关于基层公安机关民警绩效考核的调查与思考
王飞
摘要：在三所三队推行民警绩效考核是提高公安工作效率和服务质量的必然举措。基层公安机关要结合各地考核工作实际情况，从考核对象、内容、程序、方法和考核结果等方面找出当前考核工作中存在的主要问题和困难，并有针对性提出解决问题之对策，解决认识、标准制定和结果应用等问题。
关键词：公安基层绩效考核
民警绩效考核，就是充分运用科技手段，在对不同部门、警种、岗位民警的工作任务和岗位职责进行量化分解的基础上，以德、能、勤、绩、廉为基本考核内容，对民警实行量化考核、评定等级和按级奖惩，达到激发活力、提高效率的目的。它是对公安工作行为及其结果的测量过程，具有监督、导向、激励、约束等多重功能，经实践证明对公安工作和队伍建设具有较大的促进作用。
一、推行民警绩效考核是大势所趋
长期以来，公安队伍中不同程度地存在干多干少、干好干坏、干与不干一个样的问题，导致队伍管理困难重重，工作创新、推进力度不够，因此，制定科学严谨的民警绩效考核制度并认真落实是进一步加强和改进公安工作的必然要求。
(一)推行民警绩效考核是行政管理体制改革的时代需求
绩效作为一个社会概念是普遍存在的，小到一个工厂、企业，大到一个行业系统都需要讲绩效，政府职能部门也不例外。中国加入WTO以后，社会各界特别是国际社会对政府部门办事效率、工作作风、服务能力的要求和期望越来越高。公安机关作为国家的行政执法力量和刑事司法力量，是与群众打交道最直接、最频繁也是最易为群众所诟病的行政机关。如果公安机关缺乏行之有效的绩效观念和绩效考核制度，就难以从根本上提高办事效率和服务能力，难以得到社会群众的普遍尊重和认同，更谈不上为全面构建和谐社会提供良好的社会治安环境。实践证明，通过绩效考核实现管理目的，才能有效降低公安机关的行政成本，提高服务质量。特别是在当前，公安机关不同程度地存在警力少、任务重、经费不足的困难，在社会治安形势复杂多变的情况下，更需要树立绩效观念，通过绩效考核实现公安工作的高效。
(二)推行民警绩效考核是加强基层基础建设的保障措施
公安部将2006年定为基层基础建设年，基层公安机关就是要借此契机
把基层做强做大，把基础做实做细，把民警基本功打牢。而这一系列工作措施是否落实到位，需要一个考核激励机制，其深层次的目的就是要通过推行民警绩效考核建立健全保障基层基础工作正常运转的制度措施，使基层基础建设工作更加规范、更加高效。在三所三队推行民警绩效考核，有其特殊的目的和意义。三所三队基本涵盖了基层警务的各个层面，其人数占总警力的近三分之二，具有很强的代表性。可以说，民警绩效考核是否顺利推行，关系着三所三队能否做大、做强、做活，关系着公安基层基础建设目标的实现。
(三)推行民警绩效考核是队伍正规化建设的关键所在
《2004—2008年全国公安队伍正规化建设纲要》强调，要建立公安民警考核激励机制，制定民警实绩考核评价标准，并把考核结果作为公安民警调整使用、立功嘉奖、职务升降和
离岗培训的主要依据。这是公安机关顺应公安工作发展趋势和社会需要而做出的必然决策。胡锦涛总书记指出：“在全部公安工作中，队伍建设是根本，也是保证。”然而，多年来，公安队伍管理理念和手段还存在一些偏差，加上客观环境的制约，队伍建设工作尚不尽人意。部分基层领导不科学的政绩观及管理队伍的方式方法欠妥，导致队伍中不同程度地存在领导干部能上不能下，民警干多干少、干好干坏、干与不干一个样的消极现象，严重影响了公安工作效能的发挥。之所以产生这些问题，主要原因还在于没有形成一套完善的绩效考核制度体系，导致公安队伍建设缺乏有力的参考依据。科学的民警绩效考核机制的推行，能够客观、正确评价领导和民警的工作实绩，为民警职务晋升、立功受奖等一系列队伍管理工作提供参考依据。同时，我们通过绩效考核可对队伍状况进行全面分析，了解民警业务技能缺什么，需要补什么，并借此契机创新教育训练机制，加强民警基本功训练，使每位民警真正做到三懂四会。
