公文办理基础知识讲座
各级党政机关和事业单位办公室的工作内容可划分为办文、办会、办事三个方面。办文（即公文处理）是办公室最基本的职能之一。
公文是党政机关及工作部门、事业单位行使管理职能、办理具体事务的重要工具，它关乎着机关、单位的对外形象，体现其严格的管理水平和严谨的工作态度。
公文处理指公文办理、公文管理、公文整理、公文归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。尤其是公文办理（或称公文起草、公文撰写），如果不严格按照公文要求及格式撰写，不但起不到公文应有的作用，还将直接影响到机关、单位的形象，甚至会起到消极、负面的作用。
一、公文的基础知识
（一）定义
公文，是公务活动中所形成和使用的文字材料，是党和国家方针、政策、法规、政令及信息、情况的表现者、运载者，是机关、单位实施管理的基本手段和重要工具，发挥着上令下达、下情上报和信息沟通的重要作用。
公文贯穿机关、单位管理工作的始终。要向上级报告情况，需要写成文件；要向基层单位安排工作、提工作要求，需要写成公文印发下去，备查、备用，便于基层照章执行；要告知社会公众一个什么决定，也要印制成公文。因此，公文写作与我们每一个机关和事业单位工作人员息息相关，可以说，具备较强的公文写作能力， 是每一个机关和事业单位（尤其是办公室）工作人员的基本素质要求。当前，各级
1 各部门都缺乏优秀的公文起草（撰写）工作人员，重视公文写作、加强公文写作，对于中青年人来说，具有更加积极的作用。
（二）分类
1.按制文机关的种类划分：党务机关公文、行政机关公文、司法机关公文、军事机关公文、企事业单位公文、社会团体公文。
2.按行文方向划分：上行公文（向上级单位行文）、平行公文（向平级单位行文）、下行公文（向下级单位行文）。草拟公文前，必须弄清楚行文方向，才能确定文种、内容、措辞等。
3.按保密程度划分：绝密公文、机密公文、秘密公文、内部材料、普通公文5种。我们在起草或管理公文时，必须要按照该公文的秘密等级来处理，涉及秘密问题的，不能泄密。
4.按紧急程度划分：特提公文、特急公文、加急公文、平急公文、普通公文5种。
5.按使用范围划分： 通用公文和专用公文。 决定、决议、意见、通知、通报、报告、请示、批复、函、纪要（或称会议纪要）等全是通用公文； 司法类公文、经济类公文、任免类公文、议案、提案、建议等属专用公文。
6.按公文来源划分：发文和收文。
发文有两种情况：一种是发往外单位的文件；另一种是发至本单位内部机构的文件。
收文是指本单位收到的由外部单位制发的文件。
2 7.按公文内容性质划分：规约性公文（如法律、条例、规定、办法、章程、细则等）；决策指挥性公文（如命令、决定、决议、批复等）；报请商洽性公文（如报告、请示等）；公布知照性公文（如通知、通报、通告、公函等）；日常事务性公文（如计划、总结、简报、会议记录等）。
8.按公文的载体划分：纸质公文、电子公文、感光介质公文（如照片文件、缩微胶片文件、显微照片文件等）、磁介质公文（如录音文件、录像文件、磁盘文件、光盘文件等）。
9.按规范性和颁发程序的规范程度、行政约束力的强弱划分：规范性公文和非规范性公文。
规范性公文：根据国务院办公厅2012年7月1日起开始施行的《党政机关公文处理工作条例》（简称新《条例》）规定，我国现行法定通用的规范性公文有15种，即：命令（令）、决议、决定、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要（会议纪要）。规范性公文具有统一的名称、标准的格式、明确的适用范围和统一的行文规则。不能乱用，更不能在同一公文中出现两种公文名称，如“关于×××请示的报告”“关于×××意见的通知”“关于×××通报的通知”“ 关于×××决定的通知”等。
非规范性公文：除规范性公文以外的公文。常用的非规范性通用公文有：调查报告、工作计划、工作总结、工作方案、提案、建议、说明、讲话稿、简报信息、书信类、启事类、条据类、表格类、大事记等。这里值得强调的是：我们最常用的工作计划、工作总结、工作（实施）方案等属于
3 非规范性公文，不能直接出现在机关、单位“红头文件”的首页，首页应为“关于印发（上报或报送）×××工作计划（总结、方案）的通知（报告）”。一般来说，工作计划应包括指导思想（或总体要求）、目标任务、方法（保障）措施三方面内容；工作总结应包括主要工作成绩、存在的主要问题、今后（来年、下半年)工作设想三方面内容（并略谈工作总结与述职报告的区别）；工作方案应包括（实施此项工作的）目的意义、指导思想（或总体要求）、目标任务（含时段划分）、保障（方法）措施、相关要求等方面内容。
