关于深入推进公安信息化建设的
实践与思考 作者：袁潮涌
随着知识经济时代的到来和信息技术的迅速发展，公安信息化建设成为了近年来各地警务改革的时代潮流，特别是在“三项”建设和现代警务机制建设的深入推进下，发展更为迅速，覆盖领域更为广泛。所谓公安信息化，是指公安机关推动的旨在促进信息技术和公安工作有机融合的变革，是对现有警务模式进行再造的一项系统工程。公安信息化建设不能单纯地理解为信息技术在公安工作中的推广和应用，它应该是一个综合性的庞大体系，不仅包括软硬件建设、信息安全等方面，而且包括警务运作内部信息和各类相关社会信息的采集、处理、存储、整合、运用等整个过程，还包括信息化理念的广泛树立、信息化素质的全面提高、信息化机制的科学建立、信息化优势的突出显现等诸多要点。
一、深入推进公安信息化建设的重要意义和现实作用
（一）深入推进公安信息化建设，是公安工作对社会主义和谐社会建设的主动适应。信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势。信息化水平已成为衡量一个国家、一个地区综合实力、核心竞争力和现代化程度的重要标志。在建设社会主义和谐社会的重大战略任务中，信息化建设理所当然成为其中的重要一环，其内容既包括通过信息技术的广泛应
1 用，走全面协调可持续发展的新型工业化道路，提升国家“软实力”，也包括以电子政务、电子商务、电子私务等的普及促进节约型社会的形成，还包括打造健康的数字文化，实现科技、网络与先进文化的和谐发展等等。在此意义上，加强公安信息化建设不仅是公安机关在创建和谐社会中的重要任务，而且也是公安机关建设现代警务机制，节约警力成本，全面提高工作效能和警力素质，改变传统社会“户籍管控”模式，建立更为“和谐”的“信息控制”模式的根本途径。公安机关要充分认识到在新的历史条件下实施科技强警战略、推进公安信息化对于构建和谐社会的重要意义，高度重视公安信息化建设。
（二）深入推进公安信息化建设，是有效提升公安实战能力的必然选择。公安信息化建设的直接目的是为公安实战服务，即实现对违法犯罪的“精确打击”和“重点防范”，形成低成本、高效率的公安工作运行形式，将公安人力资源加以最大化的开发和利用。因此，这是公安机关应对日益繁重的公安工作任务的有效途径。具体来说，一是警力方面，通过实现技术代警（用技术手段解放警力）、集约用警（将警力聚焦于解决各类信息所反映出的最突出治安问题）和合成用警（信息的共享交流促进跨单位、跨部门联动），可以有效缓解公安机关警力的紧张局面。二是工作效率方面，通过网上进行文件、材料和各类信息的流转、传递、共享和查
2 询，可以直接节约人财物耗损与各项业务工作时间，大幅度提高工作效率。三是工作质量方面，通过用技术手段、软件设计来落实制度、规定，既有利于促进民警在具体业务工作中不折不扣地执行相关规定、措施，又有利于促进公安工作常态、长效机制形成。四是实战成效方面，通过海量信息存储和实时研析，以及实践“网上办案、排摸、串并、查证、定位、追踪”等新战法，使情报信息最大化地与各项业务工作相结合，实现信息的高度共享和深度挖掘，更好地转化为现实战斗力。
（三）深入推进公安信息化建设，是强化新时期公安队伍管理的重要举措。受“信息”这一浓烈时代特征的影响，新世纪、新时代下的人们社会生活方式已经开始发生根本性变化，网络、信息等技术无孔不入地渗进学习、工作、生活领域，这要求我们在当前的公安队伍管理中充分借鉴和有效应用信息化手段，主动去适应时代的需求。管理学的信息流通学说认为，“管理的过程就是信息流通和信息结构变化的过程”。面对日新月异的社会发展和人员差异扩大、思想更趋多元的队伍状况，队伍信息的全面掌控和及时干预，需要我们不断地提高信息化应用水平。从近年来的工作实践看，公安队伍管理的信息化为我们提供了基于网络时代新概念、新思维下的新的队伍管理模式的探索方向，可以彻底改变公安传统队伍管理方式，突破学校教学、集中授课、专题培训
