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党政领导干部经济责任审计评价指标探析 作者：陈琛凝
来源：《财会通讯》2011年第04期
一、党政领导干部任期经济责任审计评价现状
经济责任审计工作开展以来，全国各地审计机关基本遵循了中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室2003年《关于党政领导干部任期经济责任审计若干问题的指导意见》中规定的评价原则，在评价领导干部经济责任履行情况时，注意从实际出发，采用写实的方式描述审计结果，避免了鉴定式抽象评价，有效规避了审计风险，有效的为领导干部的提任提供良好的借鉴依据。一些地方还在此基础上进行发展，形成了具有本地特色的评价方法。一是将写实评价的方法进一步具体化。如江苏省在经济责任审计报告中，根据审计的重要方面分别得出审计结论。根据不同审计内容，分别采用量化、客观描述和交代出处的方法进行写实评价，规避审计风险。二是审计机关如实描述经济责任审计结果，由经济责任审计工作领导小组或联席会议根据审计查出的事实、性质以及被审计领导干部应承担的责任，对照现行的法律法规，为每一位被审计对象提出“好”、“较好”、“一般”、“较差”的综合评价等次建议，经领导小组审定后，作为评价领导干部履行经济责任的重要依据，并运用到提拔任用、教育管理和监督奖惩各个环节。
二、党政领导干部任期经济责任审计评价体系的必要性
目前，国家尚未出台完善的党政领导干部经济责任审计评价标准，对审计评价的目的、评价的内容、领导干部经济责任的界定、评价的表述等，也都缺乏具体的指标体系。因此，不同的审计组织或不同的审计人员在具体实施审计项目时，都是根据审计对象确定审计内容，进而确定经济指标，所以在面临同样的问题时，可能会做出不同的评价，随意性较大。由于经济责任审计是一种受托审计，不同的委托部门有不同的要求，如果审计评价标准不规范，指标体系不明确、不科学、不统一，这不仅加大了审计的难度，也带来了审计风险。一些地方为解决这个问题，在建立评价体系方面进行了积极的探索，也取得了一定的效果。但这些标准存在一定的问题：一是指标设计主要针对单位的财政财务收支情况，而对领导干部的宏观经济目标、决策、管理等经济活动的内容涉及较少；二是主要是对审出的问题进行评价，而缺乏对领导干部工作业绩的肯定评价；三是缺乏明确实用的绩效评价标准；四是评价指标没有很好地区分领导干部领导水平和能力的高低。因此，经济责任审计评价还有在以下问题：
（1）超越领导干部经济责任审计范围进行审计评价。审计评价应界定在评价对象的“经济责任范围之内。对于领导干部的政治纪律、组织人事纪律、工作能力、工作水平等，均不属于领导干部经济责任审计的评价范围。
（2）将经济责任审计评价等同于被审计单位的财政收支的评价。经济责任审计的侧重点应该放在通过财政收支审计，来确定评价对象履行职责的情况，由此来确定其应承担的法律责
任。而有的经济责任审计只对单位的财政收支作了评价，未对被审计领导干部的经济责任做出评价，忽略了经济责任审计这个主题。
（3）经济责任审计评价缺乏依据。对领导干部经济责任审计的评价应该建立在审计证据的基础上，通过测试领导干部所在单位的内部控制制度，审计领导干部所在单位财政收支的真实性、合法性和效益性，检查被审计领导干部的经济目标完成情况，审计证据经过加工、整理、提炼、综合，从而得出对领导干部履行经济责任的审计评价。但一些审计评价没有经过深入细致的审计取证，在审计评价中较多地引述了被审计领导干部或被审计单位的述职报告、工作总结、经验介绍等，没有相应的审计证据作基础，导致审计评价的风险较大。
（4）审计评价缺乏一定深度。有的审计报告没有围绕领导干部的经济责任进行审计评价，所评价的一些事项只停留在表面上，作报帐式的评价，干部管理部门和本级党委政府不容易从审计评价中了解和掌握领导干部的一些个人信息，从而影响审计结果的分析和利用。
三、党政领导干部任期经济责任审计评价指标体系的确定原则
要建立统一规范的党政领导干部任期经济责任审计审计评价指标体系，必须明确坚持以下的原则：
（1）指标的选择要具有代表性，既能反映各级党政领导干部绩效的内涵和特点，又能反映各地方的差异性。
（2）选取的指标应简便、易于理解和可操作，具有可获得性。
（3）指标具有同向性和可比性，可以监测。各项指标在数值表现上应与其在经济意义上的系统评价相互匹配；同时所选取的指标数据要有比较可靠的来源，在数据处理和分析方面符合特定方法的要求，即所选指标要便于横向与纵向的分析研究，具备国内通用的特点，以及保持一定的可比性。
（4）指标选取遵循定性与定量相结合的原则。定量指标是指能够用数值表示的指标，包括绝对数与相对数，如预算的执行及决算或财政收支的执行情况、国有资产的增值保值情况等。定性指标是指不能直接用数值表示的指标，而是依据事实和职业判断进行描述的指标，如内部控制制度的健全性与有效性、领导干部遵守财经法纪和廉洁自律情况等。对于那些重要的非定量化指标，可以用专家调查法或是近似量化指标替代法将其转化为定量指标。
