肃宁县推行“四个覆盖”工作模式情况汇报
中共肃宁县委 肃宁县人民政府
肃宁县隶属河北省沧州市，总面积525平方公里，辖6镇3乡，253个行政村，总人口33万，其中农业人口29万人，耕地面积56.2万亩，是华北地区重要的粮食、蔬菜、果品生产区，2010年，全县农业总产值完成16.8亿元，占GDP的18.5%，财政收入完成10.6亿元，同比增长41%，农民人均纯收入达5711元，同比增长9.5%。
肃宁作为农业大县，农村问题解决的好坏，事关全县发展稳定大局。因此，该县始终把农业农村工作作为一项中心工作和紧迫任务牢牢抓在手上。在长期实践中，肃宁县委、县政府认识到，当前影响农村发展稳定的一个重要因素就是农村社会管理滞后。改革开放以来，随着农村民主建设的推进，基层组织过去那种事事都要“为民做主”的做法行不通了，越来越多的农民既成了经济上的“自由人”，也成了社会管理上的“自由人”。从一定意义上说，既“解放”了农民，也“解散”了农民。由于农村的社会管理建设没有及时转型到位，从而出现了村级党组织作用弱化、村民自治虚化、农民致富难、农村维稳难等一系列问题。作为县一级党委、政府，如何采取有效措施切实加强农村社会管理，从根本上解决好农村的稳定与发展问题，带领农民顺利到达新农村的“幸福彼岸”？该县认为，核心有
1 三点：一是必须坚持党的领导，解决好“由谁领导，由谁组织”这样一个重大课题；二是坚持让农民组织起来，这是建设小康社会，让农民共同富裕起来的根本之路；三是让农民群众真正当家作主，实现真正意义上的群众自治。为此，从去年5月份开始，肃宁在全县探索推行了农村社会管理“四个覆盖”工作模式（即：基层民主组织、农村经济合作组织、农村维稳组织和基层党组织全覆盖），就是以基层党组织为核心，以村代会为平台，以农村经合组织和维稳组织为骨架，以服务群众和协调、整合农村各方利益为职能，打造一张覆盖整个农村和广大农民的管理服务网络。通过这个网络，让分散的个体农民组织、发动起来，把加强党的领导与农民自我管理、自我教育、自我服务、自我发展结合起来，化解各类矛盾，提供致富载体，解决发展难题。
一是基层党组织全覆盖。目前，农村基层党组织从组织设臵、方式方法等方面，大多还沿用传统的工作模式，已不适应当前农村发展的需要。一是有的基层组织、无职党员缺乏发挥作用的平台，也不知道干什么、怎么干；二是有的地方、行业、领域存在党组织建设和党的工作的空白点，很多新经济组织、民间组织游离于党组织领导之外；三是农村的一些能人，活动能量大，但又不在体制内，难以发挥积极作用，个别甚至成为影响农村和谐稳定的消极因素。如何实现基层党建工作与农村具体实践的有机结合，如何把党的政治优势、组织优势转化为管理优势、服务优势？肃宁的做法是：适应市场经济和农村社会发展的新特点，创新党组织设臵方式，按照“群众走到哪里，
2 党的组织就跟到哪里”的原则，坚持把党的组织建到各种经济组织、产业链条当中去，建到综治维稳组织和基层民主组织当中去，建到园区、社区当中去，把所有党员都纳入到组织体系中去，让其带领群众一起抓稳定、闯市场、搞生产，解决好把农民组织起来和由谁来组织的问题，形成了覆盖各方的基层党组织网络，使农村基层党组织领导农村工作的方式，初步实现了由直接决策到出谋划策、由直接指挥到引导服务、由直接领办到搭建平台的转变，进一步提高了党对农村工作的领导水平。2010年以来，该县农村新建各类党总支10个，党支部18个，党小组1641个。
二是基层民主组织全覆盖。村民自治实行以来，由于自身运行机制不健全，缺少农民群众行使民主权利、实现当家作主的平台和载体，“村民自治”异化为“村官自治”，农民群众的民主权利得不到有效保障，出现了群众想参与没机会、想决策没权力、想表达没渠道、想监督没办法等问题，形成了“半截子”民主。怎样保障广大村民的知情权、参与权、决策权和监督权，怎样理顺好村“两委”之间的关系？该县从健全村民自治组织入手，把民主平台搭建起来，在村一级，建立了村民代表大会、村民委员会和村民监督委员会三个机构。凡是涉及本村发展的重大问题，都要通过村代会作决议，形成决议后，由村委会去执行，执行的好与坏由村监会进行监督，并对村代会负责。这样就为村民参政、议政搭建起了一个平台，让村民代表集体讨论决定村里的重大事项，改变了过去由村干部包揽村政村务的做法，真正实现了农村基层民主政治建设从“为民做
