纯产出”方面;例如:政府网
站,光缆、电话、电视等硬件基础设施,软件操作平台等成果。
第二,结果(Outcome)层次。电子政务的绩
效可以表现在建设结果的经济(Economical)和效 率(Efficiency)两方面。即提高电子政务建设,能 否节省政府的经济成本,能否加速工作流程,能否 提高工作效率。
第三,影响(Impact)层次。电子政务的绩效
还可以表现在建设的社会影响方面。最重要的有 两方面:效益(Effectivene)和公平(Equity)方面, 考察电子政务能否促进社会的整日效益和社会公平的进程;责任(Responsibility)、回应(Response) 和代表性(Representation)方面,考察电子政务能 否提升政府的责任,对公民的回应力,扩大公民对 于政务的代表权限。
根据对这三个层次的界定,我们可以对五种 评估模式进行实质分析,见表
1表1 电子政务绩效评估的实质分析
层次模式一模式二模式三模式四模式五“冰山效应” 产出层次
(Output)重点重点重点重点兼顾政府网站 结果层次
(Outcome)— —重点重点兼顾电子政务
影响层次
(Impact)— — —兼顾重点政府改革
从表1绩效评估的三个层次,我们可以考察 每种模式实质上的重点;不同模式在实质上各有 侧重,但又无法在三个层次上统筹兼顾,形成完善 的绩效评估指标。再换个角度,应用管理的“冰山 效应”,我们可以看出目前大多数模式在实质上针 对的是政府网站,或狭义上的电子政务,只是冰山 的一角;而目前从政府改革的广阔视角出发的模 式又仅仅停留在框架和方法论的领域,并未实施。 这些也正是我们认为目前国内外的电子政务绩效 评估不尽如人意的深刻原因。
因此,我们认为完善的电子政务绩效评估应
该综合“产出”、“结果”和“影响”三个层次。依据 可持续性、可衡量性、可实现性、相关性及时性的 绩效评估原则,采用不同措施。第一步,分别形成 “产出”、“结果”和“影响”三类绩效的指标体系。
采取综合的模式,兼顾政府网站、电子政务和政府 改革;可以应用客观和主观调查相结合的方法;力 求既有效度,又有信度。第二步,整合指标体系, 设定权重,形成整合指标体系的方法。第三步,实 证研究与循环改善。通过科学、可行的实证研究 方法,进行绩效评估的实际操作;并不断滚动和推 进,在循环中完善。更重要的是,电子政务的绩效 评估作为绩效管理的核心环节,要与绩效管理的 整个流程紧密结合;使得绩效评估工作本身也真 正有“产出”、“效果”和“影响”。行
[参考文献]
[1] OECD.The Hidden Threat to E- Govern- ment———Avoiding large government IT fail- ures[R/OL],www.daodoc.com, Mar.200
1[2] UN.E- Government at the croroads[R/ OL],www.daodoc.com, Aug.200
3(作者单位:张成福,中国人民大学公共管理 学院副院长、教授、博导,国家信息化专家咨询委 员会“电子政务绩效评估”课题负责人之一;
唐 钧,中国人民大学行政管理学研究所博士生, 北京 100872)
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2004年第5期中国行政管理 总第227期