3 等传统固有的教育培训形式，使正规化建设、政治思想工作、教育培训工作有了新的载体，为适应新形势下民警24小时倒班工作制创造了开放化、实时化、便捷化的教育管理模式。
二、当前公安信息化建设存在的主要问题
近年来，各地公安机关一直本着“向科技要警力、向信息要效率”的理念，加大投入，精心规划，相互学习，积极借鉴，在公安信息化建设的硬件、软件方面均有所突破，特别是在“三项建设”工作中，全力促进基础工作的信息化和信息工作的基础化，有效提升了公安工作特别是基层基础工作的信息化应用水平。但不可否认，受各地经济社会发展水平差异、原有警务工作模式、队伍素质等因素影响，当前公安信息化建设仍然存在着一些薄弱环节。我们在工作实践中体会到：
（一）就建设和应用而言。信息化建设的愿望十分迫切，但信息化在基层应用的意识和环节还较欠缺，统
一、完善、系统的流程和应用的制度体系亟待健全，建设成果在实战应用上的成效还不显著。这需要一个较长时间的摸索过程，来逐渐完成对传统管理制度、勤务模式和方式方法的再造。
（二）就整体和局部而言。从全国来说，“金盾工程”一期建设已经完成，二期建设正在启动，但各地建设的水平不一，制约了信息共享的效果；就基层实践来说，个别单位或一些业务领域信息化工作能力不足，信息化建设的规模效应
4 还未形成。
（三）就当前和长远而言。建设意识较强，长远打算却较为欠缺。这一方面与我们的知识局限、前瞻能力不足有关；另一方面，在长远建设规划上的意识不够。这样直接带来的问题是，虽然信息系统不少，积累的警务信息也很多，但在实战功能上反映还不够，个别系统的运行和模块开发不是立足于服务实战，在功能上更多为了方便部门“考核”，导致多头输入、警力浪费。
（四）就质量和数量而言。情报信息的广度和深度都还不够，情报信息工作的群众优势和秘密力量建设均需进一步强化，情报的信息化与信息的情报化“双向”转化水平都有待提升。特别是社会信息利用机制没有形成，对银行金融、房产交易、中介服务、各类保险、交通运输等可以积累大规模信息资料的领域，如何开发、利用相关信息尚缺乏措施、制度，对“社会人”的“衣、食、住、行、乐、销”等流动环节的控制力度还不够。
（五）就“为己”和“为人”而言。“大情报”、“大信息”的意识还未牢固树立，保守观念、部门壁垒等让基层的信息工作还停留在“为己”阶段，信息应用在时间与空间上仍然有限，系统“大平台”支撑还未建立，信息“大共享”机制还未形成，数据“大整合”优势还未显现。
（六）就素质和能力而言。虽然教育培训不断，但队伍
5 素质仍是公安信息化建设的瓶颈，部分民警素质还不能有效适应现代警务工作的需要，跟不上形势发展要求，严重影响了基层警务信息化的进程。队伍观念和习惯的养成，以及信息技术运用能力的提高都将是一个长期的过程。
三、深入推进公安信息化建设应当坚持的原则 当前，公安信息化建设虽然存在这样或那样的问题，但是其前进的步伐只能不断加快，探索的动力只能不断加强，才能有效适应新形势、新任务对公安工作和队伍建设提出的新要求、新挑战。为此，必须把握深入推进公安信息化建设应当坚持的原则。
（一）坚持“以需求为导向”的原则。公安信息化建设的立足点在于满足公安实战应用的需求，要树立信息化建设成本观，从公安实战需求和“降成本、增效能”思想出发来设计开发相关信息系统，坚决杜绝“为建而建、建而不用、运用不良”等问题。一方面，要贯彻“自下而上”的开发思路。公安信息系统开发的目的在于“用”，而“用”的主体需要定位于基层，这样才能让系统具有活力和持久生命力。因此，在信息系统的开发建设中，必须广泛征求基层的意见，包括基层领导和民警，“自下而上”地设计系统功能、开发信息模块。另一方面，要满足“纵横交错”的应用需求。建设公安信息系统，需要满足不同层级、不同业务的需求，做到应用需求的全面整合和有机实现。其一，层级整合：不仅
6 要为决策层提供公安战略谋划上的系统功能，而且要为指挥层提供战术层面的分析、辅助功能，更要为基层具体执行提供载体和抓手。其二，领域整合：应当囊括国保、刑侦、治安、交通、消防等各公安业务领域，并实现“跨线勾联”，相关信息能够“点对点”、“网状”式获取利用。
