浅析村两委会之间的关系问题
作者：何长缨
本站发布时间：2002-10-
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内容提要：文章通过对浙江省温州市304个乡镇和5867个村民委员会进行的调查，分析了当前村两委会之间的主要矛盾主要表现在人权、财权、物权、事权上，即：
1、村级组织非选举产生工作人员（主要有会计、出纳和文书）的聘用权问题；
2、财务审批权的归属问题；
3、用印权的归属问题；
4、重大事务决策权的归属问题。矛盾的主要表现形式主要有两种：一是村党支部包揽一切，凡事都事必躬亲。二是村委会一枝独秀，大权在握，孤军作战。文章认为村两委会矛盾的主要原因，一是存在着认识上的偏差；二是村级干部素质不高；三是村级组织管理不规范。第四，《村民委员会组织法》对基层民主进程中出现的一些不良现象采取的是宣传教育为主，道德约束为主，法的威慑力不强。关于解决村两委会之间矛盾的方法，文章指出一要进一步建立健全《村民委员会组织法》及其配套的法律法规，进一步明确该法的规范和社会作用。二要及时加强培训，提高村两委会成员素质。三要打破党员身份终身制，真正实现党员的先锋模范作用。四要建立村级议事、决策、管理制度，正确处理好民主与集中，依法与自治的关系。五要建立对村级组织和村两委会成员的监督制度，发挥村委会和村支部整体优势。
Preliminary Analysis of the Relationship Between the Two Committees
He Changying
The author uses the data from the survey of304 townships and5,867 villager committees in Wenzhou Municipality, Zhejiang Province to analyze the contradictions between the two committees, namely, the villager committee and the Party branch, over personnel, finance, public goods, and specific iues.The two committees vie for influence over following iues: authority over the hiring of non-elected employees such as accountants, tellers and clerks; control over financial
decision-making; control of the official seal; and influence in deciding vital iues.There are two views of these contradictions.Some interpret that the Party branch controls and interferes with everything while others infer that it is the villager committee that has a monopoly on local authority.
The author points out that the causes for the problems are:
Misconceptions of village democracy;
Limited knowledge of village governance;
Insufficient standardized procedures for administration of village affairs; andWeak enforcement of the Organic Law.
The author recommends:
Strengthening the legislation and enforcement of the Organic Law;
Improving training for members of both committees to develop their overall leadership quality;
Abolishing the tenure of Party membership to ensure that party members truly represents models member of society;
Establishing a village decision-making and management system that correctly handles the relationship between democracy and centralism;
Setting up a supervision system for the two committees that will maximize the strengths of both committees.
