关于加强镇级财政预算执行绩效审计的探讨
摘 要：随着财政管理体制改革的不断深入，乡镇财政预算管理逐步得到了加强，部门预算正朝着科学、精细的方向发展，预算工作质量也在不断提高。但同时我们应认识到，因我国政府政治体制、财政管理体制等客观因素的影响，实际预算执行中存在很多问题，如预算编制还不够精细化、科学化，预算执行随意，预算执行监督力度不够等。因此，财政预算执行的绩效审计显得尤为重要，本文中我们就该审计工作中存在的问题进行探索和思考，并提供建议供参考。
关键字：预算执行；绩效；审计
近年来，因乡镇级政府的职能加强，各项事业支出范围和规模年年扩大，新建扩建道路等各类基建项目也不断上马，在当前经济形势不理想、财政资金紧张的情况下，加强财政管理特别是加强对预算支出的管理以及完善预算支出执行管理制度显的更加迫切。虽然上级财政部门正逐步对乡镇财政在管理上进行改革，也在操作程序和制度上进行规范，但实际财政预算执行过程中存在很多问题，执行情况并不理想。因此，在财政预算执行过程中实行绩效审计将发挥重要作用，为下一年度的预算编制及预算执行提供重要的依据。下面就开展财政预算执行审计中面临的问题和建议作一下简单的探讨。
一、财政预算执行绩效审计的内容。
根据部门预算的特点，政府部门预算执行绩效审计的主要内容有以下几个方面：
（一）预算编制程序的合理性。审查是否格严遵照预算安排“二上二下”程序和人大审批制度，以及是否按规定下达预算指标。
（二）预算编制是否合理、科学。审查预算编制是否符合预算法等法律法规和国家有关政策，是否坚持“量入为出、收支平衡”的原则；审查支出预算是否细化，是否坚持“人员经费按标准，公用经费按定额，专项经费按财力”的原则，各项标准、定额是否合理，大项支出是否经过规定的报批程序。
（三）收入预算是否真实。审查收入是否根据本乡镇实际经济及税收情况制定，是否存在税收随意减免、减征及返还；是否随意扩大收入规模平衡预算；预算外收入是否按规定项目编列；是否根据“收支二条线”规定编列下属部门收入预算；上年结余是否按规定使用。
（四）预算支出编制是否优化。审查支出项目支出编制是否兼顾“成本、效益”原则，是否根据上级要求优化重点支出比例，如教育、卫生、农业等项目预算是否附合重点支出指标考核要求，增长比率是否附合规定。
（五）制度执行和重点资金使用的合法性、效益性。主要审查各部门支出是否按预算指标执行，是否按预算指标制定年度工作计划，预算追加程序是否合法，是否存在预算指标外开支的情况，“三公经费”开支是否超标及是否真实反映。
二、影响镇级财政预算执行绩效审计的几个问题。
（一）预算编制不够规范。首先，预算编制不够细化。虽然我们乡镇财政所近几年一直在做预算科学化精细化管理，也确实在实际操作中进行了部门预算细化工作，但实际上部门预算在按各线细化编制的过程中，并没有具体的项目实施计划，也就是说在编制过程中部分项目并未安照“零基预算”来编制，从而导致在预算执行时无计划、超预算或无预算。其次，预算编制“以支定收”。在预算编制过程中，部分主要领导考虑的是预算支出的规模和政绩部分，却很少考虑其对应的收入来源，虽然这种违反预算编制原则方法在预算编制过程中可以照顾到各部门的预算安排，但在具体执行过程中会出现预算收入不足的情况，因此就出现了人为调整支出和收入或支出未列支而转入下一年等情况，严重影响了财政预算的严肃性和法律效力。最后，债务收入未编入预算。有多少钱办多少事，原则上政府部门是不能举债的，乡镇产生举债行为实际上在“以支定收”的固有思维下产生的，因支出的钢性和收入的不确定性，在收入不足的情况下只能依靠举债来解决财政资金问题，而举债行为并未编入年初预算。在现行体制下，镇人大和镇财政很难监督政府的举债行为，也有部分乡镇出现举债后资金却在银行“睡觉”的情况，这为乡镇财政留下了一定的债务风险。
