党的制度建设科学化的历史回顾与经验总结
【内容提要】 党的制度建设科学化的发展历程，体现了历史发展的阶段性和连续性相统
一、曲折性和复杂性、始终以完善党章和民主集中制为核心的基本特征。我们得出的基本经验是，实现党的制度建设科学化必须坚持科学建党的基本原则，坚持把制度建设同其他建设紧密结合起来。总结正反两方面历史经验，应不断加强学习型政党建设，努力提高党的制度建设科学化水平；牢牢坚持实事求是的思想路线，以改革创新的精神推进党的制度建设科学化。
【关键词】中国共产党 制度建设 科学化 民主集中制
一、党的制度建设科学化的历史回顾
重视制度建设、善于从制度上建党是中国共产党的优良传统。中国共产党在革命、建设和改革的各个时期，根据自身所处的历史阶段以及不同的历史任务提出了一系列关于加强党的制度建设的理论主张，逐步实现了由革命党的制度建设向执政党的制度建设的历史转变，不断提高了党的制度建设的科学化水平。
(一)民主革命时期党的制度建设科学化的初步探索
中国共产党自诞生之日起，就开始积极探索自身的制度建设。中国共产党在科学的理论指导下，围绕着其所处社会环境以及革命的主题不断探求政党建设的内在规律，努力实现党的制度建设科学化。
建党伊始，中国共产党就以马克思列宁主义建党理论武装自身，规定了严格的纪律，以制定和修订党章为中心，积极探索党的制度建设。1922年，中共二大通过了《中国共产党党章》，明确规定了关于党员、组织、会议、纪律等各方面的规章制度。1925年，中共四大着重加强党的组织建设，会议通过了《对于组织问题之决议案》。《决议案》明确规定了党的组织体制是中央集权制，组织原则是民主集中制，对党员和党的各级组织也有明确的、严格的组织纪律要求。随后，1927年“五大”通过的《组织问题决议案》中，进一步提出了集体领导制度，“中央应该实行强毅地集体的领导，从中央省委以至支部”[1](P88)。同年6月，《中国共产党第三次修正章程决议案》中明确提出和肯定了民主集中制原则。“党部的指导原则为民主集中制”，“按照民主集中制的原则在一定区域内建立这一区域党的最高机关，管理这一区域内党的部分组织”。[1](P144)应当说，从建党初期到大革命失败，中国共产党初步建立了党的组织制度和工作制度，先后三次修订党章，使各种规章制度不断趋于规范，有力地推动着党的制度建设的发展。
土地革命时期，中国共产党开始强调党的民主集中制度和党领导军队的原则。1927年，毛泽东领导著名的三湾改编，确立了“将党的支部建在连上”的制度。1928年11月，毛泽东总结党领导革命的经验，强调红军中的党代表制度。他指出：“党代表制度，经验证明不能废除。特别是在连一级，因党的支部建设在连上，党代表更为重要。”[2](P64)1929年12月，古田会议通过的决议更加明确了这一点。毛泽东指出：“每连建设一个支部，每班建设一个小组，这是红军中党的组织的重要原则之一。”[3](P88)古田会议在强调加强党的思想建设的同时，还指出必须加强党的组织建设，必须坚持民主集中制，反对极端民主化、非组织观点等错误倾向。这对于党的制度建设科学化探索具有积极意义。应当指出，这一时期由于党的连续三次“左”的错误，使党的制度建设探索也遭受到一定程度的挫折和困难。
抗日战争时期，中国共产党根据民族抗战的历史任务，以建立健全民主集中制为中心，进一步加强和完善党的制度建设，实现党的建设的伟大工程。1938年中共六届六中全会，通过了《中共扩大的六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》、《中共扩大的六中全会关于各级党委暂行组织结构的决定》、《中共扩大的六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》等一系列决议，强调健全党的民主集中制，系统地规定了中央委员会、政治局、书记处及各级党委、党部的工作任务、职责范围和纪律。这对于抗战时期巩固和发展党的领导，加强党的制度建设起到了重要作用。伴随各地抗日民主政权的建立和发展，中国共产党开始加强整顿党的组织，建立健全各种规章制度，以保障各级党组织的战斗力和凝聚力。1945年中共七大党章明确规定：“党内民主的集中制，照党章规定，即是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。”“党内的秩序，是由个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党各个部分组织统一服从中央的原则来建立的。”[4](P358-359)这一时期，为加强组织纪律性，实现党自身在民族抗战中的中流砥柱作用，中国共产党进一步加强党的制度建设。