（二）坚持“机制再造”的原则。加强公安信息化建设不仅是要建设信息系统，更为重要的是要依托信息技术运用和信息平台的条件，“理通经脉”式地改造原先工作流程，形成崭新的警务运作模式。一是实现从技术系统到管理系统。公安信息化建设是将警务内外部运作方式予以信息化，实现警务和信息技术相结合。它本质上是一个管理系统，而不仅仅是技术系统。因此，其建设过程决不止于系统的开发和简单的日常功能的应用，而应包括相应机制、体制改革的契合配套，从而用“数据流”来确保“工作流”，用“工作流”来促进“数据流”。二是实现从“科层制”管理到“扁平化”管理。公安信息化建设必然带来内部管理的进一步集约化，使原本手工模式下可能由几个人共同承担才能完成的管理任务集中到一个岗位，同时也通过网络、信息的手段，使上下层级之间的指令传达、过程监督、结果考核变得更为便利，而易于开展。因此，通过信息化建设应探索逐步减少传统科层制管理中的“金字塔”层级，更多地实现“扁平化”管理，提高工作效率。三是实现从静态管理到动态管理。改
7 变传统队伍管理局限于人员结构分析、开会思想教育、集中教育培训等静态管理模式，充分运用现代网络技术，实时畅通队伍管理信息（如个人绩效信息）的“输入”、“加工”、“输出”渠道，在实现信息的网上“流转”与“监控”中动态管理队伍，化解队伍危机，强化整体绩效。
（三）坚持“以应用促发展”的原则。公安信息化是“用”出来的，必须坚持“边建边用”，以应用来促进公安信息化的不断深入、完善。在此问题上要注意两点：其一，信息系统的开放拓展。人为考虑的局限性和社会发展的无限性决定了，开发建设的各类公安信息系统必须是一个开放性的系统，应当具有多系统信息关联、本身模块拓展、内外功能“嫁接”等性能，以不断适应在公安实践中不断产生的应用需求，从而不断调整应用不适、“反应不良”等问题。其二，警务应用的持续改进。这不仅需要在系统开发上设计出系统管理者、使用者之间，及上下层级之间的不间断“互动对冲”，自主性形成改进意见和建议；而且要有“意识”地（即有制度、机制）去实现警务应用的持续改进。如，明确开展“从小到大”的试点，即从单一基层单位、到若干基层单位，再到分（县）局、最后到全市的试点完善过程；再如，成立既懂公安业务又懂信息技术的专门研发组，不断收集使用中的反馈信息，并据此来调整和完善系统功能和操作程序等。
四、深入推进公安信息化建设的对策和思路
8 在深刻认识公安信息化建设的重要意义基础上，针对当前建设中存在的主要问题，立足于正确、合理的建设原则，我们对深入推进公安信息化建设的对策和思路进行了一些探索，认为公安信息化的深化与完善需要囊括以下几方面内容：
（一）夯实信息化建设基础。一是不断加大硬件建设投入。公安信息化建设要求实现从“体力型”警力向“技术型”警力的转变，在这个过程中，必须舍得投入，如逐步提高公安信息网的信息传输能级、建立“覆盖全面、无缝衔接”的城市图像监控网络体系等，为公安信息化的有效运作提供前提和基础。二是持续优化警务信息软件。公安信息化基础建设不能光重硬件，软件的优化完善对于警务绩效来讲更为重要。因为只要投资到位，硬件是可以跨越式发展的，但只能保持暂时的优势，必须围绕信息的采集、流转、研判、利用和考核等实际需求，进行程序的开发设计，不断优化完善，为公安信息化的有效进行提供技术支持。三是切实提高信息安全意识。各类警务活动对信息系统的依赖程度越高，就越应该未雨绸缪地注意到自然灾害、设备故障、人为攻击等因素对系统造成的潜在威胁。要提高信息安全意识，落实维护保障措施，建立应急处置机制，确保网络不中断、系统不瘫痪、数据不丢失，确保各类系统、设备稳定运行。
（二）完善信息化警务运作。一是警务决策信息化。警
