我国农村基本经营制度改革与反思
彭海红
2012-11-13 09:42:39
来源：《农业经济》2012年第7期
摘要：农村基本经营制度，是中国共产党制定农村政策的基础。十一届三中全会以来，我国逐步确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制作为农村基本经营制度。中国共产党从稳定土地承包关系、建立健全社会化服务体系、促进土地承包经营权流转等各方面采取措施，促进农村基本经营制度的稳定和完善。农村基本经营制度改革过程中存在的一些问题也值得我们深思。
关键词：农村基本经营制度，土地承包关系，土地承包经营权流转
农村基本经营制度，是中国共产党制定农村政策的基础。十一届三中全会以来，中国共产党尊重广大农民的探索和创造，逐步确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制作为我国农村的基本经营制度。
一、新时期中国农村基本经营制度的确立
中国农村普遍实行家庭联产承包责任制之后，中国共产党一直把稳定和完善家庭承包经营基础上统分结合的双层经营体制作为农村一项长期的基本政策和农村改革的重要内容。1982年第一个中央1号文件及随后几年的中央1号文件都用不同的政策语言对包干到户的生产经营责任制作过描述。1986年中央1号文件正式提出了统一经营与分散经营相结合的“双层经营体制”。
为了适应农户成为农村基本经营单位的事实，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》将“家庭联产承包责任制”的提法改为“家庭承包经营”，并强调以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制必须长期坚持。第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》明确规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”
2008年中央1号文件指出，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是农村改革最重要的制度性成果。”十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”
由开始的“大包干”，到后来的“家庭联产承包责任制”，再到“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，党中央对农村基本经营制度表述的嬗变，表明了不同时期农村基本经营制度改革重点的不同，也反映了农村改革30多年来农村基本经营制度自身不断稳定和完善的过程。
二、农村基本经营制度改革的主要内容
回顾30年的农村改革，围绕农村基本经营制度，党中央一直致力于稳定土地承包关系、建立健全社会化服务体系、促进土地承包经营权流转。
（一）稳定土地承包关系，保障农户的土地承包经营权
稳定家庭承包经营的核心，是稳定土地承包关系。农村推行以家庭联产承包为主的责任制以来，中共中央通过了一系列稳定土地承包关系的政策措施，以保障农户从人民公社体制的解体中获得的生产经营自主权及长期的土地承包经营权。
在改革初期，中国共产党放宽农村政策，允许社员承包土地，实行各种类型的农业生产责任制。但是，广大农民仍然担心党的政策变化，担心承包的土地被收回。为了使广大农民看到政策的稳定性，1984年中央1号文件提出了一系列稳定土地承包关系的政策措施，比如延长土地承包期15年，坚持土地调整的“大稳定，小调整”原则。此后，中共中央致力于完善土地承包办法，并相继出台了一系列稳定土地承包关系的政策措施和方法。
为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在第一轮土地承包的基础上，中共中央将土地承包期再延长30年。为了赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，十七届三中全会明确提出了现有土地承包关系“长久不变”的改革思路，并且要求完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。广大农民确实拥有了长久而稳定的土地承包经营权，不再担心土地承包关系的变动。
（二）建立健全社会化服务体系，增强集体统一经营层
农村改革以来，基于对家庭承包经营与集体统一经营两者之间相互促进的关系的认识，中国共产党一直把增强集体经济组织的服务功能作为两个经营层次的结合点，把建立健全社会化服务体系作为完善以家庭承包经营为主的责任制和统分结合的双层经营体制的一项重要措施。
