浅析当前招投标监管工作中
存在的问题及对策
雅安市招监办 吴建波
当前，扩大内需促进经济增长、灾后恢复重建和移民工程建设项目大量启动，项目建设呈现时间紧、投资大、布点广、任务重的特点。工程建设一直以来是腐败高发的重点领域，项目所涉及的招投标工作，是项目建设的必经程序，我市在前期工作中虽采取了一系列具体措施强化监管，项目总体推进情况也较为良好，我但仍存在一些问题不容忽视，尤其是汉源二期场平和永定桥水库CI标段等串标围标案件的发生，教训深刻、发人深思、值得总结。现结合我市实际，就当前招投标监督管理工作中存在问题及对策进行浅析，供参考。
一、当前招投标监管工作中存在的主要问题
西方国家历经200余年建立了相对完善的招投标法律制度，我国的招标法律制度是从西方国家引进，且历时短短20载，虽然招投标工作初步框架已经形成，法律制度也基本与国际接轨，但实际操作中仍然存在较多问题，相关环节也亟待不断完善。
（一）现行招投标监管机制存在的缺陷和漏洞。当前招投标监管工作中，主要存在以下问题：一是多头监管，各自为政。有的部门不严格依法履行职责，存在行政越权或行政不作为；有的政策规范带有明显部门色彩，导致部门之间依法扯皮，甚至互相诋毁，难以形成合力。二是同体监督。有的行政主管部门既当“运动员”又当“裁判员”，既是相关政策的制定者，又是执行者，加剧了部门保护和行业垄断。将项目审批权、工程发包权和建设过程的监督权集于一体。突出表现在交通、建设、水利等部门。三是政策法规相对滞后，监管存在盲区。招投标相关法律法规一经实施，不可能随时调整，但目前灾后重建和扩大内需项目启动出现的新情况、新问题，加之各县区发展的不平衡，有的政策法规已不适应新形势新要求。较为突出的是对中介机构和评标专家的管
理，由于管理权和处罚权都在省上，地方对他们的管理鞭长莫及，难度大。
（二）非法干预和插手招投标依然存在。从我市已查处的招投标违纪违法案件情况看，领导干部及机关工作人员利用职权或职务上的影响，直接干预和插手招投标活动的问题仍然存在。有的县至今还成立非常设办公室，以集体决策、会议纪要形式，违规干预和插手招投标。
（三）投资人缺失，责任意识不强。政府代表国家作为投资人对国家投资项目进行管理，落实到具体项目是业主单位代表政府具体进行管理，但在项目建设中，项目业主单位责任意识不强，在对项目的监管中经常不到位，按规定选取了中介代理机构，交了中介代理费用后，将项目招标相关事宜全部交由中介代理，加之相关规定存在漏洞使中介代理机构从中钻空子。
（四）实际操作存在的问题。
1、项目业主存在的主要问题。
（1）项目前期准备不充分，不具备招标条件就招标或开工建设。有些项目无立项批文、资金不到位、未完成设计图纸和地勘等工作就开展招标。也就是项目的前期准备不充分就上马。
（2）规避公开招标和比选。按照国家规定必须招标的范围和规模标准：凡是单项合同估算价在200万元以上的施工、100万元以上的重要设备和材料、50万元以上的勘察、设计和30万元以上监理等服务采购，或者单项合同估算价低于以上标准，而项目总投资在3000万元以上工程项目，都必须公开招标。有的招标人为规避严格监管，想很多办法：采用将项目化整为零或更改预算价格等方式规避招标和比选，有的甚至直接确定承包人。
（3）不按照核准文件要求组织招标。我市截止目前仍存在随意更改核准的招标方式，将应公开招标的项目更改为邀请招标和比选方式，更有甚者直接确定承包人。
（4）自主招标项目存在不按要求发布招标公告。国家发改委2000年7月1日颁布了《招标公告发布暂行办法》，对发布招标