3 主”到“由民做主”的转变。同时，为体现党的有效领导，通过村支书竞选担任村代会主席的制度设计，使党组织通过村代会这一平台，把群众的意志变成村代会的决议，从而理顺了村党支部、村代会、村委会和村监会之间的关系，真正建立起“党组织领导、村代会决策、村委会执行、村监会监督”的村级治理新架构，使村民自治的四个民主――民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，连接成了一个完整的链条，党的领导和村民当家作主实现了有机融合。
三是农村维稳组织全覆盖。随着市场经济的发展，农民原来那种邻里守望、团结互助的观念越来越淡化，出事没人管，遇事无人帮，农村治安问题比较突出；各种利益诉求也不断增加，矛盾纠纷日趋复杂多样，化解难度也越来越大。如何实现农村的和谐稳定？肃宁立足于“让农民自己帮自己、自己管自己，有事大家管、有情况大家帮”，探索推行了“3+1”维稳工作机制。所谓“3”，是在村一级建综治工作站，设“一干两员”，即：综治专干、治安隐患信息员和矛盾纠纷调解员，专抓农村社会稳定和安全；在过去生产队或现居住片区的基础上，建综治小区，管40到60户农户；综治小区再往下，每10户设一综治小组，由一名威信较高的村民牵头负责。“1”是在各村设立一支治安巡防队，实行专职巡防队与每家每户轮流值守相结合，在全村开展治安巡逻防范。目前，该县农村已全部建起了“站、区、组、队”组织。
四是农村经合组织全覆盖。这是“四个覆盖”模式在推进农村经济发展上的重要支撑。改革开放初期，通过普遍实行家
4 庭联产承包责任制，使农民拥有了生产经营的自主权，极大地激发了农民的生产积极性，促进了农村经济的快速发展。但是，这一制度并没有解决好农村市场发育和市场机制形成问题，特别是随着市场经济的不断深入推进，农村一家一户的分散经营模式，逐渐暴露出规模小、成本高、效率低、收益少等问题，单打独斗的农民很难在激烈的市场竞争当中站稳脚跟、发家致富。党和政府在解决了“一部分人先富起来”之后，如何打破大部分人富不起来的僵持局面，带领广大农民走上共同富裕的道路，实现农村经济发展的再一次突破和跨越？该县认为，最根本的就是解决好“桥”和“船”的问题，这个“桥”和“船”就是农村经济合作组织。通过经合组织，整合农村土地、资本、技术、劳动力、人才、农资等生产要素，让分散的农民重新组织起来，提高农村经济市场化、组织化、合作化程度，使农民在激烈的市场竞争中逐步摆脱弱势地位，实现与市场的有效对接。工作中，肃宁按照“民办、民管、民受益”的原则，因地制宜、不拘一格地大力培育发展各类农村经济合作组织。全县已建立各类经济合作组织303个，入社（会）会员达9700多人，遍及全县206个村，带动农户5万户。农民合作经济组织的经营和发展涉及皮毛、纺织、食品加工、蔬菜种植、畜禽养殖等多个产业和行业，其中特色养殖54家，畜禽养殖31家，蔬菜种植98家，林果种销53家，其它类型57家。通过这些经合组织，把农业生产各个环节的利益“捆绑”在一起，一头牵农户，一头联市场，形成了一个有机的产业化“链条”，为农民开通了“致富路”，架起了“致富桥”。
5 经过一个时期的宣传发动、积极推进，肃宁县“四个覆盖”工作成效已初步显现。
一是巩固了党的执政基础。通过把党的组织建到各种经济组织、产业链条当中，建到综治维稳组织和基层民主组织当中，农村党组织找到了发挥作用的新的平台和载体，在新时期的组织形式和活动方式更加适应了农村稳定与发展的客观实际需求。一方面，这一模式增强了基层党员为群众服务的本领和意识，农村党员的先进性在“四个覆盖”的具体实践中得到了生动体现，成为凝聚党心民心的一面旗臶，从而进一步提高了基层党组织在人民群众中影响力和号召力；另一方面，这些基层党组织依托各类农民组织，实现了对农村经济、民主政治、社会稳定等工作的有效领导，改变了过来农村党组织抓具体工作手段单
一、单纯依靠行政命令的状况，使农村基层党组织领导农村工作的方式，初步实现一个由直接决策到出谋划策，由直接指挥到引领服务，由直接领办到搭建发展平台的转变，进一步提高了党对农村工作的领导水平。同时，通过“四个覆盖”体系，把一批有本事、有威信、懂经营、会管理、群众认可的“能人”，紧紧团结到了党组织周围，积极参与到农村各项事务中来，进一步壮大了基层管理力量，党在农村的执政基础更加稳固。
