当前我县国土资源管理工作基本状况及应对策略
国土资源是国脉所系，民生所依，在土地、资本、劳动力三个基本经济要素中处于首要地位。我局在依法管理国土资源的过程中，深入践行科学发展观，积极探索，大胆实践，坚持在“保护”的前提下加快“发展”，在“发展”的过程中强化“保护”，较好的履行了职责。随着县域经济的快速发展，建立和落实共同保护责任，破解国土资源可持续利用难题，已经成为当前和今后一个时期推动全县经济社会科学发展的迫切任务。
一、我县国土资源基本状况。
我县地处宁夏平原南端、黄河青铜峡上游，东邻吴忠市，西倚中卫市城区，南接海原县，北靠内蒙古阿拉善左旗，距自治区首府银川市136公里。中宁地理位置优越，交通条件便利，是古丝绸之路的中转要冲。包兰、中宝和去年建设的太中银三条铁路与109国道、10
1、201省道穿境而过，石中、中郝、中营、中固、中盐五条高速公路在境内交汇，是通南达北、承东启西的交通枢纽。
我县四面有大山环抱，中部有黄河横穿，县境东西宽约50公里，南北长约84公里，整体上南高北低，地势成阶梯状分布，土地总面积4198.1平方公里。随着全区“以川济山、山川共济”发展战略的实施和新一轮行政区划的调整，喊叫水、徐套两乡划归我县管辖，全县国土资源状况发生重大调整，山区土地、中部干旱带土地面积大幅增加，占到了全县土地总面积的近三分之一。
全县耕地总量61.83万亩，基本农田保护区面积51.94万亩。引黄灌区沟渠纵横，灌溉农业发达，土壤为灌淤熟化土，由轻质冲积沉淀物组成，主要土壤类型为沙壤土、壤土，间或有粘壤土，
1 是全县的农业发展核心区，也是全县人口的密集区。引黄灌区以外的土地地处自治区中部干旱带，是荒漠化丘陵地区和草原，属中温带大陆性季风气候区，平均海拔1400-1600米，相对高度400至700米，目前主要利用种植硒砂瓜。我县矿产资源种类丰富，主要分布于南北山地，共发现煤炭、铁、铜、锰、石膏、砂石、水泥石灰岩等各类矿藏16种50余处，其中煤炭资源储量丰富，且属特低灰、低磷、低硫，高密度、高强度、高发热量的优质无烟煤，以“三高三低”驰名中外，为国家级优质产品。
近年来，我县按照“北接南连、东扩西展、近水亲河、提升内涵”的城市发展思路，打通修建了滨河大道、团结路、西北二环等建设工程，进一步拉大了城市框架，县城控制区面积由10平方公里迅速扩增至25平方公里，城市人口由8万人增至11.5万人，“一城三区、六纵五横”的城市发展框架基本形成。
二、我县国土资源管理利用的主要做法和经验。
特殊的区位优势、良好的发展环境使我县在承接产业转移中独具优势，先后吸引了隆基硅材料有限公司2800吨单晶硅、天元锰业集团7.2万吨金属锰、福建隆福集团100万吨稀土彩钢、杭州锦江集团50万吨铝镁合金、瀛海集团3.6万吨金属镁循环经济、华夏特钢公司40万吨硫铁矿制酸、30万吨镍铁、华湘公司24万吨高碳铬铁等多家企业和项目落户我县，为我县跨越式发展注入了强大动力。随着经济社会的快速发展，我县国土资源在保护资源和保障发展上开始陷入两难窘地。全县上下积极采取了一系列有效措施，为破解国土资源可持续利用难题进行了有益探索。主要是：
（一）科学制定长远规划。《中宁县2008—2020年土地利用总体规划》是指导当前和今后一个时期全县国土资源合理利用的纲领性文件。《规划》依据各部门、各行业用地计划，在科学预测
