房屋租赁登记备案制度之我见
摘要：我国实行的是社会主义的土地公有制度，这与世界上大多数国家不同，而且中国传统的土地制度和观念也迥异于西方，这也就要求我们从民族特色出发构建我国的房屋租赁制度。
关键词：房屋租赁登记备案正当性房屋租赁权债权物权化
房屋租赁登记备案制度是我国房屋租赁法律制度的重要组成部分，具有明显的中国特色，带有历史传承的印记和对现实国情的回应。纵观世界各国，并没有房屋租赁需经登记备案的规定，尤其是一些发达市场经济国家认为，市场经济应尊重当事人的意思自治，公权不可过分介入私法行为，干扰私权的行使。当然，我们不能局限于各国的立法通例，而应根据我国的国情和现实需要进行制度选择。我国实行的是社会主义的土地公有制度，这与世界上大多数国家不同，而且中国传统的土地制度和观念也迥异于西方，这也就要求我们从民族特色出发构建我国的房屋租赁制度。
一、房屋租赁登记备案制度的现行法依据
我国的房屋租赁登记备案制度有现行法上的明确规定。1983年国务院《城市私有房屋管理条例》第十五条规定 ：“租赁城市私有房屋，须由出租人和承租人签订租赁合同，明确双方的权利和义务，并报房屋所在地房管机关备案。”1994年全国人大常委会通过的《城市房地产管理法》第五十三规定 ：“房屋租赁，出租人和承租人应当订立书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其他权利和义务，并向房产管理部门登记备案。”1995年建设部制定的《城市房屋租赁管理办法》明确规定 ：“房屋租赁实行登记备案制度，签订、变更、终止租赁合同的，当事人应当向房屋所在地市、县人民政府房地产管理部门登记备案。”除此之外，各省市往往根据各地实际情况制定有地区性的法规规章，规范本地的房屋租赁登记备案行为，如上海市、深圳市等。从以上的规定可以看出，我国的房屋租赁登记备案制度的立法规定简单模糊，可操作性差，登记审查的具体内容、形式未明确规定，这就造成了人们对房屋租赁登记的性质及登记的效力的认识分歧，引起了理论界及实务界的广泛争论。【1】这就是我国现时房屋租赁登记备案制度认识和操作混乱的一个缩影。
二、我国房屋租赁登记备案制度的正当性分析
（一）、基于该制度产生的时代背景及历史传承的视角
从立法的路径来看，房屋租赁登记备案制度始于1983年国务院《城市私有房屋管理条例》第十五条规定。但是，从该条例的名称即可看出，它是针对“私有”房屋的“管理”关系，既然是“私有”为何又如此强调对其进行“管理”呢？我们会很自然的得出结论，该条例带有明显的计划经济的印记，该制度实质上是对计划经济体制下的高度公有的房屋制度的某种传承，带有深刻的经济转型时期的制度特色。改革开放之前，我国实行的是高度集中的计划经济体制，与该体制相适应，房屋和土地均为公有（国家所有和集体所有，在城市一般为国家所有），私有房屋的数量很少，居民的住房基本由国家统一分配，而居民要想分得房屋也必须履行繁琐的审批手续，提交各式各样的证明材料，公民个人是没有权利去出租房屋的，通过租房盈利更被看作是资本主义的行事方式。【2】一言以蔽之，那个时代实行严格的房屋管理制度，房屋租赁几乎被禁止。改革开始之初，虽然允许私有房屋的存在，但体制本身固有的延展性不可避免的波及到了新兴的房屋租赁制度。
《行政许可法》施行之后，一些实行房屋租赁许可制度的省市已经通过修改法规规章的
方式取消了房屋租赁的许可制度，房屋租赁合同登记备案与合同是否生效已无关系。但建设部《城市房屋租赁管理办法》的有关规定至今仍未修改。而且，除了上海市，其他地方仍然实行强制的房屋租赁登记备案制度，不登记将被施以罚款。这仅仅是制度的惯性吗？还是说他的确在现在仍然发挥着积极的作用，甚至是某些不可替代的作用？笔者认为，房屋租赁登记备案制度的存在本身即暗示了其某种合理性，只不过现在该制度已完全摆脱了建立始初的主要功能设定——行政审批和行政征收，更多的是为了增强房屋租赁合同的效力，实现债权的物权化，积极回应现实中存在的社会问题，平衡出租人和承租人的力量对比，保障弱势群体的基本生存权利。这在后文中将会详细介绍，在此不赘述。