解放战争时期，为了巩固和完善党的领导，争取新民主主义革命的彻底胜利，中国共产党又颁布了一系列的规章制度来加强党的制度建设，使党的制度建设更加规范化、科学化。1948年1月，中共中央发出的《关于建立报告制度》规定：“各中央局和分局，由书记负责，每两个月，向中央和中央主席作一次综合报告。”[5](P1264)同年9月，为加强各级党委统一领导，毛泽东为中央起草了《关于健全党委制》的决定，指出：“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度”，必须建立健全党委会议制度，“一切重要的问题，均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确规定，然后分别执行”。[5](P1340-1341)1949年3月，毛泽东在中共七届二中全会上论述了关于进一步加强党委会的工作方法，强调各级党委必须正确认识有效的工作方法。这一时期，党的民主集中制更加完善，党的集体领导制度、工作制度、党的纪律都有了进一步的具体规定，这说明党的建设已经初步形成制度框架，朝着制度建设科学化的趋势发展。
(二)社会主义革命和建设时期执政党制度建设科学化的发展
新中国成立以后，中国共产党开始由一个革命党向一个长期执政党的转变。面对新形势、新情况，以毛泽东为代表的党中央领导集体，总结和继承民主革命时期党的制度建设的经验和传统，对执政党的制度建设科学化进行了积极的探索。
首先，进一步完善民主集中制的具体原则。毛泽东认为，民主集中制是高度的民主和高度的集中的统一，是民主基础上的集中和集中指导下的民主。1957年2月，他提出：“在人民内部，民主是对集中而言，自由是对纪律而言。这些都是一个统一体的两个矛盾着的侧面，它们是矛盾的，又是统一的，我们不应当片面强调某一个侧面而否定另一个侧面。”“这种民主与集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”[6](P209)1957年7月，毛泽东还创造性地提出实现民主集中制的目标。他指出：“要造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面，以利于社会主义革命和社会主义建设。”[7](P543)
其次，明确提出建立党代表常任制。1956年4月，毛泽东指出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。„„设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。是不是可以考虑采用这个办法，比如五年一任。”[6](P54)毛泽东的意见，很快被吸收到党章修改稿里。邓小平在《关于修改党的章程的报告》中贯彻了这一思想，他指出：“党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”[8](P233)
最后，初步建立党内监督制度。新中国成立后，毛泽东在领导制定新中国第一部宪法时曾说：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”[9](P328)章程就是制度，这对于党及其监督工作来说，同样如此。毛泽东还要求建立和健全党的各级监察机关，加强党内监督。中共八大总结了党的历史经验，明确了党内监督的重要性。中共八大的《关于修改党的章程的报告》指出：“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上做出适当规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”[8](P215)
(三)改革开放新时期执政党制度建设科学化的深化
十一届三中全会以后，中国共产党在总结国内外正反两方面经验教训的基础上，以邓小平、江泽民为核心，以胡锦涛为总书记的几代中央领导集体深刻阐述了党的制度建设的重要性以及基本内容，不断推进党的制度建设科学化。