2 人口、耕地和建设用地规模的基础上，确定了各项数据指标。根据《规划》，今后十年我县新增建设用地总控制指标为4.3万亩，其中县城建设用地2.0080万亩，工业用地9755.25亩，交通用地7804.35亩，水利用地555亩，乡镇建设用地4089.9亩，特殊用地714.9亩。土地利用总体规划为我县耕地保护提供了科学依据，也为节约集约用地提供了保障措施。
（二）工业项目上山入园。工业经济是近年来我县增势最为强劲的产业，工业用地的矛盾十分尖锐。我县山地面积广袤，邻靠黄河、铁路、电厂，发展工业的条件得天独厚。县委、政府因地制宜，根据“节约集约用地、新上工业项目不占耕地”的原则，积极探索将国有山荒地转化为工业用地，加快了工业经济“一园四区”规划建设。设立了宁新、石空、瀛海工业基地和红武山现代农业示范区，规划把中宁工业园宁新区建成高新技术和农副产品深加工百亿元产业发展基地，把瀛海区建成循环经济百亿元产业发展基地，把石空区建成以电力、冶金、化工、煤炭深加工为主的百亿元产业发展基地，把红梧区建成特色农产品加工业和精细工业后续发展基地。去年以来，每天投入大型机械车辆500余台次，对工业园区场地进行了平整，使山头起伏、丘陵纵横的山荒地逐步变成了“三通一平”的工业建设用地，为打造“三个百亿元产业基地”搭建了平台、夯实了基础。如今，中宁工业园“一园四区”已逐步显现出“洼地”效应，已有20多家企业和项目入住园区。实行工业园区统一规划合理布局，工业项目功能分区集中入园建设，不但最大限度地提高了工业项目的土地利用率和工业园区的承载聚集功能，节省了用地成本，提高了土地利用效率，而且大大缓解了耕地占用压力，促进了工业用地的科学化、集约化。
（三）增强共同保护意识。近年来，各乡镇普遍提高了对共同保护国土资源重要性的认识，自觉将国土资源保护工作纳入主要工作目标，节约集约利用土地，谋求保护资源与保障发展“双保双赢”已经成为社会共识。年初，各乡镇都先后召开了以共同保护国土资源为主题，由各级党政“一把手”参加的土地工作会议，研究部署落实共同保护国土资源责任措施。大部分乡镇在中心组学习中专门安排了有关保护国土资源内容。据粗略统计，到今年4月全县有200多名基层一把手接受保护国土资源知识培训，“大家管大家用”的思想基本确立。
（四）落实相关制度要求。各乡镇坚持从落实制度入手，强化共同保护合力。实行了国土资源保护责任目标考核，相关职能部门建立联合工作机制，提高工作效率。大部分乡镇还成立了国土资源联合执法室，查处涉土案件。基本农田保护、保证国家和自治区重大工程等工作在全县得到了较好落实。
（五）保护效果初步显现。在有关各方的不懈努力下，落实共同保护国土资源责任的效果正在逐步显现。一是土地利用水平得到提高，粗放用地现象得到纠正。各乡镇相继调整和优化产业结构，提高投资强度和产出效益。土地利用中，上天入地、腾笼换鸟、切割瘦身等节约集约利用土地做法被全面推广运用。二是矿山环境保护得到改善，矿山管理步入良性轨道。相关乡镇大力开展矿山环境整治，通过“谁投资，谁经营，谁收益”等市场方式，广泛吸收社会资金和民间资本参与矿山治理，依法加强矿山开发管理，全面实施生态矿区建设，收到了良好效果。矿山资源开发秩序得到了有效整顿和规范，矿山管理的生态效益、经济效益和社会效益正在逐步显现。
三、当前国土资源管理工作中存在的主要问题。
（一）土地供需矛盾突出。当前我县干部招商引资的积极性空前高涨，引进的大量工业类、经营类项目等待落地。据统计，按照前不久下达的今年用地计划，供需比平均达到1/9，最高的达到1/14，矛盾十分突出。与此形成鲜明对比的是，近几年国家高调保护国土资源，紧缩地根，严厉查处非法占地，对各类用地指标严防死守。因此，国土资源管理在保护资源和保障发展上面临两难选择。