二、公文办理的基本要求
公文撰写是一项十分严肃的公务行为，它是“受领导之命，代机关立言”。做好这项工作，不能仅凭个人良好的愿望和高度的热情，必须深刻认识和理解公文撰写的特点。公文不同于其他文学（字）作品，它的撰写、制发、处理必须按照固有的规定、特定的体例格式来进行。
（一）确定文种
这是公文办理首先要明确的。我们在撰写公文前，要弄清楚这个文件具有或者说应该发挥什么作用，在什么背景下写这个文件材料。根据写作背景、目的、受文对象，确定采取哪个文种。一般说来：
1.命令（令）。适用于公布行政法规和章程、宣布实施重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。如主席令、国务院令、通缉令等。这些法规、规章的制定，要省级以上的国家机关才能制定和通过，因而在市、县、镇级，不涉及到命令（令）文种。
4 2.决议。适用于会议讨论通过的重大决策事项。如《关于建国以来党的若干历史问题的决议》等。这种文种本系统几乎不用。
3.决定。适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决策事项。
4.公报。适用于公布重要决定或者重大事项。如《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》等。这种文种本系统几乎不用。
5.公告。适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。如《中华人民共和国海关关于简化进出境旅客通关手续的公告》等。这种文种基层机关、单位很少用。
6.通告。适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。如停水或停电等可采用《通告》文种。
7.意见。适用于对重要问题提出见解和处理办法。
8.通知。适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。它是我们最常用的文种。
9.通报。适用于肯定成绩、表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。
10.报告。适用于向上级汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。它是我们较常用的文种。
11.请示。适用于向上级机关请求指示、批准。上级机关接到《请示》后，会书面回复。
12.批复。适用于答复下级机关的请示事项。如《关于同意设立××镇幼儿园的批复》等。
5 13.议案。适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。这种文种本系统不用。
14.函。主要适用于不相隶属的机关、单位之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。如政府的部门与部门之间商洽问题、询问或答复问题，通常用《函》。但上下级之间很一般性的商洽问题、询问或回复问题，有时也用《函》。
15.纪要。或称会议纪要，适用于记载会议主要情况和议定事项。
以上讲的是一般原则，具体采用哪类文种，要根据具体情况来确定。
（二）规范撰写
公文撰写要求做到“6个规范”，即：
1.主题规范。主题是文章所要表达的中心思想。任何文章都要有主题，公文也不例外。公文主题的提炼标准，就是集中单
一、鲜明显露。要求一文一事，一个主题，主题鲜明突出。主张什么，反对什么，要鲜明直接，不能含糊，不能让人产生歧义。
2.使用材料规范。公文材料的选用标准必须真实典型，新鲜有力。所谓真实，就是实实在在存在的、反映当前事物本质规律的真实。我们分析问题时，所列举的现象，不是假的、人为编造的，也不是偶然现象和个别现象。所谓典型，就是既是个性特征，又是共性特征。新鲜有力，就是我们所列举的、分析的问题、提出的办法，必须是符合当前实际的，
6 必须是有说服力的。不能在说今年的工作时，还拿去年、前年的数据和一成不变的措施办法，因为事物总是在发展变化，尤其在这个信息飞速发展和人的民主法制意识普遍快速增强的时代下，如果总是一成不变、不思进取，不思考、不调研，撰写公文也好、安排工作也好，就做不到“有的放矢”。公文的选材标准与文学作品不同，公文强调真实，强调掌握最基础最真实的材料，屏弃想象（合理的推测可以），而想象则是文学作品的核心和灵魂。