公告作出了一系列规定，省发改委按相关规定指定了2家媒体。从执行的情况看大部分能按要求发布招标公告，但仍然存在虽在报刊或网络上发布信息，但不是指定的媒体。
（5）违规组建评标委员会，且不依法评标。项目评标委员会的组成相关规定非常明确，必须在四川省评标专家库抽取，但违规组建评标委员会的问题仍然存在。
（6）不依法订立和执行合同。雅府发[2007]20号文件对设计变更、新增工程量的确认、合同管理、工程决算管理等都作了明确规定，但现在业主单位仍然存在以隐蔽工程追加投资，造成工程量增加，工程结算大大超过中标价。另一种情况，不是招标人意中企业中标后千方百计刁难，合同谈判阶段设定苛刻条件，逼迫中标人放弃中标，或违规签订补充合同等等。
2、招投标当事人相互串通，操纵招标结果。招投标当事人相互串通围标、投标人低价抢标、挂靠投标，有的甚至与设计院、
招标公司勾结，操纵招标结果，用合法的招标程序套取国家资金。
（1）业主、招标代理机构人为控制投标人。划分小标段，让较大企业感觉不值得参与或隐匿一些项目，人为造成漏项，少报多建；更有甚者串通招标代理机构人为控制竞争者，找很多理由和借口让投标企业来回跑最终报不上名，使投标形不成充分竞争。
（2）业主、招标代理机构为特定企业量身定做招标文件。招标文件有规范文本，省上去年为进一步规范文本下发了《四川省国家投资工程建设项目招标人使用标准文件进一步要求》，但在执行中业主、招标代理机构经常修改实质性条款，招标文件中明显带有倾向性、唯一性，更有甚者直接指定品牌，达到为特定企业或特定产品量身定做。
（3）业主、招标代理机构违规设定评标办法。有利于意中投标企业的分项设定高分值，反之设定低分值；模糊评标办法，只
有定性的评判，没有定量的评分标准，以便业主灵活操作，想保护谁就保护谁；事先不公布评标办法，待开标后因势而为，或开标后再增加评标办法；有的招标人或中介机构甚至买通或授意评标专家按其意图写出评标报告。
（4）投标企业串标、围标。一些投标企业相互串通，彼此达成协议，轮流坐庄中标或借用资质进行围标，损害投资人利益，使招投标流于形式。投标企业中标后，违法分包、转包现象也较为突出。还有的投标企业恶意低价中标后，找各种理由拖延工期，手段、性质都非常恶劣，以达到变更工程追加投资增大利润空间的目的。
（5）招标代理机构违规操作。一是违规降低收费标准。有的中介机构为了承揽业务，违规降低收费标准，并与项目业主订立阴阳合同，扰乱招投标市场。二是违规操纵招标结果。有的“中介不中”，暗中为招标人规避招标、肢解工程等违法违规行为出谋划策；有的与投标人相互串通，在招标文件中设置限制条款排斥潜在投标人；有的擅自越权，对报名企业人为设置障碍，并利用其
掌握的报名权、涉密权等条件，在潜在投标人之间牵线搭桥，帮助投标人围标、串通投标，收取“好处费”。
（6）评标专家违规评标。我国实行“业主自主招标、专家独立评标、政府强制监督”的招投标监管机制。谁能中标，临时组建的评标委员会至关重要。而按照《招标投标法》第37条的规定，评标专家库按行业和地区分设，客观上评标专家资源有限，评标时间短，加之有些评标专家主观因素，公正难以实现，勾兑评标专家时有发生。
二、当前招投标监管工作中存在问题的原因
上述违法违规行为和不规范现象的产生，除了政府职能存在错位、越位、缺位，还与政府投资项目管理及其招投标的体制设定存在缺陷有关，同时也与多年招投标活动中形成的社会“潜规则”有关。