（二）违法违规用地现象时有发生。各级政府用地热情高涨，部分党政领导片面理解科学发展观本质含义和新一轮解放思想要求，在实践中不能以科学的思想指导工作，偏面追求城市大发展，经济大增长，以改善民生、改善投资环境为由搞形象工程、政绩工程，盲目热衷于做大做强，随意突破用地计划指标，浪费土地。一些地方为了使经济社会面貌有一个明显的改变，加快扩张，在地区利益驱动下，急功近利，违法违规圈占土地，造成了新的土地浪费和涉土案件数量再一次上升。
（三）共同保护责任形式重于内容。近几年来，随着国家出台一系列保护国土资源政策规定，县、乡政府结合实际制定了落实国土资源共同保护的相关责任措施，建立了市、县（市、区）、镇、村四级共同责任保护体系。但制定的责任措施过于原则，主要表现是责任区分不细，目标要求不实，考核奖惩不严、结合实际不紧。究其原因，固然有工作不够深入的问题，更多是主观回避矛盾的态度问题。雷声大，雨点小，口号响，行动缓是当前落实国土资源共同保护责任难的主要表现。
（四）对国土资源认识存在偏差，保护资源与保障发展关系本末倒置。受错误政绩观的影响，在一些乡镇，快用地快发展，少用地少发展，不用地不发展已经成为促进经济发展的规律性认识。
5 原本作为生产要素的土地资源被演化成了资本，靠地生财、用地换钱是当前各级政府发展经济的通行法则，拥有土地等于捧上了“金饭碗”。正是于此，保护资源与保障发展关系本末倒置，保护资源成了保障发展的附庸，落实共同保护责任形同纸上谈兵。
（五）土地执法查处困难重重。土地违法违规难以得到有效遏制，在于法不责众的观念根深蒂固。虽然去年土地执法百日行动对土地违法违规行为起到了一定的震慑作用，但由于执法过程缺乏刚性追究，执法手段缺乏强制措施，加之对土地违法违规普遍认为不同于其他性质的违法违规，即使被查究也是集体闯“红灯”，因公“负伤”，处理的板子高高举起，轻轻放下，落实国土资源共同保护责任成了落实共同保护违法违规占用国土资源责任人。周而复始，土地违法违规愈演愈烈，得不到根本遏制。
（六）国土资源现行管理体制存在弊端。在当前管理体系制下，党的组织、机构编制、财经管理以及大部分干部管理权限属于地方各级党委政府。作为落实国土资源共同保护责任的重要职能部门，在保护资源和保障发展矛盾面前，在各级党委、政府圈占土地的时候，在国家利益和部门职责的抉择中，能不能理直气壮举起保护的大旗，对现行管理体制下的国土资源管理部门是不小的考验。
四、国土资源管理工作下一步改进措施和建议
加强国土资源管理工作是全社会一项整体性工作，特别是当前经济社会发展大量消耗国土资源的形势下，联合各方力量保护国土资源更是一项艰巨任务。在认真总结分析的基础上，我们认为，现阶段改进国土资源管理工作应重视以下六个方面：
（一）完整的责任体系。要确立各级政府及有关职能部门共同保护国土资源完整的责任体系，因时制宜，因地制宜，分解责任
6 目标，细化阶段任务，规范工作程序，落实领导责任。要区别不同职能部门，结合其工作性质，有的放矢，突出责任重点，保证各项目标任务同责任部门对号入座。要切实推动“一把手”负责制，加强协调，增强合力。落实奖惩制度，激励和调动各级政府落实共同保护国土资源的积极性，严格责任追究，严肃执法问责，在处理事的基础上突出追究“一把手”责任。改进现行的政绩考核方法和内容，加大国土资源特别是耕地保护所占权重，建立符合经济社会科学发展、和谐发展的共同保护国土资源的责任体系。