党的十七届三中全会从加强制度建设的高度，明确提出了统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变的改革思路。要求发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度，提出了“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”的要求。2010年中央1号文件更是对家庭经营和集体统一经营的发展方向提出要求，强调家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变，推动统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。
（三）深化土地承包经营权流转制度改革，促进适度规模经营
尽管1982年中央1号文件禁止农民的承包地流转，但是试图通过承包土地尽可能连片并保持稳定以实现土地集中和规模经营。土地承包关系基本确定之后，随着劳动力向非农产业转移，一些地方产生了土地使用权流转的要求。上世纪80年代中后期，中共中央的土地政策中已有关于土地使用权流转方面的内容。不过这时的土地使用权流转仅限于转包一种形式。上世纪90年代，中央正式提出了“土地使用权有偿转让”、“土地承包经营权流转”等改革思路和要求。土地承包经营权流转的形式也由转包一种形式扩展到转包、转让、互换、入股等多种形式。此后，更加注重土地承包经营权流转机制和土地承包经营权流转市场的建立健全，土地承包经营权流转的改革政策和措施也越来越具体和细致。土地承包经营权流转制度改革取得一定威效。到2008年底，全国土地承包经营权流转面积达到1.09亿亩，占农户承包耕地总面积的8.9%。
三、对农村基本经营制度改革的几点反思
（一）当前我国农村基本经营制度遗留着小农经济的残余
当前，处在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下的农户，已经脱离了生产资料私有制，成为生产资料集体所有制度下的成员；从其所生产的农产品数量来看，已远远超过自己家庭的所需，农户已成为社会主义市场经济的微观主体之一；从农业劳动的时间来看，由于农业劳动生产率的提高，农户除了从事农业生产经营，还为其他行业提供了大量的劳动力；广大农户依靠劳动所得不仅解决了温饱问题，有的还有一定的资金积累。因此，当前中国农村的基本经营制度根本不同于马克思、恩格斯所定义的小农经济。但是，从经营方式上看，尤其是当前统分结合的双层经营体制中该“统”的不“统”、该“统”的没“统”情况下，这种生产经营方式确实呈现出一些小农经济的特征。这种小农经济的遗留，不仅限制了农业生产的规模化、专业化和产业化，而且阻碍了农民与集体以及农民相互之间的联系，使原本组织起来的农民重新呈现出分散的状态。最近出现的“算你狠”到“蒜你贱”的大蒜价格“过山车”以及“姜你军”、山东菜农自杀、内蒙土豆滞销、海安大白菜滞销等种种“菜贱伤农”事件，也从一个侧面反映了这种家庭承包经营制度的弊端。在保证农民生产自主权的前提下，不断提高农民的组织化水平，不断加强农民相互之间的联系，显得尤为必要。
（二）完善统分结合的双层经营体制，必须加强集体统一经营层
农村改革30年来，中共中央通过一系列稳定土地承包关系的措施，确立了家庭承包经营的地位，激发了广大农民的生产积极性。中共中央也一直强调通过强化集体经济组织的服务功能来增强集体经济实力。但是根据统计资料，2006年有集体经营收益的村仅占汇总村数的43.1%，也就是说，有近60%的农村是谈不上集体统一经营的。另外根据国务院发展研究中心课题组2006年对全国2749个村庄的调查，集体收入低于5万元的村占到近一半，低于10万元的村占到近60%，高于50万元的村占22.6%，高于100万元的村占到16%；被调查村庄的集体平均负债水平为176.23万元；村集体收入来源比较单一，主要依靠土地等资源的出租或开发收入，特别是高度依赖土地出租收益，只有很少的村有投资入股分红收益和直接的生产经营性收益。1
农户家庭经营所展现的活力已成为不争的事实，而集体统一经营与之相比则呈现明显的弱势。在统分结合的双层经营体制中，本应是相辅相成、互相促进的家庭承包经营与集体统一经营，在改革中似乎成了此消彼长的关系。农村经济体制改革被一些学者认为是“非集体化”（decollectivization）、2甚至“去集体化”3的改革过程，也就不足为奇了。
在农村改革和发展过程中，由于对完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制缺乏经验，不少地方片面强调“分”的一面，致使多年积累下来的集体财产被分掉，集体经营这一层次在很多村庄成了空架子。
没有切实地发挥集体统一经营优越性的农村经营体制改革，只不过是“进行了一半”4的改革，是不完善的改革。进一步深化改革，完善统分结合的双层经营体制，必须落实集体统一经营层次，发展集体经济组织，壮大集体经济实力。这样才能真正实现农民的共同富裕。
（三）重新思考和认识社区集体经济的职能和作用
在农村改革的实际过程中，很多地方更多地是把村（组）集体经济组织的职能界定为家庭经营提供服务，仅仅把它看作社会化服务体系的一个层次和内容，而忽视了其作为所有者主体的地位和作用。
