湖南省人民政府[2008]1号文件出台背景分析
雷芳赵雄辉
2008年1月7日，湖南省人民政府发布了《湖南省人民政府关于促进民办教育的决定》（湘政发[2008]1号）。该决定遵循《民办教育促进法》的精神，率先定性“民办学校是民办事业单位”，在全国首次打破了对民办学校“民办非企业”身份的认定，是民办教育地方政策一项重大的创新之举，有利于推动民办学校税收制度、教师保险制度的根本变革。这就是被全国广泛关注的湖南省人民政府“一号文件”。在经济和教育并不发达的湖南，缘何以促进民办教育作为“一号文件”？缘何又大胆突破对民办学校的身份认定？解读该文件出台的背景，对当前加快民办教育的发展很有启发意义。
一、大力发展民办教育是湖南省情的必然选择，这是“一号文件”出台的根本动因
1.湖湘文化素有重教兴学的历史传统。
“惟楚有材，于斯为盛。”湖湘大地人才辈出，历来有着重教兴学的优良传统。自宋朝至清代，民众乐于集资办学和捐资助学，开明官吏重教兴学，私立教育发达兴盛，是湖南教育史上的一道重要景观。湖南书院在全国首屈一指，产生了深远的影响,如长沙岳麓书院,是全国惟一历千年而不衰的书院。同时，湖南近代私立学校繁荣昌盛，在中国近现代教育史上占居重要地位，不仅数量远逾公立，质量亦有过之而无不及，涌现了一批有着鲜明特色的学校，如周南女校、明德中学、楚怡学校等等，并且涌现了一大批献身教育、磨血育人的办学中坚，如徐特立、朱剑凡、胡元倓、罗辀重、杨昌济等等。
2.湖南目前的经济与社会发展现实要求大力发展民办教育。
湖南是一个农业大省、人口大省，也是个经济欠发达的地区。截止2005年底，全省总人口为6732．1万人，其中农村人口4241．2万人，占总人口的63％。湖南党政领导深知，要实现湖南的经济腾飞，就要实现农村富余劳动力人口的转移，充分发挥人力资源的优势。为此，中共湖南第八届委员会提出了“十一五”富民强省的目标，全面部署大力推进新型工业化，大力实施科教兴湘和人才强省战略等一系列工作任务与措施。其中尤其把教育强省提到了重要位置，省委、省政府专门召开教育强省工作会议，颁布了《关于建设教育强省的决定》，计划“通过十年左右努力，教育发展的主要指标位居全国前列。支撑和保障教育发展的指标达到全国平均水平，教育综合实力进入全国先进行列；基本形成完备的现代国民教育体系和终身教育体系，基本实现教育现代化，基本建成教育强省。”
建设教育强省的目的旨在大力推动教育事业的发展，以期更快更好地为富民强省提供人才支撑和智力保障。而落实这
一目标，仅靠发展公办教育是不够的。湖南是一个教育大省，财力有限，普及义务制教育过程中欠债很大，近几年高校扩招以及建设示范性高中等举措又形成了新的巨额债务，教育供给严重不足。因此必须从教育体制创新入手，在办好公办教育的同时，大力引入民间资金，把湖南教育办学体制激活，把湖南教育的盘子做大。因此，《关于建设教育强省的决定》指出，要“全面落实《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例和我省实施办法，将民办教育纳入教育事业发展规划，正确引导、大力支持民办教育持续健康发展”。
在历史与现实的观照下，在建设教育强省的背景下，促进民办教育发展的“一号文件”的顺利出台是理所当然的事情。
二、湖南各级党政对民办教育的认同与支持，是“一号文件”出台的前提条件
“路线确定之后,干部就是决定因素”。虽然党和国家一再强调民办教育的重要地位与作用，并以法律的形式奠定了民办教育的地位。但是仍有部分党政领导对民办教育存在不当看法，对民办教育的地位和作用、目标和性质还是认识不清，对民办教育缺乏应有的工作支持力度，使得民办学校的地位没有全面落实，没有做到与公办学校一视同仁。
