涉法涉诉信访改革
南京大学法学院狄小华教授（52977006di@sina.com）
一、涉法涉诉信访改革背景
（一）社会矛盾进入凸显期
1．从频率看，呈现出高发、频发态势 2．从规模看，呈现出聚集、群体特征 3．从诉求看，呈现兼有利益、非利益 4．从类型看，呈现涉权矛盾纠纷增多
5．从难度看，权力与权利、历史与现实矛盾冲突相交织
（二）执（司）法权威进入衰退期 1．政权的光环效应逐步衰退 2．执法司法的利益影响明显 3．执法司法人员的腐败严重 4．案多人少的矛盾日益突出 5．公众的正义观念变化显著
（三）矛盾纠纷化解进入困境期 1．民间调解的没落 2．人民调解的衰退 3．“大调解”的困惑：
4．司法调解的隐忧：调判不分，司法形象与司调效果皆受影响 5．信访功能的异化：由“转圈子”到作“争批示”
（四）矛盾纠纷化解 1．信“访”不信“法”：边诉边访、判后上访、以访促诉 2．信“上”不信“下”：“朝中有人好办事”，“官大一级压死人” 3．信“闹”不信“官”：制造舆论、聚众群集、拦路堵门
二、涉法涉诉信访特点和原因
（一）涉法涉诉信访解读
1．古代的“直诉”制度，即“告御状”或“京控” 2．新中国的信访制度
信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
3．涉法涉诉信访
指当事人对人民法院、人民检察院、公安和司法行政部门处理的案件不满,认为受到了不法侵害或不公平的待遇,从而引发上访告状的案件。
（1）案件进入或经法律程序处理 （2）对法律处理不满或不信 （3）又以上访寻求“公正”
（二）涉法涉诉信访特点 1．涉诉信访所占比例高
不服法院判决的高达50%，其中又以民事判决为主。2012年最高法接待来访群众虽然较2007年下降了75.7%,但仍然达到了65.1万次。
2．弱势群体所占比例大
根据对2008-2009涉法涉诉人员跟踪调查，80%为初中以下文化，这些人中又以家庭困难居多，中老年以上居多
3．重复、超级上访突出
2012年最高法重复上访占69.7% 4．群访、缠访日益明显 5．信访引发的问题严重 拦、截、劝、稳
6．信访错位损害司法权威
（三）涉法涉诉信访原因 1．行政与司法功能错位
（1）行政与司法救济错位：司法救济具有终极性，而信访作为权利救济（实质为行政救济）只是一种补充方式
（2）司法解纷行政化矛盾：群众反映问题——行政或司法信访部门受理和转办——司法机关按信访条例处理——司法程序
（3）行政与司法权威冲突 2．执法或司法存在问题
（1）案件实体处理存在错误或瑕疵 （2）案件处理程序存在错误或瑕疵 （3）执法办案存在侵权或腐败现象
3．当事人自身存在问题 （1）“面子”观念 （2）群体压力 （3）病态心理 （4）错误观念
4．社会不良环境影响 （1）金钱至上 （2）相对剥夺 （3）心理浮躁
三、涉法涉诉信访改革路径
（一）诉访分离 1.改革总体思路
改革涉法涉诉信访工作机制、依法处理涉法涉诉信访问题的总体思路是：改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理，依法纠正执法差错，依法保障合法权益，依法维护公正结论，保护合法信访、制止违法闹访。努力实现案结事了、息诉息访，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。 2．具体改革内容
（1）实行诉讼与信访分离制度
把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。各级信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题；对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的涉法涉诉信访事项，收到的群众涉法涉诉信件，应当转同级政法机关依法处理。
（2）建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制
