关于推进城建档案法制工作的探讨
海宁市城建档案馆沈惠利
城建档案是城市发展的“镜子”，它见证着城市建设的历史变迁和文化传承。随着城市化进程的加快，建设规模的扩大，给城建档案工作的发展带来了良好的机遇，但是其地位与其它行业相比，还是存在着一定的差距。作为城建档案工作者，我们要克服等要靠的思想，要改革创新，要用法律的手段开辟出城建档案发展的新路子，努力使城建档案这一冷门行业转变为热点行业，让全社会各阶层人们都认识到城建档案的重要性。那么如何提高全社会的档案意识，推进整个行业的持续发展，这就给城建档案管理工作者提出了一个“依法治档，依法行政”的问题。行政处罚就是对不规范行为的纠正，处罚不是目的而是一种手段，以期达到更规范社会生活的必不可少的一种手段。
海宁市是一个经济建设较为发达的县级市，建设总量较为可观，在同地区县级城市中处于领先地位，作为承载城市发展历史见证的城建档案工作也在这几年有了突破性的进展，但是城建档案法制建设发展速度还跟不上城市化的进程，还存在着这样那样的问题。
一、城建档案法制工作存在的问题和现状
1、城建档案法制意识淡薄。有的建设单位领导对城建档案工作不够重视，有的档案管理人员兼管工作多，城建档案管理不规范。所以档案不完整、档案不移交甚至档案散失等情况时有发生，造成了难以弥补的经济损失和社会影响。
2、建设系统内各行业管理部门配合协调不够。系统内各相关部门相互配合、共同把关做得不够，使城建档案管理各项措施没有完全落实到位。例如，若建设单位建筑工程已经竣工验收合格了，但是未准备办理房产证，就会拖延城建档案的归档，造成城建档案归档率不高。
3、城建档案接收渠道不够畅通。一是有些行业管理部门及相关单位未能按照城建档案管理办法向城建档案馆移交档案。二是城市基础设施档案，公路、桥梁等市政基础设施的档案接收难，地下管线的档案需要定期地重新进行测定，而这又需要大笔资金的支持。 同时，目前档案馆档案接收的模式仍旧是在馆内等档案上门，这种模式导致了档案的收集面狭隘，也为档案接收带来了一定的难度。
4、城建档案工作依法行政的力度还不够。城建档案执法检查工作缺乏经常化、制度化，尤其是对违法行为的查处有难度。虽然这几年以来针对未按期移交工程档案的相关责任单位下发了档案催缴通知书，对于情形恶劣的单位进行了行政处罚，但是总的来说档案移交督促整改力度还不够。
5、城建档案基础设施建设亟待加强。目前我城建档案馆人员在编6人，外借1人，虽然在编人员基本都有执法证，但真正处理档案执法工作的人员还偏少，执法资源不够、经费短缺、档案库房容量等一系列的因素严重制约海宁城建档案事业发展。
二、产生这些问题和现状的原因探析
从对城建档案执法现状进行综合分析，我们不难看出，影响城建
档案行政执法工作的原因是多方面的，既有体制、机制的束缚，又有意识能力的影响，我们都需要认真研究，加以解决。
1、历史原因
海宁市城建档案馆成立于1990年，与许多县级城建档案馆一样，多年来，档案行政处罚一直未能真正开展起来，直至2008年，我局重视推行行政执法工作以来，我馆才真正开展档案执法工作，到现在已经处罚了4例案例，但是执法经验仍显不足，处罚能力尚待提高。
城建档案作为一个新兴行业，多年来城建档案工作者更注重“管档案”“用档案”，法制观念相对比较淡薄，行政执法未走出一条比较成熟的路子。
2、外部原因
城建档案的法律法规从一定程度上保证了城建档案事业的发展，但是法规建设推行远远落后于其它行业，城建档案的立法工作落后于城建档案工作发展的需要，城建档案管理体系还未成熟。
3、内部原因
海宁市城建档案馆虽然挂了“城乡建设档案管理处”的牌子，有了机构的保证，但还是缺乏一定的行政执法能力，且城建档案执法队伍还不够健全，城建档案管理人员怕处罚，怕得罪人，司马徽式的“好好先生”普遍存在。
三、需要采取的措施
1、加大城建档案法律法规宣传力度，进一步提高对城建档案工作的认识
结合实际，采取多种形式，广泛深入地开展行之有效的档案法规宣传教育。通过宣传相关城建档案法规、规章，进一步强化社会档案意识，进一步提高对城建档案工作的认识，增强责任意识、大局意识，自觉维护城建档案资料的集中统一管理，使城建档案工作水平不断有新的提高。