9 务决策的正确与否直接决定着公安信息化建设成效。在公安信息化建设中，要进一步研发基础警务信息的录入载体，建立情报信息研判平台，同时利用“视频会议”等技术，形成集合决策、指挥、执行三个层面的“治安形势同步分析”、“上下一贯决策研究”等制度、机制，通过警务信息的双向实时互动交流，实现警务决策研究的集中化和任务下达的实时化，既保证决策科学、合理，又促进决策执行和理解。二是业务工作信息化。要尝试将警务工作中产生的所有信息留存到相关信息系统中，实现每个民警都在网上工作。民警的日常业务工作既是使用信息的过程，也是采集信息、维护信息的过程，在利用信息化提高民警工作效率的同时，全面实现各类警务信息的日常积累、多方共享和整合利用。三是队伍管理信息化。要通过利用现代“门禁”系统替换“上下班”考勤，用“电子巡更”代替“必到点”纸质签名，用系统自动“信息量”统计反映民警日常工作“质”、“量”两方面，用“积时积分”网上学习、“网络学校”改变公安传统教学模式等，有效实现信息化的警务监督、考核与培训。特别是要将信息技术贯穿队伍考核管理全过程，即实行电脑化的工作信息反馈和量化计分考核，突出考核的公平量化、客观公正和实时评比，全面提高民警工作积极性。
（三）加强信息化控制手段。一是流通环节控制。市场经济是流通经济。面对“人流、物流、资金流、信息流”加
10 快流动的压力，加强信息化控制，为发现、揭露和打击犯罪提供了一条便捷的通道，同时也是我们适应“流通”压力的唯一选择。要通过将金融划帐、资金存取、出行住宿、物品收寄、通信消费等流动环节的大量信息为我所用，切实掌控“社会人”的“衣、食、住、行、乐、销”轨迹，充分挖掘信息化警务在“打防控”违法犯罪中蕴涵的巨大效能。二是互联网的监控。随着互联网的迅猛发展，它在方便人们生活的同时，所具有的互联互通、快速即时、匿名隐身、跨地域无国界等特点，给维护社会稳定工作带来了诸多不利因素。在公安信息化建设中，必须加强对这一新领域工作手段、方式的研究和探索，从自身力量建设、技术和工作机制等方面加大网络信息监控、侦查工作，有效建立网上舆情引导、危机处理、“人肉搜索”辅助协查等工作机制，切实掌握网上斗争的主动权。三是图像监控。各国警务实践证明，加强对社会面的实时图像监控，是提高警方驾驭社会治安局势、处置和侦查重大案事件的有效举措。要将图像监控应用于案事件防范和处置的全过程，比如在日常监控中要明确要害目标部位、案件高发区域等监控重点，突出监控实效，并建立向有关部门通报图像信息的制度；在案事件的紧急处置中要将图像信息与GPS、GIS系统集成，实现立体式、直观化的指挥调度，提高现场抓捕率；在案事件发生后要由专业部门负责调取图像信息进行梳理、分析，获取破案线索，固定相关
11 证据，为侦查工作服务。
（四）提升信息化管理水平。在实有人口管理方面，要加强与相关部门人口、房屋信息的共享交流，并在人口流动中抓住“房屋”这一“不动”因素，建立“人-房”关联，再辅以居住证件配套管理，达到“查人知房、查房知人”的目标。在治安管理方面，要有效整合公共场所、特种行业、危险物品、出入境等方面治安管理的信息资源，提高管理的针对性、时效性。在交通管理方面，要实时监控城市动态交通流量变化，根据需要增置交通流量提示牌，合理规划道路交通线路，提高道路的交通承载能力。在消防管理方面，要建立对各类火灾、隐患的联动、跟踪、监测、排查的消防信息共享管理机制，增强群众的消防安全意识，有效遏制重特大火灾事故。在便民服务方面，要办好公安门户网站、开设社区论坛或“电子警民联系箱”、进行网上户口迁移、发布治安预警手机短信和防范提示等，充分运用信息化手段更好地为民服务。
（五）强化信息化建设保障。一是人力资源保障。公安信息化建设的关键在人。要通过开设各层次“网络基础培训班”、内部人才调整、开通“网络学校”、进行“网上中文输入测试”等措施，“自上而下”地建立一支专门从事警务信息工作的专业型人才队伍与具备高度信息意识和素质的复合型民警队伍，努力打造信息化警队。二是财力物力保障。
12 要积极争取政府的支持和投入，同时可以尝试通过市场化、社会化道路来予以深化拓展。三是政策法律保障。比如图像监控与隐私权问题、社会信息的调取利用问题等，需要政策、法律给予公安机关强有力的支撑，以最大限度地实现对动态社会的有效控制。