二、现有考核激励机制之局限性分析
近几年来，在如何通过建立民警考核激励机制加强队伍管理、提高队伍整体素质和工作效率方面，相当一部分单位进行过探索和实践。部分单位只是借助于一般制度、政策、纪律等手段加强队伍管理，或只针对每项具体业务工作进行奖惩，没有建立系统考核制度，现有考核激励机制存在一定的局限性。
(一)考核对象缺乏全面性
在考核对象方面主要存在以下几种情况：一是重点考核单位整体，不考核个体。有的公安分局或派出所作为一个整体参与同级政府考核，在各项指标任务完成后进行整体评级，民警与民警之间干多干少的差异性没能完全体现，工作积极性没能充分调动。二是考核领导，不考核民警。个别单位片面认为一把手负责制就是管好领导，忽略对民警的直接管理。三是考核民警，不考核领导。部分单位制定的考核标准、考核内容基本上都是针对民警而设，少有针对领导设置。
(二)考核内容缺乏系统性
考核内容细化程度不够，如治安防范、打击往往制定一些大项指标，没有就开展该项工作过程中涉及到的执法质量、服务群众等进行细化，不能促使民警在工作“精、细”上下功夫；考核的内容不够全面，对“德、勤、廉”的兼顾不够，对民警更好地为民服务和树立良好警风等队伍建设方面的内容涉及不多；注重考核果，不注重考核因，相当部分单位在制定考核标准时注重考核破案结果、破案数量等内容，不注重考核治安防范、学习培训等内容，导致公安工作不能形成一整套良性循环机制。
(三)考核程序缺乏严谨性
一方面，部分推行量化考核的单位，由于监督、管理及领导方面因素，对民警的奖扣分情况在操作上不是很严格，大多数是由一把手决定，不能完全体现公平、公正，不能树立绩效考核应有的严肃性，使民警觉得有形式主义之嫌。另一方面，多数单位重考不重核，对民警的奖扣分没有经过自评、互评、审核、复核等程序，达不到应有之效。
(四)考核方法缺乏科学性
考核时间不够紧凑，多数单位是在年终算总账，不是在每月或每季进行考评并公布结果，及时督促民警迎头赶上；考核手段不够科学，目前，只有少数单位自行研发了民警网上绩效考核系统并投入使用，其他单位仅仅停留在手工考核阶段，考核效率不高，一定程度上使民警产生绩效考核繁琐、浪费人力物力的错误认识；考核方式单一，如有的单位实行只奖分、不扣分或只扣分、不奖分的做法，不利于全面衡量民警工作情况和调动积极性。
(五)考核结果运用缺乏实效性
从目前情况来看，三所三队目前推行的考核激励机制没能完全体现奖勤罚懒。部分单位虽然有考核激励制度，但没有与奖金挂钩，对民警特别是对老油条式的民警工作没有太大的促进作用。部分单位民警年终评先评优和立功受奖通过民主投票产生，没能完全运用考核结果，给一部分老好人提供了机会。
三、民警绩效考核存在问题之解决对策
应该说，推行源自于现代企业管理的绩效考核制度对三所三队领导和民警而言是一个全新的课题。全面推行民警绩效考核是一项工作任务，更是加强队伍管理的一项制度性措施。针对目前推进工作中存在的思想认识、制度缺陷、管理体制以及民警素质等问题，需要从多个方面着手进一步研究解决。
(一)与时俱进转变观念，解决认识问题