3.文章结构规范。公文普遍的结构格式是：公文标题—主送机关—正文—发文机关署名—成文时间。其中，正文结构主要包括：开头、层次、段落、过渡、照应、结尾。
（1）开头。也称“导语”或“引言”，要求开宗明义、不兜圈子、开门见山，直接说明针对什么情况、为了什么目的、要干什么，力戒套话空话和“下笔千言，离题万里”等不良文风。常用开头方法有：A.摆出行文根据（多用于阐述政策、部署工作的文件）；B.说明行文目的（多用于告知类、规范类文种）；C.概述行文背景（多用于指示性通知、报告、总结等文件）；D.引述来文线索（多用于批复、复函、答复性报告等文件）；E.交代结论（先摆出结论性意见或中心思想，再道出原委，多用于调查报告、总结等文件）；F.提出问题（以问题引起下文，多用于调查报告等文件）。
（2）层次。就是通常所说的先写什么、后写什么。公文层次安排常有：A.并列式；B.递进式；C.因果式；D.总分式。
（3）段落。习惯又称自然段。安排段落，有助于公文
7 的条理清晰。一般来说，公文的段落小于层次，往往几个段落才能表达公文的一个层次。但有时（层次较少时）层次和段落是统一的，一个段落就是一个层次，即篇段合一的形式。
（4）过渡。层次之间、段落之间发生了表达意思的转变，需要承上启下的过渡。常用的的公文过渡形式有：A.用词语过渡（如“总之”“因此”“诚然”“综上所述”“由此可见”等）；B.用句子过渡（如“为此，特制定以下办法”“现将有关情况通知如下”“应当怎样看待这一年的工作呢？”等）；C.用段落过渡（在较长篇幅的公文中，当出现层次转换时，通常安排一个简短的自然段承上启下，以示过渡）。
（5）照应。指公文内容的前后关照和相互呼应。常用的照应形式有：A.题文照应（开头要与标题相照应）；B.前后照应（前面提到或暗示的，后面要有着落）；C.首尾照应（开头提出的问题，结尾要做出回应）。
（6）结尾。指公文的收束段落。公文结尾好，起到画龙点睛、深化主题的作用。公文结尾要求“意尽言止”，有话则说，无话则止，不能向文学作品追求“回味无穷”“话外有音”效果，切忌画蛇添足。常用的公文结尾方式有：A.号召式结尾；B.总结式结尾；C.强调式结尾；D.说明式结尾；E.请求式结尾。
公文的篇章类型主要有三种：篇段合一式、分层表达式、条款式。
4.文字表述规范。公文的用语用字要求简明、准确、朴实、得体、通俗、易懂，体现字面意义而非联想意义，讲求陈述性、写实性，而非描绘性、虚拟性。一般以概述为主，
8 据事说理，言之有物。不象诗歌、散文、小说等文学作品，需要大肆铺展、渲染，大量的想象，细致的描写，这些，恰恰是写公文所忌讳的。所以，很多时候，我们看文学作品很过瘾，看公文则觉得死板、千篇1律，这个跟公文的性质有关系，但是公文同样可以写得很好，好的法规性、政策性公文，充分考虑了各阶层、各方面的利益问题和可能出现的反应，可以做到面面俱到或滴水不漏，好的讲话稿可以写得饱含感情，深刻、精彩。
5.标点符号使用规范。该用逗号用逗号，该用句号用句号。需要慢慢积累琢磨。要注意：在标题中间除法规、规章名称加书名号外，一般不使用标点符号，标题结尾不加标点符号；此外，标题中不要过多出现“通知”两个字，比如省、市层层转发国务院一个文件的通知，到县级，可直接说转发国务院***（文件名）的通知。正文中使用标点符号要正确，如：“”与“”以及《》与《》之间不能再加“、” ，“1.” 不能标为“
1、”等等，请大家下载学习国家新的《标点符号用法的规定》。
6.数字和计量单位使用规范。 数字除专有名词（如“十二五”规划、“三评三改”活动）外，一般使用阿拉伯数字。前后要统一，不能一时用大写（汉字），一时用小写（阿拉伯数字）。计量单位采用国家通用的计量单位。同一类别（如长度、面积、质量等）的计量单位，文中前后要统一，不能：一会儿是平方米，一会儿又是㎡；一会儿是千克（克），一会儿又公斤（斤）。大数字可用“万”来计量，如1524.5万人。
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三、公文的格式要求
根据2012年7月1日开始施行的新的国家标准GB／T9704-2012《党政机关公文格式》（简称“新《标准》”）和国务院办公厅2012年4月16日印发、2012年7月1日起开始施行的《党政机关公文处理工作条例》（简称“新《条例》”）精神，公文的统一格式要求为：
（一）开本
公文用纸采用GB/T 148中规定的A4型纸。
（二）排版规格