（二）预算执行的随意性较大。首先，预算支出随意。由于乡镇部分主要领导的预算意识谈薄，虽然有预算编制概念，但无预算执行概念，而乡镇财政受体制上的限制，无法影响乡镇主要领导的审批权，加上预算追加程序不规范，从而造成支出超预算，甚至支出无预算。主要表现为部分项目超预算支出、无预算支出，特别是部分基建项目年初未列入预算随意上马、工程结算超预算。其次，机构规模不断扩大，人员增加随意，编外人员的人数有过度增长的趋势，部分乡镇编外人员人数甚至已超过在编人员。
（三）财政预算执行监管力度不够。镇人大是履行政府、财政监督的权力部门，但人大的监督留于表面化并无实质性监督，对日常财政预算执行的监督实际上应更多的由财政部门担当，而乡镇财政现有的体制和一支笔审批制度使权力过分集中，让乡镇财政部门对财政支出的监督职能在很多时候无法实现。如公用经费特别是三费支出超过规定限额及开支标准；部分项目进入招标程序公告却未上网；实际工程款超概算规定比率后未按规定程序操作。
三、财政预算执行绩效审计中产生问题的原因。
（一）制度执行不力。在实际工作中应人员素质及观念上的不同，导致制度在工作中执行不到位甚至不执行。
（二）支出审批权限过于集中。支出“一支笔审批”在财政规模较小、资金有限的情况下能很好地控制支出的规模及提高财政资金使用效益，但随着财政规模扩大、项目增多及预算管理的规范，“一支笔”审批制度造成的权力过于集中也暴露出很多问题。
（三）人大权力不能充分发挥。人大的权力很多时候不能真正的发挥出来，权力成为一种摆设，没有起到民主监督的作用。
（四）审计结果缺乏约束力，审计监督力度不强。由于乡镇一级政府的特殊性及权力的相对集中，使内部审计的职能的不能有效的发挥，内部审计监督的职能在不断的弱化。
四、完善乡镇财政预算执行绩效审计的建议。
（一）建立和建全预算执行绩效审计及考核制度。首先，建立预算执行绩
效考核制度。应建立建全绩效管理和预算管理相结合的机制，以绩效为核心确定资金的投向和数量，对部门预算和项目预算的编制形成约束，将绩效管理结果作为下一年预算编制、项目安排的重要依据，优先考虑和重点支持绩效管理结果好的部门项目，相应减少绩效管理结果差的部门项目的资金安排，取消无绩效和低绩效项目。其次，实行预算绩效管理问责制。通过问责强化部门绩效理念，“谁办事谁花钱，谁花钱谁担责”，上级财政应建立和完善绩效问责机制，建立结果信息公开机制，逐步将结果纳入人大监督程序。
（二）强化审计的约束力。首先，重新定义和强调内部审计的职能。内部审计的监督职能是是内部审计的重要职能，应得到强化和提升，应强调内部审计就是内部监督。其次，明确内部审计机构的地位和机构性质。内部审计部门是乡镇政府内部机构，但同时应受上级审计部门的指导和领导。再次，建立内部审计的报告制度。对内部审计事项及财政执行过程中应建立定期报告制度，使上级审计主管部门能充分了解本乡镇在预算执行情况及执行过程中存在的问题。然后，建立内部审计上下级联动机制。建立相关制度，明确审计上下级责任或职能，使上级审计部门能够根据乡镇内部审计报告的情况进行专项审计及专项市镇联合审计。最后，强化审计结果的约束力和法律地位。乡镇内部审计应对审计结果的提出整改意见及对整改情况进行跟踪审计，应明确乡镇内部审计根据审计结果提出处理意见的权力。
（三）规范预算编制程序和预算管理制度。首先，根据“以收定支”原则确定合理的预算规模，细化部门预算。要根据当前经济形势及本乡镇实际来科学测算预算规模，合理安排预算支出，坚决避免不切实际的预算安排。要细化部门预算，预算要细化到各部门、各条线，同时各线安排预算时要做好支出计划，做到预算有安排，支出有计划。其次，要规范预算编制程序。严格遵照预算安排“二上二下”程序，镇财政所应根据收入情况及各线上报的预算计划编制预算总表及部门细化预算，经镇党委扩大会议讨论及镇人大预审后报市财政局审核，再由镇财政做出相应修改后报镇人代会审批，由人代会下发预算通过的决议，再报市财政局备案并向各部门下达预算指标，非经法定程序不得变更。最后，规范预算管