（一）设定了多个监管主体是造成多头监管的根源。国家和省上对招投标行政监督的职责分工明确，但在实际操作中，各部门
为维护各自利益，相继出台部门规章，这是造成多头监管，依法扯皮，各自为政的根源，随即带来监督部门的缺失与监管工作的缺位。
（二）缺乏完善的监督体系，监督和处罚的力度欠缺。一是纪检、监察机关和招投标监管机构只对招投标程序和结果进行监管，使招投标管理的后续监督出现真空，借资质、非法转包、擅自变更合同和工程内容等未能得到有效的制止。二是审计监督严重滞后，监督范围过小，审计整改难。目前，由于项目审计未提前介入，从而导致有的工程投用多年仍未决算，审计整改落实难。三是对违规行为的处理处罚也只有警告、责令限期整改、罚款、取消一定时期内参加投标、评标的资格；刑法对串通投标罪量刑也较轻，最高也只有三年以下有期徒刑，对违规违法者的震慑力不够。
（三）行政主管部门监管招投标工作存在难点 。从法规上说，行政主管部门目前主要依靠《招标投标法》、《建筑法》及有关部令和地方法规等监督招投标工作，但在实际工作中缺乏实
施细则。特别是法律规定的歧视性条款较难把握，导致行政自由裁量权过大，越位和缺位时有发生。当前扩大内需灾后重建和移民工程，国家投资项目占绝大多数，各相关部门代表政府作为一次性业主缺乏相关专业知识和项目管理经验，加之现有的建设体制，项目法人都不是本质意义上的法人，它是各级政府（公共财政）的委托代理人，他们有法律上提供的弹性空间，在执行公务（选择招标代理、资格审查、评标、定标）时，仅有道德的约束，来指导他们为所服务的机构决策。经济学上有个理性人的假设，当他们能以极小的风险（体制设计给他权力，法律提供弹性空间）获得个人利益较大的回报时，道德约束力就显得脆弱。实践中存在领导不干预，经办人员干预;项目业主不干预，招标代理人干预的状况，结果是造成国家投资的浪费。
（四）评标专家委员会未能实现既定功能 。一是评标专家从社会各行各业产生，在专家库容不足的情况下，合乎法律硬件规定的专家基本都入库，致使专家质量参差不齐；二是社会化选拔评标专家的方式，对专家仅有法律的约束，行政上对其约束不
力。加之由于工作特殊性，即使触犯法律，取证也较为困难。对评标质量而言，主要依靠评标专家对自身的道德约束，道德约束对环境的依赖性很强，在目前复杂环境下，道德约束显得苍白；三是现在招标项目众多，项目规模专业差异很大。对大部分项目而言，代理机构从压缩招标成本考虑，评标时间仅仅有几个小时，在这么短时间内要求评标专家拿出高质量评标成果不现实，往往仅是履行法律上的程序而已。
（五）招标代理机构监管乏力。目前，招标代理机构管理较为混乱。一些代理机构为追求利润的最大化，拿谁的钱为谁说话。有的为了取得代理业务，一味迎合业主，弄虚作假，甚至帮助业主出谋划策钻法律空子；有的已不满足于仅收取中介费用，借用资质、参与串通、组织围标时有发生；加之中介机构的管理权在省上，市县只有处罚建议权，这种机制致使中介机构违法违规空间大、成本低，违法违规行为时有发生。
三、对策及建议
（一）加大宣传和培训力度。通过媒体宣传、举办培训班和向领导干部发放提醒函等形式，普及招投标相关知识和纪律规定，增强各地各部门依法招投标的意识。
（二）修订完善制度。现行的招投标制度由于其形成和推广较快，其薄弱环节和漏洞显而易见。按照制度设计结构合理、调适有度、流程规范、救助有效要求，应当立即着手对现在已经显现的制度弊端和漏洞加以修改规范。尤其目前中介机构违法违规给国家造成巨大损失的问题，建议省上尽快出台招标代理机构监管暂行办法，有针对性提出违规防范措施和惩罚规定。强化政府监管、行业自律和社会监督三结合的监管作用。