首先，邓小平在深刻反思和总结文化大革命的原因和教训的基础上，指出：“我们过去的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更为重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[10](P333)他还明确提出，健全民主集中制是党的制度建设的根本任务。1979年3月，邓小平在党的理论工作务虚会上讲话指出：“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”[10](P175)他还强调：“各级党委要认真实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。要明确哪些问题应当由集体讨论，哪些问题应当由个人负责。”[10](P341)邓小平还特别注重修改和完善党章，加强党的制度建设。他认为，加强党的制度建设，就是要加强党章建设，因为党章是党内根本大法，在党内法规体系中处于“宪法”地位。在邓小平的指导下，党的十二大通过的新党章，对党的民主集中制和党的干部制度等作了一系列新的规定，彻底纠正了九大、十大党章中的错误，消除了“左”的影响。
其次，以江泽民为核心的第三代中央领导集体，形成了以“三个代表”重要思想为核心的党的建设理论，提出了把制度建设贯穿于党的思想、组织、作风建设之中的重要思想，并赋予党的制度建设新的丰富内涵。江泽民从理论高度总结对党的制度建设的认识，认为党的制度建设应包括强化党章约束、健全党的制度体系、完善民主集中制、深化干部制度建设改革等理论内容，这就使它和党的组织建设区别开来，并成为党的建设的重要组成部分。党的制度建设独立地位的取得，为进一步拓宽党的制度建设领域创造了前提。江泽民主张必须建立科学的干部选任制度和管理机制。一是要对干部实行分类管理；改变管理权限过分集中、管人与管事相脱节的现状，实现各负其责、责权统一；扩大干部公开选拔的比例。二是坚持党管干部原则，改进干部管理方法。三是努力构建能上能下、能进能出、择优选拔、优胜劣汰、充满活力的用人机制。江泽民还主张进一步健全党内监督制度体系，加强对权力的监督和制约。“党内监督要有效，监督水平要提高，有赖于党内监督制度的加强。”[11](P207)江泽民多次强调：“越是改革开放，越要加强和健全党内监督；越是领导机关、领导干部，越要有严格的党内监督。”[11](P205)
再次，以胡锦涛为总书记的新的中央领导集体高度重视和不断推进党的制度建设，贯彻落实科学发展观，进一步深化党的制度建设，提出了提高党的建设科学化水平的伟大命题。2004年，中共中央正式出台了《中国共产党党员权利保障条例》，它坚持“以保障党员民主权利为基础”发展党内民主的原则，对保障党员民主权利做出了更明确、更细致、更全面的规定。随后，中共中央又集中颁布了《公开选拔党政领导干部暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》等一系列文件法规，对党政领导干部选拔任用原则、程序做了具体、全面的规定，使领导干部选拔进一步规范化、制度化。2006年，中共中央又颁布了《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》等文件，进一步健全领导干部职务任期、回避、交流制度。党的十六届四中全会明确规定，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，使党员更好地了解和参与党内事务，对于加强党的制度建设具有重要意义。2009年，中共中央颁布实施了《中国共产党巡视工作条例(试行)》(以下简称《巡视工作条例》)。它的颁布实施，对于完善巡视制度，进一步加强党内监督，促进党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展，具有十分重要的意义。党的十七届四中全会又提出了“努力提高党的建设科学化水平”的伟大时代命题，标志着中国共产党对党的制度建设认识上升到新的历史高度。2010年，为了加强党风廉政建设，提高党的执政能力，保持和发展党的先进性，中共中央颁布了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。总之，这些规章制度的颁布和实施为新时期提高党的制度建设科学化水平提供了制度依托和保障。