理制度。要从制度上规范预算的编制、指标的管理、经费拨付程序，做到合理合法，有依据可参照。
（四）加强预算指标管理。首先，要充分利用预算指标信息化管理系统，将年初各部门细化的项目经费预算指标录入到系统，通过软件来加强预算指标的管理。其次，规范预算拨款和追加程序。有条件的乡镇应增设预算管理岗位，对各部门的项目经费支出进行指标确认后予以拨付，如指标余额不足将暂缓拨付，待其完成预算指标追加批复后再予以拨付，以增强预算的约束力。最后，项目经费预算指标公开。向镇政府各部门公开细化的经费预算，使各部门互相监督。镇财政要将年初各部门细化预算向各部门主管领导下发，要每月、每季度向各部门通报各部门指标使用及结余情况。
（五）控制机构规模。政府规模的扩大是政府职能扩大的结果，每项新的政府职能的出现，都或多或少地增加新的政府部门和机构或扩大原有机构规模，也需要有相应的人员去具体地承担这项新的政府职能。在编内人员相对管理严格的情况下，就要增加临时人员的数量，而实际上临时人员是只增不减，人员数量不会因工作量的减少而减少，这同时也成为部门增加预算或支出超预算的理由。因此，作为政府人事部门应严格控制机构的规模，应制定相应的机构规模和在编人员数量、临时人员数量标准，而单位人事部门应严格执行人员招录制度，防止部门支出预算规模的过度增长。
（六）改革和完善预算支出的审批制度。首先，完善镇级财政部门的预算支出审批制度。由上级财政部门统一规范资金拨付和预算追加流程，列入预算的支出经费由预算单位提出申请，财政所长审批后拨付；对未列入年初预算，需动用上年专项结转、未下达指标和预备费的追加支出由预算单位报送书面请示，经镇（街道）财政所审核后，金额在5万元以内的由镇长（主任）审批，金额在5万元以上的由镇（街道）书记办公会议研究决定；调整预算未经批准前，不得随意追加支出。其次，改革镇政府支出审批程序。应改变原先经费报销实行一支笔审批，所有经费须由财政所审核后报镇长（主任）审批的支出审批制度，给财政部门一定的管理空间。年初列入预算的各部门项目经费支出应由各部门主管领导
审批，报财政所指标管理人员审核后由镇政府提交拨款审请，由财政所长审批下拨后予以报销；年初未列入预算及超预算指标的项目支出，需完成预算指标追加程序后，由镇政府提交镇财政部门拨付。
（七）完善财政监督机制。首先，加强财政部门的制度建设。建立健全管理制度，进一步明确监督机构的职权、责任、监督程序、监督方法。建立健全财政资金管理的问责机制，要进一步明确财政资金管理机构的权利和义务及违反财政法规的法律责任。其次，加强镇级财政部门的日常财政监督。镇级财政部门就加强预算支出管理、预算指标管理，应对每一笔财政支出的合理性合法性进行审查，对不合理不合法的支出应不予拨付和报销，并有权将不合理不合法的支出上报镇主要领导，并提出处理意见。财政部门的日常监督建立在批审权力下放的基础上，如果在现有财政体制和实行一支笔审批的审批制度下，镇财政完全实行日常监督是不现实的。再次，完善人大财政监督机制。一方面，镇人大应参于年初预算的编制，对财政年初预算在提交人代会前进行预审。同时，镇人大应加大对镇级债务进行监督力度，对政府性贷款进行审查及审批，对未经镇人大及上级财政部门审计的政府性贷款应做出处理意见。另一方面，镇人大应参于工程的招投标、工程联系单追加、工程验收和决算，重点审查工程招投标程序是否合法、工程联系单追加是否合理合法。最后，加强审计监督。一方面，审计部门应定期对镇财政、镇政府的财政情况进行审计，发现问题及时处理、严肃处理，体现审计部门的权威。另一方面，镇内审部门应加强对镇下属部门审计的力度，定期对教育系统、环卫站、福利中心等的审计，同时镇级审计部门要加强对镇政府及下属部门的基本建设项目进行审计管理，对工程招投标、工程联系单变更、工程验收及决算及进行审查，送专业基建审计部门审计。
拟稿：施武聪整理：应晓文校对：陈维江