湖南的各级党政领导虽然也有部分存在以上现象，但绝大多数对民办教育给予认同与支持。省里的领导同志先后提出了一系列的观点，广开各级领导、社会各界对于民办教育的发展思路。例如：在摆正民办教育的合法地位上，提出“半壁江山论”，认为民办教育是教育的“半壁江山”，“对民办教育不仅要高看一等，而且还要深爱一层”；在展望民办教育的发展趋势上，提出“星火燎原论”，认定民办教育处在发展的起步阶段，看来是星星点点，但必有燎原之势，不管你高兴不高兴，喜欢不喜欢，支持不支持，它的发展趋势是不可阻挡的。在实施民办教育的发展战略上，提出“发展与规范并举”的“双元发展论”，强调“没有发展，就没有规范，没有规范，就没有持续健康的发展”。
省党政领导同志还身体力行，深入一线，现场指导民办教育。如省委书记、省人大主任张春贤同志于2007年在分管教育的副省长、省教育厅长陪同下，来到省民办教育协会、民办教育研究所现场视察，听取汇报，开展座谈。另据湖南省民办教育大事记记载，30年来，由省级领导直接参与的民办教育调查研究、现场办公、现场会议、现场研讨以及带队外出参观学习、取经等各项活动共达80余人次，在各级报刊杂志上发表的民办教育文章、讲话、报告共有40余篇，这为民办教育的发展奠定了坚实的思想基础与组织保障。
民办教育相关部门及市、县也涌现了一批支持民办教育发展的部门及官员。如湖南省国土资源厅等10家党政机关单位曾被授予“湖南省扶持民办教育十佳单位”称号，原常德市市长陈君文等10名党政干部曾被授予“湖南省扶持民办教育十佳个人”称号。
正是由于各级领导对民办教育的认同与支持，“一号文件”才有顺利出台的基础。
三、坚持加强制度建设，注重制度创新，为“一号文件”出台奠定了政策基础
民办教育复兴发展以来，湖南各级政府及相关部门都注重民办教育制度建设。一方面，在制定重大教育政策法规时，针对民办教育的特殊情况单列关于民办教育的条款。如《湖南省职业教育条例》（1994）、《湖南省实施〈中华人民共和国教师法〉办法》（1995）、《关于调整完善我省职称工作有关政策的通知》（2004）等都有民办教育方面的条款。
另一方面，注重制定民办教育专门政策。早在1983年湖南省人民政府就颁发了《湖南省社会团体、私人办学试行办法》。到目前为止，省一级出台了民办教育相关政策达20多个。这些政策文本有的是就民办教育某方面的工作作出的专门规范，如《关于社会团体、公民个人举办高考补习学校（班）的几项规定（试行）》（1991）、《关于社会力量办学单位专业技术人员评聘专业技术职务的意见》（1997）等；有的是就民办教育的发展出台的综合性政策文本，如《关于加快发展民办教育的通知》（2002）、《湖南省实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》（2006）。同时，全省共14个地级市州，目前已经有8个共颁布了16个民办教育综合或单项管理办法；全省124个县及县级市中，有60%相应制定了本县、市、区的民办教育发展、管理或教师队伍管理办法。
在这些制度中有许多条款颇具创新性。《湖南省人民政府关于加快发展民办教育的通知》（2002）规定：“民办学校按公益事业由政府划拨土地。”《关于调整完善我省职称工作有关政策的通知》（2004）规定，“民办中小学校（幼儿园）教师申报专业技术职务任职资格不受岗位职数限制”。《常德市民办学校教师基本养老保险实施办法》（2006）规定，民办学校教师“比照公办教师参加基本养老保险”，“参加机关事业单位养老保险的民办学校退休教师的基本养老金，由市机关事业养老保险经办机构实行社会化发放”。
有了这一系列政策基础，新形势下出台省级促进民办教育发展的决定是水到渠成的事情。
四、民办教育管理部门与中介服务机构积极配合，为“一号文件”的出台做了大量具体细致的工作
一项事业的发展，需要有专门的机构来推动，民办教育的发展也是如此。如果没有健全的民办教育管理部门和中介服务机构，民办教育就缺乏强有力的利益代言人，有利于民办教育发展的政策就难以顺利诞生。“一号文件”的出台得益于湖南具有健全的民办教育管理与研究机构,得益于这些机构既各司其责又积极配合。