正文用3号仿宋体字，一般每页22行，每行28个字。
（三）装订要求
公文应左侧装订，不掉页。钉位为两钉钉锯处钉眼距书芯上下各1/4处；钉锯与书脊间的距离为3-5mm。
（四）公文中各要素标识规则
本标准将组成公文的各要素划分为眉首、主体、版记三部分。臵于公文首页版头分隔线以上的各要素统称眉首（版头）；臵于版头分隔线（不含）以下至主题词（不含）之间的各要素统称主体；臵于主题词（含）以下的各要素统称版记。
1.眉首（版头）
（1）份号（本系统一般不用，略）。
（2）密级和保密期限（本系统一般不用，略）。 （3）紧急程度（本系统一般不用，略）。
（4）发文机关标识。由发文机关全称或规范化简称后加“文件”组成（发文机关标志的上边缘至版心的上边缘距
10 离为35 mm）；发文机关标识推荐使用小标宋体字，用红色标识（俗称“红头”，通常已提前套印好的）。联合行文时应使主办机关名称在前，“文件”二字臵于发文机关名称右侧，上下居中排布。当发文机关标志文字较少时，尽量拉宽字间距；文字较多时，尽量压缩字间距，总体上要小于版心的宽度，以醒目、美观、庄重为原则。其作用在于表明公文的责任者，显示公文的权威性与庄重性。
（5）发文字号。发文字号由发文机关代字、年份和序号组成。发文机关标识（“红头”）下空2行，用3号仿宋体，居中排布；发文机关代字要力求明确、简洁、规范，且不产生歧义和冲突，特别是不能与上级机关、本县（区）内同级机关的代字相互重复；年份、序号用阿拉伯数码标识；年份应标全称，用中文六角括号“„ ‟”括入，不能用[]（）【】等符号；序号不编虚位（即1号不编为01号或001号），不加“第”字。发文字号对于文件登记、查询、归档、统计、管理等都有重要作用。
（6）签发人。签发人标志只用于上行文。上报的公文需标识签发人姓名，平行排列于发文字号右侧。发文字号居左空1字编排，签发人姓名居右倒数空1字；“签发人”用3号仿宋体字，后标全角冒号，冒号后用3号楷体字标识签发人（领导人）的姓名；签发人与发文字号处于同一行。标明签发人目的在于表明机关发文的具体责任者，督导各级领导认真履行职责，确保公文内容真实准确，提高公文质量，并为联系查询有关事项提供方便。
（7）版头分隔线。又称红色反线（宽度同版心，即156mm，
11 通常已提前套印好的），距发文字号之下4 mm处所印的红色分隔线。这条红色分隔线是印制空白红色文件纸时必需的。 2.主体
（1）公文标题。标题由发文机关名称、事由、文种三部分构成（因有“红头”有时可省去发文机关名称）。事由要简明扼要、一目了然，在发文机关与事由之间用“关于”连接，事由与文种之间用“的”连接。红色反线下空1行，用2号方正小标宋体字，可分一行或多行居中排布；回行时，要做到词意完整，排列对称，间距恰当。标题（在三行及以上的）一般不排成正梯形或倒梯形，以菱形为宜；或第一行（发文机关名称）短，第
二、三行等长。
（2）主送机关。指公文的主要受理机关。应当使用机关全称或规范性简称、同类机关统称。对于上行文，原则上只能标写一个主送机关，以便公文的办理。对于普发性的下行文，可标注同类机关的统称，先领导机关（管理部门）、后具体职能部门，也就是先面后点（如：各镇办中心校、区直教育单位）。在标题下空1行，左侧顶格用3号仿宋体字标识，回行时仍顶格；最后一个主送机关名称后标全角冒号。如主送机关名称过多而使公文首页不能显示正文时，应将主送机关名称移至版记中的主题词之下、抄送之上，标识方法同抄送。
（3）公文正文。公文的主体部分，用于阐述公文内容，使收文者具体、明确地掌握文件传递的信息，正文要求做到一文一事，表达准确，结构严谨，层次分明，通俗易懂。公文首页必须显示正文。编排于主送机关名称下一行，每自然
12 段左空2字，回行顶格，自然段之间不空行。数字、年份不能分开回行。
正文标题格式。要手动输入，不可按回车键直接生成。 一级标题：
一、
二、
三、……,字体用3号黑体，标题后一般不加标点符号。二级标题：
（一）
（二）
（三）……，字体用3号楷体加重。三级标题：1.2.3.……，字体用3号仿宋体加重（数字序号后不能用“、”）。四级标题：(1) (2) (3) ……，字体用3号仿宋体（同正文段落字体）。层次序数少时，可以向下越级使用，但同一公文中越级要相同。
正文中需引用其他公文时，按照先引标题，后注明发文字号的方式引用。如：“根据《国务院关于加强食品安全工作的决定》（国发„2012‟20号）精神”。