（二）科学的供地机制。国土资源在经济社会发展中承载着众多功能，就现在社会关注的土地而言，承载着三大功能：人类载体功能、生活保障功能、生态补偿功能。其相对应的三大问题：粮食安全、生态保护、社会和谐，它们集中反应了科学以展观的本质要求，这就要求我们在土地供应时更多地考虑上述土地功能和相对问题，在综合平衡区域性社会经济发展的基础上，依靠市场规律配置土地资源。只有这样，利用土地资源才有可能回归理性。因此，落实国土资源共同保护责任，应当从源头上纠正当前国土资源计划供应方式，彻底解决各自从部门需要出发，扰乱土地供应秩序的矛盾，树立保护国土资源全社会一盘棋思想。
（三）刚性的执法追究。对现行国土资源违法违规查处形式进行刚性加工，在更高层面上寻求增强执法查究强制力，改革当前国土资源违法查处事实上的单打独斗现象，同有关职能部门真联合，严查处。在依法查事的同时，依法追究违法者的法律责任。消除国土资源执法查处中的“烂尾”和“白条”现象，查处一件 执行一件，切实维护国土资源执法的严肃性。要研究解决罚金制度的合理性，大幅提高违法违规代价，让国土资源违法违规者得不偿失，无机可乘。天地结合，通过卫片检查、日常巡查、重点
7 督查等形式提高土地违法违规的发现率、制止率。强化依法管理国土资源的底线、红线和警戒线意识，切实实行土地违法“一票否决”。
（四）公平的利益分配。无论是理论的分配原理还是国家的政策导向，失地农民应该是土地收益分配最大得益者，但实际上失地农民成了土地收益分配的最大失益者，这种利益倒挂的分配方式已经引起了失地农民的极大不满，并可能进而发展为社会不稳定因素。为此，一要通过改革土地受益的分配方式和分配比例，减少各级政府在征地中的利益分享，真正让失地农民得到实惠和保障。二要改革土地税制，提高土地使用成本，科学公平合理使用土地，解决用地越多获利越多的不合理现象，遏制盲目用地冲动。三要积极盘活存量，努力缩小增量。采取有效办法，科学设计盘活存量的制度措施，按照国家和地方产业政策，确定合理的实际投资强度和产能效益门槛，严格落实退出机制。注重土地利用的比较效益，让盘活存量成本远小于争取增量付出。
（五）透明的公众参与。近几年，随着保护国土资源与保障经济发展的矛盾越来越突出，国土资源管理工作已经成为社会关注的热点，一些社会矛盾也直接反映在国土资源管理工作上。所以，落实国土资源共同保护责任必须依靠社会力量。一是发动群众参与。加强国土资源管理法律法规宣传，重点突出国土资源管理形势和所有权人的权利义务，把国土资源管理保护同人民群众的日常生活直接联系在一起，充分调动人民群众民主参与国土资源管理的热情。二是鼓励非政府组织参与。同人民群众自觉参与相比，非政府组织在落实国土资源共同保护责任中有计划性、针对性、目的性强的优点，其缺少制约的组织构成，在解决复杂的国土资源矛盾面前有特别的优势。
（六）过硬的能力保障。完善管理体制中双重管理，垂而不直的问题。只有在管理体制中明确为谁负责，才能在工作实践上处理好保护资源与保障发展的关系。进一步理顺机构编制、人事和财经等管理关系，实行完全意义的垂直管理，真正让全系统特别是广大基层国土资源管理干部职工在履行保护国土资源责任中轻装上阵。要加强能力建设，不断提高在日益复杂的矛盾面前，保护国土资源的能力，重视国土资源站土管员能力培养，重点解决部分国土站人员冗多，能力与履职需要脱节等问题，切实发挥乡镇国土资源站在落实国土资源共同保护责任中前沿阵地的作用。
