浅议高校财政收支制度改革
摘要：近几年来，在我国高教界进行了两项非常重大的改革：一是管理体制改革；二是高校扩招。高校财政改革作为管理体制改革的重要部分，是值得研究与探讨的，本文以财政收支制度改革为角度，就改革内容，影响，存在问题以及如何深化进行了浅要论述。
关键词：高校财政收支改革
近年来，为了建立公共财政体制的需要，国家的财政政策发生了重大变革，而高校财政管理弊端日益呈现，高校财政收支改革应时展开，下面将就以下几个方面进行浅要论述：
一、改革内容
1.收缴管理改革
部属高校的资金收入可以分为非税收入和应税收入两个部分。目前，非税收入上缴财政的方式是通过应缴财政专户全额上缴，财政返还高校非税收入的方式是原数下拨资金至高校的银行存款账户。应税收入属于经营性收入，暂时不上缴财政。2008年1月10日，教育部财务司下发的《暂行办法》中明确指出：财政部为部属高校开设中央财政汇缴专户，用于收缴包括学费、住宿费、考试费和培训费等非税收入，并实行日终零余额管理《中央部门所属高等院校非税收入收缴管理暂行办法（讨论稿）》第二条、第三条„„该《暂行办法》的出台是部属高校财政资金收缴改革的重要标志，目的是对这部分资金从取得到划入国库的全过程进一步加强监控。《暂行办法》的实施将有利于收缴环节的减少简化，提高系统工作效率，有利于避免“乱收费”和截留、坐支应缴未缴财政资金现象的发生。
2.支出管理改革
2002年7月17日，根据《财政部关于确认2002年国库管理制度改革试点资金支付范围的通知》（财库[2002]41号）的要求，明确指出教育部和所属天津大学、南开大学、山东大学、青岛海洋大学（现为中国海洋大学）、石油大学（华东）2002年财政性资金，除了按规定实行财政直接支付和按原渠道支付部分外，其余全部实行财政授权支付。2007年7月1日，部属高校的国家财政性预算内教育经费全面纳入国库单一账户体系进行管理。部属高校财政资金支出改革经过初步试点直至全面推行，已将财政实拨的全部资金改为额度控制，取消了部属高校财政实拨资金形成的现金流入。这种集中支付制度是对从预算分配到资金拨
付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品供应商或劳务提供者账户全过程的监控制度。在集中支付制度下，财政直接支付受到严格的控制，财政授权支付也要编制用款计划，按计划下拨用款额度，用款的随意性受到了严格的约束。支出管理改革避免了资金分散拨付形成的大量资金滞留在部属高校的局面，提高资金使用效率，有利于从制度上减少腐败发生的诱因。
二、改革影响分析
1.现金管理职责逐渐弱化
改革后，部属高校的中央教育经费拨款支付方式由实拨资金全部改为财政直接支付或财政授权支付。
从收入角度来看，2002—2004年的中国普通高等学校资金来源结构说明，属于非税收入主要内容的学费和杂费一项在总收入中占比逐年递增，如果《暂行办法》开始执行，也将减少部属高校范围内这部分非税收入对应的现金流入量。
为了保证高校教育事业的正常开展，非税收入收缴之后需要及时返还。目前非税收入上缴财政的方式是通过应缴财政专户全额上缴，财政返还高校非税收入的方式是原数下拨资金至高校的银行存款账户。按照《暂行办法》，非税收入上缴改为零余额实时管理方式，返还方式虽未确定，但将来也有可能采取国库集中支付方式进行额度下拨。如此一来，也将减少这部分非税收入对应的现金流出量。
2.支出控制力度逐渐加强
（1）财政部对拨款所需预算指标的控制原则是：预算指标控制用款计划，用款计划控制资金支付。根据部门预算的管理要求，每一条预算指标都应做如下三方面的区分：按基本支出、项目支出等款、类、项、目的支出功能分类；按财政直接支付、财政授权支付、实拨资金分类；金额的确定按部门预算批复前、部门预算批复后分类。从2007年起，预算指标按照政府收支分类改革的新科目执行。预算指标进一步细化，加强了对财政资金支出的控制力度。