2、加强领导与管理，加快城建档案工作发展的步伐
城建档案工作是城市规划、建设、管理的重要基础性工作，是建设事业全面、协调、可持续发展的重要保障环节。要按照法律、法规的规定，加强城建档案的领导与管理，真正把城建档案事业的发展纳入建设事业的发展规划和年度计划，摆上重要议事日程，列入工作职责范围，及时研究和解决城建档案事业发展中的重大问题，尤其要切实解决制约城建档案事业发展的机构编制、人员经费、馆库设备等突出问题，为城建档案事业的发展创造必要的基础条件。
3、加强协调配合，进一步理顺城建档案接收渠道
建设行政部门和城建档案工作机构要结合工作实际，认真落实相关法律法规，协调配合，从规划许可、施工许可、质量监督、竣工验收备案等环节加强城建档案的监管力度，进一步规范建设、施工、监理等单位的档案收集、报送工作。认真贯彻《城市地下管线工程档案管理办法》（建设部令），以指导新建地下管线工程档案的报送管理为重点，以住宅小区室外地下管线的收集为突破口，做好地下管线档案的接收和收集工作，依法开展各项城建档案管理工作。
4、完善法规体系，加大城建档案执法检查力度
加强城建档案法规建设、完善城建档案法规体系摆到突出的位臵上，认真贯彻执行档案法律、法规、规章，结合实际，制定出海宁市加强城建档案工作的政策和措施。同时，完善城建档案行政执法机制，着力推进城建档案工作法治化，按照有关法规和城建档案的职能要求，加强城建档案执法队伍建设，强化执法监督，提高执法水平和执法能力，开展城建档案执法大检查，加大执法力度，提高依法管档、依法行政的水平，建立依法收集、依法管理、依法提供利用的新机制，真正把城建档案事业纳入法制化轨道。
四、在处罚过程中需要注意的问题
1、档案行政处罚的程序要合法、正确
城建档案行政处罚的决定一般不适用简易程序，一般应经立案—调查—告知—听证—审批—送达执行，这个处罚的流程不能混乱，必须合法，正确有序，否则即使有明显的违法事实，也会因为执法程序错误，而被要求撤销处罚，从而造成难以挽回的负面影响。
2、档案执法的两个主体的认定要合法
海宁市规划建设局与城建档案馆签订《建设行政委托书》，使城建档案馆获得授权，行使城建档案管理方面的行政职权。
被处罚人的真正主体必须是具有承受责任的主体，比处某办公楼是某办事处建的，那么办事处就不能成为城建档案行政处罚的对象，要找到真正的主体，可以参照《民事诉讼法》对诉讼主体的认定。
3、执法过程中细节不容忽视
对于有案件来源且有明确的当事人，违法事实清楚，有处罚依据
的应予立案，对立案的案件应派不少于2人的执法人员进行调查，在调查时应事先向当事人出示执法证件，调查收集的证据应包括证词、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述、鉴定结论、勘查笔录和现场笔录等。在作出行政处罚决定之前，应告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据并告知当事人依法享有的权利，符合听证要求的当事人要求听证时，行政机关应当组织听证，并对此证制作笔录，由当事人审核无误后签字。调查终结，行政机关负责人对调查结果进行审查，根据不同情况作出决定。对给予行政处罚的应制作行政处罚决定书，内容应符合《行政处罚法》、《建设行政处罚暂行规定》的规定，并应在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的应当在7日内送达当事人，并应在送达回执上签收（受送达人），罚款缴纳应在指定银行，当事人拒不执行的应申请法院强制执行。
城建档案是积累城市建设经验，进行城市建设技术储备的手段，是进行城市规划的基础，是城市管理工作的重要依据，对城市的维修、改建、扩建有着很大的作用，对城市建设有着不可估量的意义，目前城建档案执法工作有着很大的难度，需要各级部门和每一位城建档案工作者的共同努力，实现行政处罚工作稳步推进，带动城建档案的创新工作的开展，使这个行业充满生机与活力，充满积极向上的蓬勃势态，为我们的城市留下真实的、完整的、准确的、可供后人查考的宝贵财富。