二、党的制度建设科学化历史进程的基本特征
纵观革命、建设和改革的各个历史时期，党的制度建设科学化的探索经过了曲折而又复杂的历程，从中我们可以概括出以下几个基本特征。
第一，党的制度建设科学化发展历程具有阶段性和连续性相统一的特征。中国共产党在领导革命、建设和改革的过程中，不断根据时代特征、党所处的历史阶段以及历史任务，对于党的制度建设提出不同的要求和准则，使党的制度建设科学化体现出阶段性的特征。民主革命时期，中国共产党为了领导广大人民群众实现民族独立、人民解放的历史任务，根据革命的环境和任务，着重加强革命党的制度建设，使党的制度建设适应民主革命的要求，始终围绕着如何建设一个强有力的革命政党来进行。新中国成立以后，中国共产党成为全国范围内的执政党。中国共产党根据自身角色的变化，结合社会主义革命和建设的历史主题，及时转变制度建党思路，开始主张把党的制度建设围绕着提高党的执政能力和领导水平来进行。尤其是改革开放新时期，中国共产党结合建设中国特色社会主义的历史主题和时代特征，科学判断自身所处的历史阶段，更加明确制度建设对于党的建设的重要作用，提出了提高党的建设科学化水平的伟大命题。纵观党的制度建设科学化的发展历程，无论在革命还是在建设和改革的历史时期，中国共产党始终把加强党的制度建设作为党的建设一个重要任务，始终积极探索党的制度建设的内在规律，始终把实现党的制度建设科学化作为自身的目标追求。因此，党的制度建设科学化又是一个连续的发展过程，这一过程实现了探索革命党制度建设向执政党制度建设科学化的历史转变。
第二，党的制度建设科学化发展历程具有曲折性和复杂性的特征。党的制度建设科学化的发展历程表明，实现制度建设的科学化并非一帆风顺，而是经历了一个曲折反复的过程。中国共产党是按照马克思列宁主义建党学说成立的，从一开始它就注意强调自身的组织纪律性。然而，在复杂的革命环境中，急迫的革命任务使尚处于幼年的共产党还没有把党的制度建设提到一个应有的重要位置上。况且，在复杂多变的革命战争形势下，制度规范的条条框框并不容易使党的各级领导干部严格遵守。因此，民主革命时期党的制度建设尚存有不少问题。新中国成立之后，我们党成为全国范围内的执政党。虽然开始认识到制度建设的重要性，但是由于革命的思维惯性继续存在，随之而来的“左”的错误以及“十年*”，使党的制度建设科学化遭受到了重大挫折和破坏。十一届三中全会之后，中国共产党果断停止阶级斗争为纲的政治路线，恢复和确立解放思想、实事求是的思想路线，总结民主革命和社会主义建设正反两方面的经验，认为制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点，把制度建设作为党的建设重要内容之一，这为新时期推进党的制度建设科学化提供了前提和基础。实践证明，中国共产党的制度建设科学化始终伴随着同各种错误思想斗争的曲折复杂的历程。
第三，党的制度建设科学化发展历程还体现出始终以完善党章和民主集中制为核心的基本特征。党章是我们立党、治党、管党的总章程，是加强党的建设的根本。民主集中制是党的根本组织制度和活动原则，是加强党的制度建设的关键。因此，实现党的制度建设科学化，必须根据实践发展不断完善党章和民主集中制。中国共产党成立以后，就非常注重党章和民主集中制建设。民主革命时期，为了建设一个强有力的领导革命的政党，中国共产党把制定、修改党章以及健全民主集中制作为建设革命政党的核心制度，保证了党实现强有力的革命领导。新中国成立之后，中国共产党继续强调党章建设和民主集中制的重要性，把修改党章和健全民主集中制作为党的制度建设的重要任务。这期间也曾因为“左”的错误，使党章和民主集中制建设遭受挫折。改革开放新时期，中国共产党结合新的历史特征，不断总结历史经验，重新修订党章，并且主张从制度体系上保证民主集中制的正确执行，要求严格贯彻民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断。
三、党的制度建设科学化的基本经验总结
回顾党的制度建设科学化的发展历程，总结党的制度建设科学化的基本经验，加深对长期执政条件下党的制度建设规律的认识和把握，对于在新的历史起点上全面推进党的建设新的伟大工程具有重要的现实意义。