（2）在财政资金直接支付环节，预算单位必须提出申请，连同相关材料报送财政监察专员办事处签署意见，并报上级主管单位汇总后报送财政部。财政部最后审核通过后，签发财政直接支付指令。在财政资金授权支付环节，预算单位在额度内下达支付指令，财政监察专员办实时监控资金使用量和资金流向，代理银行审核支付令的金额是否在相应预算科目的用款额度范围内。在年终结余资金
管理环节，财政部于年末将直接支付计划注销，代理银行将授权支付额度注销，下年度分月按比例恢复下达计划或额度。
三、改革实践问题分析
1.改革制度与其他制度相容性有待协调
（1）高校会计核算面临双重要求。在实践工作中，高校会计核算既要满足改革的要求，又要满足两个制度的规定。跨年度特殊业务一旦发生（比如：利用学校自有资金和财政资金合资购置了一项固定资产，第二年因质量问题需要退回），会涉及两个会计年度的账务处理、报表编制和预算额度的调整，还涉及相应款项的退回和支付额度的冲正。对于此类业务如何在符合双重要求标准的前提下进行操作，目前还没有明确规定。
（2）预算管理体制本身不够完善。目前，高校对预算管理重要性的认识还不够，国家预算管理还属于粗放型。加上预算科目设置不够合理，预算准备的时间不充分，预算审批的质量不高。学校内部预算编制方法不科学，预算准备资料不详细，造成预算执行随意性很大，为财务管理带来了许多隐患。
（3）部属高校向二级核算单位进行资金划转存在障碍。首先，按照财政有关规定：“预算单位的零余额账户不得向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金。”目前，在某些部属高校，后勤服务部门或后勤集团仍然属于二级核算单位，其收支须纳入学校统一预算。按照上述规定既然不得由零余额账户划转，高校只能动用自有资金向这些单位进行划转用于支付服务报酬或维持二级核算单位的正常运转。其次，目前部属高校后勤社会化改革进程参差不齐，有些部属高校的后勤集团已经具有独立法人地位，但其账户户名仍为高校名称，高校在购买后勤集团提供的商品和服务时，若运用零余额划转相应资金，表面上则会显示为向本单位其他账户划拨资金。对于这一做法是否合规，目前尚无政策性文件确定。再次，《暂行办法》实施之后，财政收支管理的范围将进一步扩大，对于运用自有资金向二级核算单位进行商品和劳务的对价给付或政策性补贴发放的部属高校，如果上缴财政的非税收入采用额度返还方式且上述规定不加细化或调整，高校的自有资金则有可能规模缩减，或者出现高校不得已通过零余额账户向其他社会单位购买商品和服务的局面这种局面的弊端是，一方面后勤部门为高校提供具有质量保证和售后支持的商品或服务的途径有可能受到阻碍，高
校后勤部门收入减少，另一方面是提高了高校向社会购买商品或服务的经济成本和机会成本„„
2.收支改革制度本身有待完善
（1）财政直接支付为主、授权支付为辅的额度拨付方式没有完全实现。目前，实行国库集中支付制度改革的部属高校的实际工作中，授权支付比重占据绝对的主导地位；直接支付的资金相对很少，发生笔数也非常少。
（2）财政授权额度到账不及时。这一问题主要集中在年初：一是新年度用款计划批复晚，造成财政授权额度下达晚；二是上年结余额度返回时间也较晚。代理银行的财政授权额度从总行传递到底层业务支行也需要一定的时间。
（3）专项资金预算下达偏晚，形成归还垫款的现象。由于体制上的原因，高校的专项支出计划下达比较晚，致使预算、用款额度的下达也相对迟缓。为了不影响高校正常工作的连续性、工期等，在额度未到的情况下，实际上许多专项在财政部门预算下达、款项到位之前已经开始实施，由此产生了财政资金的归垫问题。
（4）支付结算和拨款手续繁杂，支付结算手段不能完全满足改革的需要。在进行日常国库集中支付的授权支付的操作中，会计人员每办理一笔授权支付业务都要明确该笔业务的类、款、项分类，准确填写12位码的授权支付令。拨款手续和财政直接支付的手续比授权支付更加复杂。