事实上，作为主要生产资料土地所有者的村（组）社区集体经济组织，虽然不再直接组织农业生产活动，但它一方面要对土地发包、承包以及该组织的经济活动制定统一的行为准则，对重大问题作出统一决策，以维护建立在集体经济基础上的利益共同体；另一方面，要为其成员即农户提供必要的协调、管理、产前产中产后服务以及集体资产的经营管理、资产积累、资源开发等功能。集体经济组织在通过收取承包费体现所有者权益的同时，还需要明确对集体资产的处置权、管理权。这样，才能真正把家庭分散经营和集体统一经营统一起来。如果仅仅把村（组）集体经济组织作为社会化服务体系的一个层次，仅仅强调其服务功能而忽视其作为生产资料所有者的决策、管理、协调、资产积累等重要职能，就很难形成集体经济基础上的利益共同体，发展壮大集体经济实力也就无从谈起。
（四）发挥家庭承包经营活力的同时，积极引导适度规模经营
家庭承包经营制度的确立，使广大农户成为生产经营的主体，同时也成为社会主义市场经济的微观基础。马克思主义的经典作家早已阐明，并且，市场经济的发展历程也已经证明，单个弱小的农户无力应对激烈的市场竞争，它要么发展成为大农业，要么被大农业所消灭。我国农业的根本出路在于传统农业向现代农业转变。传统的广种薄收、高投入低收益的粗放式农业发展模式没有出路。
大力发展农村二三产业，实现农业剩余劳动力转移，是实现农业适度规模经营的前提条件。有学者认为，在农业剩余劳动力转移的前提下，土地整改是利用规模经济的一个层次，此外，还有一种叫高层次上的规模经济，即农户与社会化服务体系的联系中客观存在的规模经济。5
我们国家大，各地生产力发展水平差距较大，因此，生产经营方式不可能是一个模式，也不能照搬照套其他地区的办法，不能“一刀切”。在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下，发展农业适度规模经营，至少有以下几种方式：一是鼓励土地承包经营权流转，促进土地向种植大户集中。二是在鼓励土地承包经营权流转的同时，在二三产业发达的农村，也应尊重当地农民意愿，允许土地向村（组）集体经济组织集中，允许他们探索适合当地条件的土地适度规模经营形式。
（五）土地承包经营权流转制度是一把“双刃剑”
土地承包经营权流转并不是一个新的事物。早在上世纪80年代中后期，随着农村土地承包关系的稳定和农业剩余劳动力向非农产业的转移，一些地方产生了土地承包经营权流转的要求。党的十七届三中全会因为对土地承包经营权流转的更详细的政策和规定而备受关注。面对多种形式的土地承包经营权流转，理论界展开了深入的探讨和充分的争论。
集体所有制基础上的土地承包经营权流转制度其实是一把“双刃剑”。一方面，在目前我国越来越多的农业剩余劳动力转入非农产业的前提下，它确实是促进土地适度规模经营的有效途径，也是满足一部分农民群众土地承包经营权流转需求的有效方式。另一方面，如果掌控不好，土地承包经营权流转制度确实存在导致土地私有化的可能性。
总之，土地承包经营权流转制度到底是成为有力地促进土地规模经营的“神剑”，还是成为敲开土地私有化大门的“魔剑”，关键是要看剑的主人即掌握政权的中国共产党对它的把握和运用。在维护广大农民群众根本利益的前提下，使它向着促进土地适度规模经营的方向发展，就能更好地避免土地私有化的倾向；单纯追求土地的规模经营，而置广大农民群众的根本意愿和根本利益于不顾，就很容易迷入土地私有化的歧途。
注释：
1韩俊：《中国经济改革30年（农村经济卷）》，重庆大学出版社2008年版，第92页。
2（美）莫里斯·梅斯纳著，张瑛等译：《毛泽东的中国及其发展》，社会科学文献出版社1992年版，第533页；Kate Zhou，How the Farmers Changed China，Colorado and Oxford：Westvie Pre，Inc，1996．P4-5．
3（美）李怀印：《乡村中国纪事——集体化和改革的微观历程》，法律出版社2010年版，第235页。
4牛若峰：《论只完成了一半的农业经营体制改革》，《农业经济问题》1990年第7期。
5蔡昉：《十字路口的抉择——深化农村经济体制改革的思考》，中国社会科学出版社1992年版，第102—104页。
参考文献：
[1]韩俊：《中国经济改革30年（农村经济卷）》，重庆大学出版社2008年版。
[2]（美）莫里斯·梅斯纳著，张瑛等译：《毛泽东的中国及其发展》，社会科学文献出版社1992年版。
[3]（美）李怀印：《乡村中国纪事——集体化和改革的微观历程》，法律出版社2010年版。
[4]（英）安格斯·麦迪森：《中国经济的长期表现（公元960—2030年）》，上海人民出版社2008年版。
[5]蔡昉：《十字路口的抉择——深化农村经济体制改革的思考》，中国社会科学出版社1992年版。
[6]Kate Zhou，How the Farmers Changed China，Colorado and Oxford：Westvie Pre，Inc，1996
[7]牛若峰：《论只完成了一半的农业经营体制改革》，《农业经济问题》1990年第7期。
基金项目：国家社科基金（青年项目）“中国农村集体经济道路研究”（项目批准号：09CKS011）
（作者单位：中国社会科学院）