从掌握的情况来看，部分单位领导和民警对绩效考核制度还存在认识偏差。作为领导来讲，一是存有畏难情绪。一提到通过推行绩效考核来抓队伍管理，首先谈到的是体制、财权，人事权等问题，机制建设要让位于体制建设，体制不能理顺就难以开展绩效考核。二是缺乏创新思维。对在推行民警绩效考核制度中出现的一些问题不能正确认识和对待，不是认真研究、开拓创新去解决，而是消极对待，对上级文件精神亦步亦趋，甚至以搞形式主义来回避困难。三是缺乏现代管理理念。个别领导长时间在一个职位工作，思想僵化，认同老办法，不善于接纳新思维，人治思想依然严重，对制度管人的重要性缺乏认识、研究和运用。作为民警来讲，勤奋务实者对绩效考核持欢迎态度，得过且过者普遍抱有抵触情绪，认为搞绩效考核太繁琐，影响中心工作，或认为绩效考核分数是一纸空文，提拔任用、立功受奖还得看与领导的关系。
为此，要充分做好开展民警绩效考核的宣传发动工作，通过组织学习、外出考察、交流轮岗等措施强化民警思想认识，无论是领导还是普通民警，无论是一线民警还是机关民警都要转变旧观念，树立优胜劣汰的竞争意识，从要我干到我要干，从逼我学到我要学。
(二)结合实际放权基层，解决考核标准制定难的问题
对不同地区的公安机关的三所三队而言，考核标准很难做到全局统一，更不可能面面俱到。以广东省中山市的派出所为例，不同镇区、城市派出所与农村派出所、镇中心派出所与农村派出所民警的具体岗位职责因情况不同而存在区别，有的公安派出所不办理刑事案件，只办理治安案件和搞治安防范，有的派出所一年刑事案件和治安案件都是屈指可数，在功能和所发挥的作用上参差不齐。这使相当部分派出所离公安部提出的综合性战斗实体的要求差距较大。同时，目前广东省中山市98个派出所中，4人(含4人)以下派出所有5个，占5％；5人至9人的派出所有20个，占22％。此类派出所的民警不可能严格区分岗位职责，他们可能既要办理治安案件，也要办理刑事案件，甚至还有可能处理内勤事务，民警考核标准较难制定，真正落实难度也较大，处理不好可能导致的结果是此岗位民警不管彼岗位的事，相互推诿。因此，“一刀切”的考核标准对警力较少的派出所来讲是不现实的。
针对上述情形，在评分标准特别是业务(能、绩)部分评分标准的制定上，要给予三所三队特别是派出所相对较大的标准制定权和自主裁量权。三所三队制定业务考核分值要围绕公安中心工作，坚持宜粗不宜细的原则，兼顾具体工作完成的难易程度，兼顾完成过程中的客观因素，尽可能地体现公平性；要注意保持评分标准设置的动态性，具体指标数的设置要尽量以近一两年的治安情况为参照，能够较好地考虑到辖区治安形势的发展、群众治安意识的提高和周边情况的变化等客观因素；考核评分标准要保持鲜活性，紧紧抓住治安形势的发展每半年或一年更新一次，不能长期一成不变地沿用，要与社会治安形势的发展相匹配。
(三)建立健全各项制度措施，解决考核结果运用问题
从广东省中山市公安局三所三队的情况来看，考核结果的运用存在一定困难。市公安局交警、巡警、刑侦、看守所、车管所等部门没有独立的奖励基金，各公安分局派出所经费由镇区财政统筹，大部分都没有专门的绩效考核奖励基金，并且相当部分单位奖金是各级财政统一发放到个人账户，不经本单位，给具体操作工作带来困难。有的单位通过夜餐补助费、加班费、值班费来实现奖扣目的，这在民警中也颇有怨言，认为这是皇粮，单位无权处分。同时，在惩罚方面，各单位普遍缺乏动真格的魄力和有效措施，该处理的处理不了，时间一长，民警会认为警察绩效考核不过是形式主义。