（5）《暂行办法》有待在讨论和实践中加以完善。按照现稿《暂行办法》的规定，非税收入上缴过程中可能会出现工作量大幅增加的现象，需要部属高校和代理银行适应和磨合。此外，目前某些部属高校的贷款本息偿还的资金来源主要是非税收入，非税收入上缴后本息偿还的资金来源和及时性也需明确。
四、改革要如何深化
1.提高对收支改革的认识
首先要认清财政性资金的性质，其次就是财务管理的重心转向预算管理。
2.完善收支改革制度
加强国库直接支付方式的主导地位。实行工资统发将使国库直接支付的资金比例超过授权支付，这将正确体现改革的管理方向，促进高校工资数据更加透明，便于各方面的监督、检查；有助于加强人员编制管理，统一工资发放内容和标准，
监控发放数据避免超标准发放，保障了不同单位间的待遇公平，可以遏制部门和单位“三乱”现象。实现工资统发可以进一步规范财政资金的支出业务，加大对预算资金监管力度，严格执行收支两条线制度，有助于消灭“小金库”等腐败现象。海南大学等地方院校已经实行了工资统发，部属高校也已基本具备推广条件，在部属高校实行工资统发，将使收支改革走向深入。
（2）建立预拨和快速追加等制度。财政资金归垫问题产生的范围主要集中在可以使用财政资金支付的项目，而这些项目都是有预算计划的，也就是说只有预算内的项目支出才会导致财政资金的归垫问题的发生。
（3）通过建立安全高效的国库集中支付系统、监控体系，实现监督、控制自动化等功能，切实提高工作效率。继续加强对于具体工作的再认识，引入先进的管理理念指导管理工作。在充分调研的基础上，通过业务流程再造，进一步简化合并各类工作流程。积极引进先进的计算机网络等辅助管理工具，科学的设置关键控制点，建立财、库、银、校一体化的安全准确的快速网络软件系统，推进无纸化办公，达到节约资源，提高办公效率的目的。
（4）建立完善的反馈和指导体系。
3.积极配合收支改革
在全面提高预算管理水平的同时多渠道提高财会从业人员业务水平。
五、高教财政改革必须处理好三个问题
第一，政府与高校之间的关系
要处理好政府和高校的关系，必须界定高校的哪些事务是政府必须承担的，哪些是政府不应该承担的；还需要改革政府的高等教育经费拨款模式，要逐步建立起高校质量评估机制和绩效评价指标体系，对于不同类型的拨款，科学设定相应的政策参数，增强拨款的透明度和公平性，减少资金浪费现象。此外，政府还要处理好公立高校和民办高校的关系。
总而言之，政府要顺应市场经济体制的要求，在处理与高校的关系上要做到“有所为，有所不为”，努力减少“越位”和“缺位”现象，构建和谐的政校关系。
第二，中央与地方政府在高等教育事务上的支出责任划分
高等教育具有很强的地域特征，多数事务可以划归地方管理，由地方负责。
如高等学校的日常经费应该由地方财政保证，中央该下放就一定要彻底放给地方，以增强地方发展高等教育的积极性。当然，同时也要给予地方必要的财力支持，以避免高校发展失衡。具体而言，省级政府的责任是统筹中央财政转移支付和本级财政教育经费，承担省属高校的经费供给。对中央财政来说，进行宏观调控十分重要。中央财政应该主要平衡地方高等教育财政能力的差距，提高高等教育的公平性，以及补偿高等教育的正外部性，通过加大对中西部地区和非重点高校以及特殊困难学生群体的资助力度，使公共教育资源分布更加均衡。
第三，教育中介组织的建设与完善
一个完备的高等教育管理体系应该包括政府、高等学校以及中介组织，后者主要从事教育评估、教育认证、教育考试、教育咨询、教育信息、人才交流和教育事务代理等活动，其作用是不可替代的。
参考文献
(1) 张五常著，《经济解释〔M〕》，北京商务印书馆，2002。
(2) 编委会编著，《最新高校内部管理体制改革与高绩效考核制度体系建设实务全书》，2010。
(3) 刘志强著，《学校资产管理实务手册》，宁夏大地音像出版社，2003。
(4)些许资料来源于。