四、党政领导干部任期经济责任审计评价指标体系的应用
经济责任审计结果的核心部分是对审计对象的相关责任进行合理的划分。这也是领导、组织人事部门对干部进行管理监督的重要依据。要使经济责任审计结果得到充分的运用，就必须正确划分审计对象应承担的经济责任。然而经济责任涵盖的范围又非常广泛，不同单位、部门的领导干部之间的经济责任范围又有较大差异，因此，应按照中共中央办公厅和国务院办公厅
规定：“领导干部任期经济责任，是指领导干部任职期间，对其所在部门、单位财务收支的真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的责任，包括主管责任和直接责任”，探索和规范党政领导干部经济责任审计的目标、内容、方法、评价标准等，通过对绩效评价指标的研究，突破以往评价以定性为主的模式，采用定性与定量指标相结合，探索建立新的经济责任审计评价指标体系。为此，应采用分级评价制度来评价党政领导干部履行经济责任情况，从六个方面来进行党政领导干部经济责任审计评价标准的设计，便于审计人员的理解和操作，也有利于组织人事部门更好地运用审计结果。
（1）经济决策和经济管理情况。主要评价经济决策是否科学、民主以及决策的实施及效果，经济决策事项的组织控制能力、内部控制制度、经济监督检查能力等情况。重点对重大项目投资决策程序的合规性、合法性和决策实施结果情况的审查，包括经济决策方面和经济管理行为两方面。经济决策方面主要审查决策依据、程序、手续、效果的合法性、科学性和真实性；经济管理行为方面主要审查工程项目的立项、招投标、工程设计监理、工程预决算、基建款项支付等是否合规。其具体评价内容见表1:
（2）政府性资金收支的真实合法效益情况:主要评价领导干部所在部门、单位的预算执行和决算情况，财政收支计划的执行和决算情况，预算外资金的收入、支出和管理情况，专项资金的管理和使用情况，国有资产的管理、使用及增值保值情况，会计资料及相关资料的真实性、完整性，会计核算的规范程度。分析财政资金收入增长情况，分析政府负债、土地出让收入占整个财政资金的比例情况及其收入的稳定性。在财政支出方面，重点分析各项财政支出比例是否恰当，结构是否合理，是否体现公共财政支出方向，是否做到重点突出，有无损失浪费等问题。其具体评价内容见表2:
（3）经济社会发展目标实现情况:主要评价当地社会经济发展的速度，城镇及农村居民生活水平改善的程度，关系居民切身利益和社会和谐稳定的社会保障、基础设施完善程度等。其具体评价内容见表3:
（4）经济发展对环境资源的影响情况:主要评价当地在经济发展的同时，其发展的成本和发展的可持续性，对环境资源的影响程度。通过对万元GDP综合能耗、土地资源消耗量、耕地保有量与财政收入、国民生产总值等指标的对比分析，在一定程度上评价经济发展成本和可持续性。具体评价内容见表4:
（5）廉洁自律情况:主要评价单位执行国家财经法纪情况和个人廉洁自律情况两方面。单位执行国家财经法纪情况，主要是对财政资金管理使用的合法合规性进行评价。对领导干部负有直接责任或主管责任的事项，要进行重点分析与评价。个人廉洁自律方面，主要是执行廉洁自律规定的情况，领导干部本人有无直接干预土地出让、项目招投标等重大经济事项的情况。另外，领导干部作为单位廉政建设责任人，对单位干部职工的廉政问题也应当负有责任。具体评价内容见表5。
在以上评价的基础，审计机关根据领导干部接受审计的情况，对被审计领导干部履行经济职责情况提出评价意见，经济责任审计工作联席会议研究审定后作出最终的审计结论。领导干部履行经济职责综合评价可分为优秀、良好、一般、较差、差五个等次。其具体评价标准及评价结果见表6:
审计综合评价达不到良好以上等次的，不能提拔使用，年度考核不能评为优秀等次，所在单位不能参加先进单位评选；审计综合评价被确定为一般等次的，由纪检监察机关或组织部门找被审计领导干部谈话，指出存在问题，给予批评教育；被确定为较差等次的，由党委、政府领导按照工作分工与被审计领导干部谈话，并建议给予诫勉；被确定为差等次的，建议给予免职处理。
有了明确审计评价标准，才能有利于审计结果的充分运用，也才能体现党政领导干部经济责任审计的价值。当然，新的评价标准也还有不足，如部分没有经济管理职能的党政部门经济考核指标如何确定；财政收支效益性指标如何进行量化；部分党政领导干部任期内由于多种因素没有重大经济决策行为发生，那么针对重大经济决策的评价应忽略还是评价为基本级。针对这些不足，还需要在审计实践中不断加以探索完善。
参考文献：
［1］师德荣：《经济责任审计评价的概念及其法律关系》，《审计研究》2005增刊。［2］中国审计学会课题组：《关于经济责任审计工作的调研报告》，《2006年经济责任审计情况通报第6号》2006年10月19日。
（编辑袁露芬）