第一，实现党的制度建设科学化应当坚持科学建党的基本原则。科学性是党的实事求是路线在制度建设中的具体体现。科学是反映事物客观规律的知识体系。用在党的制度建设上，是指党的制度建设符合政党建设的基本规律，特别是符合中国共产党这样一个长期执政的党自身建设的客观规律。党的制度建设科学化，就是党的制度建设，包括制度的制定、执行和修改，要遵循制度建设的科学理念，要符合一般制度建设的规律，以便使制度更趋完备和民主，从而使党的组织运转达到最大成效。历史经验告诉我们，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[10](P333)。“好”与“坏”虽然是价值判断，但很大程度上是指制度的科学性问题。制度建设要善于从具体实际出发，以科学发展观为指导，做到以人为本，真正尊重广大党员干部的意志要求和首创精神，总结自身的成功经验，借鉴国外的有益做法，有针对性地建立健全相应的制度措施，尤其要注意把那些经过实践检验的成功做法上升为体制机制，把那些通过查处和解剖案例得出的规律性认识运用于法规制度，保证制定的各项法规制度行得通、做得到、有成效。实践证明，科学性是制度建设具有鲜活生命力的基本保障。
第二，实现党的制度建设科学化，要着眼于党的建设的总体布局，把制度建设同其他建设紧密结合起来，使之贯穿于党的建设的整个过程之中。党的建设是一个系统、复杂的伟大工程。党的制度建设是党的建设系统中的重要组成部分，与其他方面的建设互为依存、密不可分。党的制度建设科学化为党的思想、作风、组织、反腐倡廉建设提供了科学、规范、有序的体制机制保障。党的其他各方面建设都需要规范有序的进行，需要得到长期稳定的保障，因而离不开党的制度建设，离不开实现党的制度建设科学化，这就需要把党的制度建设贯穿于党的建设各个方面，从整体上不断推进党的建设伟大工程。党的制度建设实践已经充分证明，仅仅加强制度建设本身，并不能有效地实现制度建设科学化，而应当把制度建设同其他建设紧密结合在一起，融入各项建设之中，使党的其他方面建设更加规范化和制度化，进而不断推进党的制度建设向科学化发展。
第三，深刻总结和运用正反两方面历史经验，在坚持真理、修正错误中加强学习型政党建设，努力提高党的制度建设科学化水平。坚持真理，修正错误，总结正反两方面的历史经验是中国共产党的宝贵品格。民主革命时期，幼年的中国共产党先是历经了右的错误，又连续经历了三次“左”的错误，使党的制度建设和革命事业受到严重挫折。中国共产党正是在错误中不断总结经验，认识到坚持真理的重要性，及时调整思想路线和政治路线，使民主革命走向正确发展的道路。新中国成立之后，由于建设社会主义是全新的事业，中国共产党在探索社会主义道路中出现了一系列“左”的失误，致使社会主义事业和党的制度建设遭受了严重挫折。十一届三中全会后，中国共产党及时总结历史经验，恢复马克思主义的思想路线，在改革开放的实践中开辟了中国特色社会主义新道路，确立实现党的制度建设科学化的伟大历史命题。上述历史彰显了中国共产党善于顺应时代发展，在坚持真理、修正错误中总结经验、不断学习的优秀政治品格。提高党的制度建设科学化水平，还要求掌握科学理论和学习历史经验，这就需要不断加强学习型政党建设。学习型政党建设是提高党的制度建设科学化水平的重要路径。实践证明，只有一个善于学习科学理论，重视总结历史经验的政党，才能在实践中不断进行理论创新和制度创新，才能真正实现自身制度建设的科学化。
第四，牢牢坚持实事求是的思想路线，以改革创新的精神推进党的制度建设科学化。党的制度建设科学化的发展历程告诉我们，加强党的制度建设必须始终牢牢坚持实事求是的思想路线。实事求是是党的思想路线的实质和核心。实践证明，只有坚持实事求是，才能结合中国的具体国情，才能充分认识到党的制度建设的重要性以及存在的问题和不足，积极探索制度建设科学化的实现路径，也才能真正有效地推动党的制度建设，巩固党的执政地位，提升党的执政能力。只有以改革创新的精神，把握时代基本特征和发展规律，结合新形势、新问题，科学判断党所处的历史阶段，勇于突破旧思想、旧体制，不断推动党的制度建设科学化与时俱进，才能有效地实现党的制度建设科学化的创新发展。实践没有止境，创新也没有止境。创新是党的制度建设的活力之源，必须以改革创新的精神推动党的制度建设，不断提高党的制度建设的科学化水平。
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[11]江泽民.论党的建设[M].北京：中央文献出版社，2001.
（作者单位：南开大学马克思主义教育学院）