（4）附件说明及附件。附件说明是指公文附件的顺序号和名称。公文如有附件，在正文结尾处必须有附件说明，即正文下空一行左空2字用3号仿宋体字标识“附件”（或“附”），后标全角冒号和附件名称。如有多个附件，序号使用阿拉伯数字标注（如“附件：1.XXXXX”）;附件名称后不加标点符号；附件名称较长需回行时，应与上一行附件名称的首字对齐。
附件是指公文正文的说明、补充或者参考资料。附件要单独起页编排，一般与公文正文一起装订，并在附件首页的左上角第1行顶格标识“附件”（或“附”）字样，下一行开始居中排布附件标题（有序号时标识序号，标题推荐使用2号或3号黑体或方正小标宋体，视排版而定）。注意：附件说明和附件的序号及名称应前后标识对应一致。若附件内容
13 太多，与公文正文不能一起装订，应在附件首页左上角第1行顶格标识公文的发文字号并在其后标识附件（或带序号）。附件与正文是一个有机整体，附件内容太多时可分开装订，但要注意不能将两者分开保存。公文附件是公文内容的重要组成部分，与正文具有同等效力。
还有一种情况，就是正文中的一些内容（如图表、名单等），如穿插在公文正文中，往往隔断公文前后联系，造成阅读不便，因而需抽出来单独表述，这也产生了附件。在公文中涉及附件内容处要加括号注明“见附件”或“附后”。
需要说明的是，在标题和正文中写明“报送、批转、转发、印发”等字样的公文，在其生效标志（成文日期）后所附的内容不是公文的附件，而属于正文，因而前面的“序子话”（俗称）后不能出现附件说明，后面的内容不能标注“附件”字样。
（5）发文机关署名。署名应当用发文机关全称或规范简称。发文机关署名应与发文机关标识、标题中的发文机关名称相一致。联合发文时，发文机关署名的顺序应与版头部分的发文机关标注顺序相一致。
（6）成文时间。成文日期是党政机关公文生效的重要标志。一般以发文机关负责人签发的日期为准；会议通过的决议、决定等公文以会议正式通过日期为准（这些公文的成文日期标注在标题下的“（）”中，写明通过文件的会议名称及年月日）。新《标准》要求自2012年7月1日后机关发文的成文日期统一改用阿拉伯数字（不再使用汉字数字），将年月日标全。落款的成文日期与发文单位署名两行对齐或相
14 互居中（没有成文日期要比发文单位名称矮2字之规定）。
（7）印章。公文有发文机关署名的，应加盖印章，印章与署名机关相符。上行文必须加盖公章，会议纪要不加盖公章。联合发文时，所有联署机关均需署名并加盖公章。印章要端正、清晰、居中下压成文机关署名和成文日期。
（8）附注。指对文件内容或有关事项、要求的注解和说明。如：涉及公文的印发传达范围等需要说明时，可加附注“此件公开发布”“此件发至县处级”等；“请示”件应在附注处注明联系人及联系电话，便于收文者联系、答复。如有附注，编排在成文时间的下一项，居左空2字加“（）”书写。 3.版记
（1）主题词。臵于版记中的首条分隔线之上，“主题词”3字用3号黑体字，居左顶格标识，后标全角冒号；词目用3号小标宋体字；词目之间空1字（现各级机关发文均省去）。
（2）版记中的分隔线。版记中各要素之下均加一条反线，宽度同版心。首条分隔线和末条分隔线用粗线，中间的分隔线用细线。其中，末条分隔线要与公文最后一页下面的版心下边缘重合。版记一般要求放在偶数页（这样奇数页可能出现很多空白甚至几乎全空白，且出现纯版记页。因而很多机关单位对此不讲究）。
（3）抄送（送）。公文如有抄送，在主题词下一行；左空1字用4号仿宋体字标识“抄送”或“送”，后标全角冒号；抄送的各机关之间用顿号（同一系统内同级机关之间）或逗号（不同系统机关之间）隔开，回行时与冒号后的抄送
15 机关对齐；在最后一个抄送机关后标句号。如主送机关移至主题词之下，标识方法同抄送机关。
（4）印发机关和印发时间。位于抄送机关之下（无抄送机关在主题词之下）占1行位臵，用4号仿宋体字，印发机关左空1字，印发时间右空1字。印发机关可为机关办公厅（室）或文秘部门，没有专门的文秘部门，印发机关就写发文机关名称（机关全称或规范简称）。印发时间以公文付印的日期为准，用阿拉伯数码标识。印发时间与成文日期可以存在时间差，体现出公文办理的效率。
（5）页码。一般用4号半角宋体体阿拉伯数码标识，臵于版心下边缘之下一行，数码左右各放一条4号一字线，一字线距版心下边缘7mm。双面印刷的公文，单页码居右空1字，双页码居左空1字，公文版记页前有空白页的，空白页和版记页不标，公文附件与公文一起装订时，页码应当连续编排。
以上所讲述的公文办理方面的基础知识，供大家共同学习、共同探讨、共同提高。对存在的不足之处甚至值得商榷的地方，敬请各位同仁批评指正。
谢谢大家！