对涉法涉诉信访事项，各级政法机关要及时审查、甄别。对于正在法律程序中的，继续依法按程序办理；对于已经结案，但符合复议、复核、再审条件的，依法转入相应法律程序办理；对于已经结案，不符合复议、复核、再审条件的，做好不予受理的解释说明工作；对于不服有关行政机关依法作出的行政复议决定，经释法明理仍不服的，可引导其向人民法院提起行政诉讼。有关处理程序和结果，应当严格按照规定的期限和方式，及时告知当事人。
（3）严格落实依法按程序办理制度
各级政法机关对于已经进入法律程序处理的案件，应当依法按程序在法定时限内公正办结。对经复议、审理、复核，确属错案、瑕疵案的，依法纠正错误、补正瑕疵；属于国家赔偿范围的，依照国家赔偿法的有关规定办理。对经复议、审理、复核，未发现错误的，依法维持原裁决，并按照有关规定及时告知当事人。
（4）建立涉法涉诉信访依法终结制度
中央政法机关按照修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法和相关法律法规，修改完善涉法涉诉信访终结办法。对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法作出的判决、裁定为终结决定。对在申诉时限内反复缠访缠诉，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。各级各有关部门不再统计、交办、通报，重点是做好对信访人的解释、疏导工作。
（5）健全国家司法救助制度
各级政法机关要在党委和政府的领导和支持下，统筹解决信访群众的法律问题和实际困难。对于因执法问题给当事人造成伤害或损失的，依法予以纠错、补偿。对于因遭受犯罪侵害或民事侵权，无法经过诉讼获得有效赔偿，造成当事人生活困难，符合救助规定的，及时给予司法救助。对于给予司法救助后仍然存在实际困难的，通过民政救济、社会救助等方式帮助解决实际困难。
（6）畅通信访渠道
各级政法机关要转变观念，把做好涉法涉诉信访工作作为倾听群众意见、改进执法工作的有效途径。进一步规范依法处理涉法涉诉信访工作，坚决杜绝一切“拦卡堵截”正常上访人员的错误做法；坚决杜绝违法限制或变相限制上访人员人身自由的行为。坚持政法机关领导接待来访群众和阅批群众来信制度。采取热线电话、网上信访、视频接访、开通绿色通道等措施，健全来信、来访、网上信访、电话信访一体化接访网络，为涉法涉诉信访群众反映问题提供畅通便捷的渠道。要依法规范群众信访行为，引导上访人员依法理性表达诉求，严肃处理违法上访行为。
（7）完善领导体制机制
各级党委政法委要进一步明确在依法处理涉法涉诉信访问题中的职能定位，重点抓好政策指导、执法监督、宏观协调等工作。各级政法机关作为依法处理涉法涉诉信访问题的责任主体，要调整充实工作力量，建立健全工作制度，严格落实工作责任，增强政法干警依法处理涉法涉诉信访问题的责任感，进一步转变执法作风，提高群众工作能力，做到严格规范公正文明廉洁执法。建立健全科学合理的考评指标体系，改变简单以信访数量为主要指标的考评办法，坚决纠正重程序轻解决、重稳控轻化解的倾向，引导政法干警在日常执法办案中自觉预防、主动化解涉法涉诉信访问题。
（二）重建司法解纷权威
各级政法机关要严格依照法定权限和程序履行职责、行使权力，确保每一起案件的处理做到实体公正、程序公正、规范高效，经得起检验；要依法加大内部监督力度，促使执法办案中存在的问题依法及时得到解决，对于执法不严、裁判不公、徇私枉法等突出问题，要组织开展专项整治；要完善执法司法责任制，严格落实办案质量终身负责制，健全执法过错发现、调查、问责机制，严格倒查执法办案中存在问题的原因和责任，严肃查处错案背后的执法不公、不廉等问题；要把加强执法公开、扩大群众参与、接受群众监督作为依法处理涉法涉诉信访问题的重要内容，以公开确保公正、促进息诉。
（三）形成解纷多元机制 1．民间调解 2．人民调解 3．司法调解
（四）源头控制矛盾纠纷 推进国家法治