（二）、基于对房屋租赁权的性质分析
笔者认为，对于房屋租赁登记备案制度的正当与否的判断应当始于对房屋租赁权的性质分析，明确房屋租赁权的性质，方可判断该制度设计是否从本质上适合房屋租赁行为，并以此进行改革和完善。关于房屋租赁权的性质，学界分歧较大，主要有三种观点，即债权说、用益物权说、债权物权化说。笔者同意债权化物权说，在此予以介绍。
该说认为，房屋租赁权在本质上仍为一种债权，只是出于保护承租人这一弱势群体的利益的价值选择，而赋予其一些物权的性质。《德国民法典》即首先规定了“买卖不破除租赁”的制度，赋予租赁权对抗一般债权人的效力。该说目前为通说，但其实质仍为债权说。该说具体认为债权物权化趋势具体表现为以下几个方面：（1）对抗效力，作为租赁权人可以租赁对抗买受人和抵押权人，即“买卖不破除租赁”；（2）对侵害租赁权的第三人的效力，在租赁权人行使权利受到妨碍时可以请求损害赔偿和请求排除妨碍；（3）租赁权处分的可能性，即租赁权人逐渐具有了让与和转租房屋的可能性；（4）租赁权的永续性，即租赁合同较之一般合同期限较长，而且一般说来具有延长期限的便利性和优先性。【3】笔者认为物权化债权说有如下优势：首先，债权说只看到了租赁合同和一般合同的共性却没有正视租赁合同立法上的特殊规定，只看到了房屋租赁合同所体现的租赁合同的共性而没有房屋租赁合同在现代社会的特殊意义及在立法上的特殊规定，有违现代法的精神，殊难苟同。其次，目前的通说债权物权化说则较好的吸收了另外两种学说的合理因素，并且符合了现代法的利益平衡的精神，既通过增强租赁合同的效力，扭转出租人和承租人的实质力量对比悬殊的局面，又不至于矫枉过正，过分保护承租人的利益而损及出租人的合法权益；而且在现行法的所规定的体制内，比较恰当的界定了房屋租赁权的性质，使应然和实然、立法和实践达成了统一，不致于引起法律的大规模修改、社会的大面积波动；再者，该说很好的说明了房屋租赁登记备案制度的正当性问题，并为对房屋租赁登记备案制度进行适当的定位、明确房屋租赁登记备案之于租赁合同效力的影响奠定了坚实的理论基础。
（三）、基于当代现实国情的考量
（1）城市化加速发展的影响
城市化水平是一个国家现代化水平的重要标志，同时也是任何一个发展中国家发展中必须经由的一个阶段。进入21世纪，我国的经济发展速度加快，城市化水平急剧提高。据中国社会科学院社会学研究所发布的2012年社会蓝皮书《2012年中国社会形势分析与预测》称，2011年是中国城市化发展史上具有里程碑意义的一年，城镇人口占总人口的比重将首次超 过50%。这标志着中国发展进入了一个新的成长阶段，城市化成为继工业化之后推动经济社会发展的新引擎。城市化水平提高的同时也带了许多的问题，城市住房问题即是其中之一。在物价水平不断上涨、居民购买力短期无法大幅度提高的情况下，租赁房屋成为可行的选择。房屋租赁登记备案制度作为一种行政管理手段，可以有效干预私人之间的房屋租赁行为，防止出租人自由非法出租房屋，损害承租人的利益，保障城区人口的基本住房条件；同时，政府机关可以根据房屋租赁登记备案的详细情况，了解城市人口的住房情况，并可适应国家宏观调控政策的需要，通过房屋租赁登记备案税费的比例及数额调整，引导房屋租赁市场的健
康发展，保障城市居民的基本生存权。
（2）现代法治的精神的影响及平衡承租人出租人势力失衡的现实诉求