（三）强化统一监管。有关法规将招投标活动的监督管理划归各行业的行政主管部门。这种行政监督主体的多元化格局导致招投标管理出现政出多门、政令不统
一、管理边界不清，管理职责交叉、缺位越位和管办不分离等种种弊端的出现，降低了招投标管理制度监管功能，导致公共资源招投标交易管理缺少了权威的、统一的管理和统一处置的管理体制和机制。为此，建议像湖
北省那样建立一个超越现行部门界限能够统一行使行政监督权的机构。
（四）规范操作程序，严格市场禁入。一方面，按省上“程序不减，周期缩短”的要求，督促相关部门制定统一的灾后重建和扩大内需项目招投标操作流程，将招标投标的监督管理贯穿于招投标、合同签订及合同履行等各个环节的操作规则中。市上对企业和中介机构的管理虽然只有处罚建议权，但可以禁止违规企业和中介代理机构进入我市范围从事相关业务代理。建议市上建立统一的招投标资信信息库，记录和公开招标代理机构、投标人、评标专家的资信，出台招投标当事人、招标代理机构及评标专家的市场禁入制度。制定对合同签订及合同履行的监察制度，监督招标单位、中标单位是否按中标约定签订合同、履行约定等。另一方面，加强对开标、评标工作的监督，保证招投标活动公开、公正、公平进行。将规模以上项目全部纳入市开标评标中心，实现公开化，确保开标资料完整如实地提供给评标专家；评标室实行
评标全过程录音录像监控及通讯屏蔽隔离，监管人员通过监控室对评标活动实行单向监督等。
（五）创新工作方法，防止串标围标行为发生。一是改进报名方式。汉源实行的双报名点取得较好成效，应在全市推行，探索网上报名方式，尽量减少人为设置门槛，增大竞争性。二是坚持基本帐户制度。坚持投标保证金、履约保证金以银行转账方式缴纳或退还制度，项目业主的建设资金只能拨付中标人在项目实施地银行开设、留有投标文件承诺的项目经理印鉴的企业法人账户。另一方面强化投标保证金的约束力，汉源县所有国家投资项目都要求投标企业在投标人承诺函中必须承诺，如有串标、围标、弃标等违法违规行为，项目业主单位不退还其投标保证金，同时保证金必须通过投标企业基本账户转入转出，转款凭证载入投标文件作为评标组成要件。投标企业之间的串标和围标往往以挂靠投标的形式出现。串标和围标企业借用多个企业资质陪标，而陪标企业的报名费、保证金等全由一个企业交纳和退还，通过以上措施增大串通投标的资金风险，有效遏制串标围标行为发
生。三是对中介机构实行廉政谈话。汉源县在招标代理确定后，专门对其进行廉政谈话，通过提出廉政要求，增强依法依规从事招标投标代理的意识，并将中介机构的代理费用由中标企业支付更改由项目业主单位直接向代理机构支付，目前情况良好，值得推广。四是强化财政评审作用。
（六）探索建设电子招标系统，充分体现公开公平公正。研制电子辅助系统，将项目所需报名条件、招标条件和要求、评标办法全部分阶段设置入计算机，投标企业全部电子自动择编码代替企业名称，由三至五个管理员按密码解锁方式同时登录，实现网上自动报名，自动电子筛选，运用先进的技术，杜绝人为因素，体现招投标的公开公平公正。
（七）强化案件查办。工程建设领域一直是权钱交易、腐败高发的重点，在狠抓机制创新和制度建设的同时，坚决查办违纪违法案件，通过对典型案件的剖析,进一步完善源头治理措施，开展反面警示教育，以案正纪，警钟长鸣，真正达到查处一案、教育一片，治理一线，以推动面上工作的效果。