二是密切了干群关系。通过搭建村代会这个平台，切实保障了广大村民对村里事务的知情权、参与权、决策权和监督权， 6 改变了过去村干部个人说了算的做法，杜绝了村民自治中的“半截子民主”问题，提高了村民参与村级事务的积极性，初步实现了农村基层民主政治建设从“为民做主”到“由民做主”的转变。在这样一种模式下，人是大家选的，事是大家定的，钱是大家管的，过程是大家看着的，群众情绪得以理顺，村干部行为得到了规范，干群关系也得到了改善。据统计，该县在推行这一模式之后，因干群关系紧张引发的信访案件明显减少。
三是促进了农村经济发展。坚持把农村经济合作组织作为促进农村发展、联系农民和市场、实现共同富裕的“桥”和“船”，通过因地制宜、不拘一格地培育各类农村经济合作组织，大大提升了全县农业产业化经营水平和农民进入市场的组织化程度，把更多的农民纳入到了产业链之中。在经合组织的带动下，全县特种动物养殖、设施蔬菜种植等产业进一步发展壮大，在促进农村发展中发挥了积极作用；农民也通过加入合作组织切实尝到了甜头，增加了收入，该县“嘉佳旺”合作社生产的“皇冠梨”，成功打进了家乐福超市等高端市场，销售价格比过去提高了一倍。
四是维护了农村和谐稳定。经济合作组织、“3+1”维稳组织和基层民主政治组织，建立的基本原则就是群众自主、自愿、自我管理，核心就是让群众当家作主。这样，既壮大了基层管理力量，也使农民群众在互帮互助、共同致富的过程中密切了联系，增进了感情，从而带动了村风、民风的改善，农村正在 7 逐步形成向上、向善、向美的人文风尚，在农村的各项事业建设中出现了群众主动参与、共建共享和谐的良好景象。同时，通过“3+1”维稳模式，划小了农村社会管理层次和管理幅度，使基层的矛盾和问题能够在第一时间得到及时解决，增强了群众的安全感、责任感和集体感，也减轻了乡、村两级的工作压力，实现了党委、政府组织管理与农民自我管理互帮互助的有机结合，实现了有限的警力与无限的民力之间的有机结合。
“四个覆盖”推行一年来，由于它满足了群众当前求富、求安、求乐、求做主的需要，所以得到了广大基层干部群众地衷心拥护，同时也得到了中央及省领导和国内一些知名专家学者的充分肯定，引起了各级新闻媒体的高度关注。最近，中央政治局常委、国家副主席习近平同志，中央政治局常委、中央政法委书记*同志，中央政治局委员、国务院副总理回良玉同志在反映肃宁“四个覆盖”经验的材料上，作出重要批示；中央政治局委员、中央政法委副书记王乐泉，中央书记处书记、中纪委副书记何勇，中央政法委副秘书长、综治办主任陈冀平对肃宁的“四个覆盖”工作给予了充分肯定；原省委书记张云川、原省长陈全国和省领导付志方、赵勇、梁滨、臧胜业、张越、景春华、宋恩华、沈小平等同志也分别作出重要批示，指出：肃宁的做法要结合社会管理创新及群众工作的深入，适时适地予以推广。今年2月份，省委副书记付志方同志专程到肃宁就“四个覆盖”进行调研并指出，“四个覆盖”把发展经济、维护稳定、开展群众工作、搞好社会治安综合治理和加强基层
8 党的建设融于一体，方向正确，便于操作，具有积极的意义，并要求在全沧州市进行推广。市委专门下发通知，要求在全市学习推广肃宁“四个覆盖”工作经验，并在肃宁召开了沧州市推广“四个覆盖”暨农村社会管理创新现场经验交流会。国内知名党建专家、中央党校党建教研部主任王长江教授先后两次到肃宁就“四个覆盖”进行专题调研，并给予了高度评价：“四个覆盖”不只对农村社会治理具有普遍的意义，而且对全国改革也具有普遍的意义，它显示了中国农村改革整体推进的方向。中央党校党建教研部、全国党建研究会在肃宁召开了“农村治理创新”研讨会，对“四个覆盖”进行了深入的探讨和研究，来自中央党校、中国社科院、全国党建研究会、清华大学等单位的专家一致认为，“四个覆盖”为农村社会治理创新提供了一揽子的解决方案，是认识和把握农村改革方向的一个极好范例；中国社科院“完善党领导农村工作体制、机制、对策研究”课题组认为，“四个覆盖”是加强农村基层党的建设和党对农村工作领导的重大创新，是推进农村社会管理的一场革命。《新华内参》、《内参选编》、中纪委、中组部、中央政法委和中央党校内刊等重要刊物都刊发了肃宁“四个覆盖”的工作模式，新华社、人民日报、人民网、中央电视台、中央人民广播电台、河北日报、燕赵都市报、河北电视台等主流新闻媒体都对“四个覆盖”进行了宣传报道。