现代法律的发展愈来愈显示出交融的趋势，私法公法化，公法私法化，随之而来的是法的精神的现代化，社会本位和实质公平越来越多的反映在立法中。所谓“社会本位”，即强调社会性、公共性、公益性和干预性的统一，法的目标应以社会利益最大化为导向而非囿于个人利益最大化，二者发生冲突时，个人利益应服从社会利益。【4】“社会本位”反映的是一种全局的整体的价值取向。所谓“实质公平”，即抛离抽象的形式的平等，正视现实中相应主体的巨大实力差距，借助公法的手段予以调整，实现利益的平衡和实质的公平。“实质公平”追求的是一种具体的现实的正义。
结合我国的现实国情，城市化水平的大幅度提高，导致城市人均居住面积缩小，居民住房供不应求，房价居高不下，大部分城市人口限于购买水平，不得不通过租赁形式解决住房问题，于是形成了出租人的绝对优势地位。而且现实中确实广泛存在着出租人滥用优势地位，漫天要价及提出其他不合理要求，或者随意驱逐承租人、侮辱承租人的情况，严重损及承租人的正当利益。基于实力对比的巨大差异，出租人和承租人之间仅有形式上的公平而无实质上的公平，少数出租人的个人利益往往凌驾于多数处于弱势的承租人的利益至上，社会的总体效益的实现受到影响。此时就要求公共权力的介入，以“社会本位”和“实质公平”的现代法治精神为指导，打破表面上平等而实质上已严重失衡的局面，适当的倾向于承租人一方。房屋租赁登记备案制度就是这样的一种适当的制度设计。【5】
三、房屋租赁登记备案制度的完善
第一，明确房屋租赁权的性质。这也应当属于在思想认识层面应当明确的问题，而且这一问题也会在很大意义上影响房屋租赁登记备案制度的设计和实施，因而是重要的问题。简言之，我们应坚持房屋租赁权的物权化债权的性质。前文已有阐述，不再赘述。但应当注意的是，根据我们对该权利性质的界定，我们应坚持以下几点：其一，登记备案具有的是对抗效力而非生效效力；其二，在具体操作时应灵活适用物权法和债权法的规范，可以交叉适用，以维护出租人和承租人的利益平衡及当事人利益和社会利益的平衡为依归；其三，尊重该权利的私权性质，充分保护该私权，在社会利益允许的范围内尊重当事人的意思自治。
第二，明确房屋租赁合同的登记备案机关和审查方式。首先，应坚持房屋租赁的登记备案机关和不动产物权的登记备案机关的同一，并将相关信息登记在相同的登记簿上，这有利于完整公示权利且方便相关人的查阅；其次，针对我国目前的不动产管理机关的分离化状况，即房产管理归于建设部门，地产管理归于国土部门。笔者建议设立统一的房地产管理机关，而由这一机关统一管理产地产事宜，包括房屋租赁合同登记备案事宜；最后，关于主管机关对于房屋租赁合同的审查方式，笔者建议，应是形式审查和初步审查。
第三，对房屋租赁合同依据期限和租金进行合理的分类，进而确立强制登记和自愿登记相结合的登记备案制度。笔者建议，应根据租赁合同的期限和租金对合同进行分类，分为短期合同和长期合同，小额合同和大额合同，对于短期合同和小额合同应当尊重当事人的意愿，允许其不登记备案，当然此时该房屋租赁合同没有了对抗善意第三人的效力，当事人应自担这一风险；对于长期合同和大额合同则应进行强制登记，当事人必须予以登记，不登记不但是合同没有对抗效力，而且还会受到相应的行政处罚，如罚款，但应注意即使应强制登记而未强制登记的房屋租赁合同也不应否认合同本身的效力。【6】对于短期合同和长期合同的时间界限及小额合同和大额合同的价额界限，笔者认为不应一刀切，而应有各地根据地区的实际情况，尤其是过往的房屋租赁登记备案的实施情况，科学的确定这一期限。
注释：
[1] 李朝晖.《论房屋租赁合同登记备案制度的立法价值目标》[J].《广西社会科学》，2008年第2期
[2] 李锡鹤.对债权不可侵行和债权物权化的思考——兼论物权与债权之区别［J］.法学论坛，2003
[3] 高富平, 黄武双著.《房地产法学》.[M]北京：高等教育出版社.2010年版
[4] 符启林.《房地产法》[M] 北京：法律出版社，2009年版
[5] 周珂.《房地产法专论》.[M]北京：法律出版社.2011年版
[6] 房绍坤主编.《房地产法》.[M]北京：北京大学出版社.2011年版