由此可见，推行民警绩效考核要通过一系列配套措施来保证该制度的真正落实。一是建立奖惩机制。建立奖惩机制是推动绩效考核工作顺利开展的一个至关重要的因素，虽然在绩效考核的有关方案、实施意见等文件中提出了要严格兑现奖惩的要求，但要求的真正落实还需要制度来维持。要结合实际情况制定绩效考核奖惩机制，充分体现五个挂钩：与经济利益挂钩，与政治待遇挂钩，与立功受奖挂钩，与评先评优挂钩，与单位集体荣誉挂钩。二是建立监督制约机制。绩效考核工作能否在三所三队真正推行，推行效果能否达到预想目的，都需有效的监督制约机制。目前，我们可以在公安局领导挂点基层所队、机关科室与基层所队建立工作联系点及绩效考核办公室、三基”工程建设办公室不定期下基层检查等方面建立监督机制，确保三所三队各项工作措施的彻底落实。三是建立经费保障机制。绩效考核结果的运用必然涉及到奖励基金问题，奖励基金从何处来，怎样取得，怎样发放，需要建立一套完整可行的制度。我们可在争取市及镇区财政部门的支持下，改变既定的奖金发放模式，由公安机关来决定奖金的发放，或者提取民警一定比例的奖金建立绩效考核基金，由公安机关根据考核结果进行奖惩，实现考核权与奖惩权的统一。四是建立与《公务员法》的衔接机制。《公务员法》把公务员年终考核定为四级，并且是通过民主测评产生，而绩效考核也是定为四级，主要通过平时工作积累结果显示，在具体操作上可能产生一定矛盾。对此，可以探索建立一个以充分利用绩效考核结果产生公务员考核等级的机制，避免重复劳动、多重评定和资源浪费。
四、推行民警绩效考核应坚持的原则
(一)坚持定量考核与定性考核相结合的原则
绩效考核是以民警的德、能、勤、绩、廉为考核依据，运用可以量化的指标对其进行全面的分析评价，考核结果让数据说话，按分数排名。但正如我们前面所分析，对专项活动或民警岗位职责交叉等情况难以具体量化，也不可能因民警工作不能量化而抹杀成绩。对此，需要在定量考核的基础上辅之以定性考核的方式，由绩效考核委员会或考核小组根据工作性质、难易程度和成效，定期对民警难以量化的工作进行集中评议并奖扣分，实现考核目的。
(二)坚持考与核相结合的原则
在民警绩效考核过程中，考是前提，核是保证，二者需要相互结合，才能确保考核过程和考核结果的公平公正。要抓好两个环节的结合，一是考核委员会、考核小组要在民警自评、领导审核的基础上做好复核及对民警申诉的处理工作，确保奖扣分有理有据；二是在考核委员会和考核小组中要有经选举产生的普通民警代表，增强工作透明度和可信度。
(三)坚持物质激励和精神激励相结合的原则
在考核结果的运用上，目前主要以物质激励为主，但也不能忽视精神激励的作用。由于受经济条件的限制，物质需要的满足还是民警的第一需要，虽然是具体和现实的，但是它的激励作用毕竟是短期和有限的。相比而言，精神激励的作用就更为明显和持久，尊重需要和自我实现需要是民警需要中的核心需要，最具激励力。因此，要充分利用考核的结果加大公安思想政治工作力度，重视对民警精神层面的鼓励和引导。通过建立民警定期谈心、思想分
析、荣誉表彰等一系列制度措施，在民警队伍中形成奋发向上、一心一意谋发展的良好氛围。
(四)坚持绩效考核制度与其他制度并重的原则
推行民警绩效考核是创新警务机制、加强队伍正规化建设的一项有益尝试，具有科学性和先进性，但该制度不是万金油，能够穷尽公安工作和队伍管理的全部内容。过分看重绩效考核，忽视其它手段和制度的运用，割裂政治思想教育、制度管理、人性关怀与绩效考核的关系，都可能会造成领导、民警严重的唯利思想，导致队伍出现问题。因此，在推行民警绩效考核过程中，不能也不应忽视其他制度的推行和应用。