湖南省教育厅于1995年成立了独立办公的社会力量办学管理办公室， 虽于2001年机构改革合并于计划处，但于2006年再次恢复为独立办公的“民办教育处”。14个市州教育局有13个成立了独立办公的民办教育科，其中一个市州的民办教育科长高配为副处级；绝大部分县市教育局设立了民办教育管理股。行业自律组织方面：湖南省民办教育协会早在1999就已成立，在省协会的推动下，目前已有12个市州成立了民办教育协会。另外，湖南省教育科学研究院于2005年设立了民办教育研究所。这些机构各司其责,利用不同的优势，从不同层面不同侧面出发，履行各自的责任，为推动民办教育发展服务。
各级民办教育管理部门一方面疏通相关部门的关系，为民办教育积极争取发展环境。另一方面加强民办教育规范管理，执行民办学校年检评估制度、民办学校培训制度、奖励制度。如2007年，省教育厅民办教育处组织开展了全省市州民办教育管理工作年度考评奖励活动，并与省人事厅联合开展“湖南省民办教育先进单位、杰出贡献者和先进个人”评选活动；2008年又启动了定期评选表彰全省民办教育工作先进县市区的活动，并将此项评选将纳入全省教育工作综合评价和奖励。
各级民办教育协会则以“维权、管理、服务、促进”为宗旨，“上情下达，下情上传”，为促进民办教育发展做出了贡献。尤其是省民办教育协会，自2004年起，连续3年联合其他部门先后开展扶持民办教育“十佳单位”和“十佳个人”、宣传民办教育“十佳媒体”和“十佳新闻工作者”、“十佳民办学校”和“十佳民办学校举办者”等评选表彰活动，并于2005年、2006年、2008年3次开展“宣传民办教育好新闻”评选活动。这些活动的有效开展，为营造民办教育良好的发展环境产生了深远的影响。
省教科院民办教育研究所成立以来，积极开展民办教育理论和实践研究，为教育行政部门决策提供科学依据；总结推广各级各类民办教育的成功经验和办学特色，为民办学校提供教育管理和办学经验交流服务；带领民办学校开展教育科研，与省外、境外民办教育研究机构开展学术交流，致力于推动湖南民办教育整体科研水平的提高。
这些部门平时各自履行自身职责，一旦遇到民办教育发展的重大问题，他们就整体联动，通力合作。在“一号”文件草案的拟定中，厅民办教育处、省民办教育协会、省教科院民办教育研究所三家单位，先是通过各自的渠道，在市州民办教育管理部门、民办教育协会、民办学校中间广泛收集意见，然后共同探讨，反复推敲，达成共识。
他们一致认为，这个新的“决定”要落实《湖南省实施〈民办教育促进〉办法》，不能照抄该“办法”，要将该“办法”的条款具体化；在解决问题上不贪多求全，但求能真正解决，哪怕只解决一至两个。经过反复研究，他们认为，一要解决民办学校定性的问题，因为制约民办教育发展的因素中，“民办非企业单位”是总根子。二要解决民办教育发展基金的问题，三要解决对政府发展民办教育行为的监督问题。所以，他们除了坚持 “民办学校是民办事业单位”，还将好些具有突破性的条款也写入“决定”草案，如“从2008年起，省财政在教育事业经费之外，每年安排民办教育发展专项资金500万元”、“对县级政府及其主要领导干部教育工作的评估考核，要将民办教育单列项目指标，并加大评估考核的权重。在教育强市州、强县市区的督导评估中，要把民办教育发展作为重要内容。”、“对民办学校的各种罚款一律上缴财政，并作为民办教育发展资金”等等。“决定”草案上报后，虽经省教育厅、省政府层层审批，由于领导们的开明，所有的精华条款都得以保存。
在“决定”草拟与审批中也遇到了一些困难，但由于这些部门团结合作，使问题逐一得到解决。例如，起初他们对“民办事业单位”定性没有把握，于是民办教育研究所联合外省专家论证，厅民办教育处则向中央某部委咨询，综合得出的结论是“可行”。再如，“决定”在报批途中意外被改成“意见”。有着多年行政工作经验的省民办教育协会刘玉娥会长深知，“决定”是指令性的，“意见”是指导性的，在执行中其力度不一样。于是，她当即打电话了解原因所在，从省教育厅到省政府办公厅，从副处长到副厅长到副省长、常务副省长，经过一系列的解释说明，终于将“意见”改回“决定”。
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