《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施两年多来，各地在贯彻实施这部法律过程中遇到了许多新情况、新问题，其中也包括村级核心组织——村委会和村党支部之间的关系问题。为此，笔者就村两委会之间的关系问题开展了一次调研。
一、村两委会之间的主要矛盾
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；
第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。但如何发挥村党支部的领导核心作用，怎样支持和保障村委会开展自治工作，怎样支持和保障村民直接行使民主权利，法律没有给以明确规定，这给基层开展村民自治工作留下了许多问题。据笔者对浙江省温州市304个乡镇和5867个村民委员会进行的调查分析，当前村两委会之间的矛盾主要表现在人权、财权、物权、事权上，即：
1、村级组织非选举产生工作人员的聘用权问题。据调查，村级组织工作人员除了选举产生的村支部成员、村委会成员、妇代会主席、团总支书记、经济合作社社长等外，非选举产生工作人员主要有会计、出纳和文书三个职务。由于村级财务人员和文书掌握着整个村的财政大权和用印大权，所以这三个职务的聘用权问题就成了很多村两委会争执的一个焦点。一些村党支部认为，党的组织原则就是要体现党管干部的原则，用人权当属村支部。村委会则认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第三款规定：“村委会依照法律规定，管理本村集体所有的土地和财产”，村委会是法定的村集体财产的管理者，村集体财产的具体管理人员理应由村委会聘用；村文书更是村务的具体操作工作人员，其聘用权应归
属村委会。如乐清市柳市镇长虹村，新当选村委会自行聘用村级财务管理人员和村文书，并为新聘工作人员购置办工用品桌椅，将村支部聘用的原村级财务管理人员会计、出纳和村文书的办工用品桌椅搬出办公室，引发了一场“办公室之战”。
2、财务审批权的归属问题。除了用人权以外，最主要的是村级财务的审批权。一些村党支部认为党支部要发挥领导核心作用，就要体现党在重大事务的决策权上，而财务开支审批就是一件十分重大的事情，必须要由党支部来把关，党支部书记必须代表支部行使财务开支审批权。大部分村委会主任认为，村委会是群众自治组织，村委会接受村民会议的委托行使管理权，有义务有责任管好本村的财务开支问题，应依法履行审批权。也有部分村委会主任认为，村委会是群众自治组织，村委会是法定的村级财产管理者，村主任是村的法人代表，财务开支审批权应归自己，同村党支部无关。
3、用印权的归属问题。村民外出、结婚登记、子女上学、应聘招工等大小事情都需要用印，谁的签字有效就成了两委会之间的权利之争。部分村党支部书记认为，要体现党的领导核心地位，党支部书记要充分掌握本村的实际情况，及时把握动态，所以用印审批权应归属党支部书记。村委会主任则认为，村级事务用印权问题是纯粹的村务管理问题，根本不需要同村党支部商量，村务用印审批权应归属村委会主任。于是就出现村委会换届后原村委会主任把持印章不愿移交的现象；出现村支部书记或村委会主任把印章放在公文包里随身携带的现象；更有趣的是曾经出现过一个村把印章劈成两半，村书记、村主任各持一半的现象。
4、重大事务决策权的归属问题。村中重大事务决策权的归属是最能反映村两委会在村中地位的一个问题，为此很多村党支部和村委会对决策权的归属问题展开激烈的竞争。村党支部为体现党的基层组织能在农村发挥领导核心地位作用，为把握和驾驭好全局，凡事都由村党支部进行决策。而部分村委会主任认为，自己是全体村民选举产生的，理所当然要就代表村民的利益，凡事要自己做主，只要没有私心就可以了；部分村委会成员则利用村民代表会议的方式，行使重大事务决策权，撇开村党支部擅自决策。
二、村两委会之间矛盾的主要表现形式
村两委会“四权”相争的表现形式主要有两种：
一是村党支部包揽一切，凡事都事必躬亲。这有三种不同的情况：第一种情况是村党支部习惯于传统的行政管理方式，不适应民主的领导方式，认为要发挥领导核心作用，不亲自参与具体的管理工作就体现不了领导核心作用；第二种情况是村党支部被迫亲自参与具体管理工作，由于民选村委会成员不堪民主管理和民主监督的制约，长期不参与村务管理工作，村民又没有提出罢免要求。或少数村委会成员参与民主选举其目的不是想为村民服务，而是要通过参与民主选举来证实自己的能力和在群众中的影响力，他们当选后主要精力从事自己的事业，无暇顾及村级事务和为民服务，所以村支部不得不亲自管理具体村务工作。第三种情况是民选村委会主要成员不知道村委会工作内容、不知道村委会工作方法，又没有管理经验，一时间无法开展正常工作，村党支部只得亲自管理村中一切具体事务工作。
二是村委会一枝独秀，大权在握，孤军作战。这也有三种不同的情况：第一种情况是村党支部成员年龄老化、文化素质不高，面对民选产生的高素质村委会成员无法进行领导，缺
少领导能力和水平，缺少领导手段和方法，只能由村委会自行开展工作；第二种情况是部分新当选的村委会成员不是党员，缺少对党的领导的正确认识，缺少党性原则，不懂决策程序和议事规则，遇事不商量，不汇报，擅自开展工作；第三种情况是部分新当选的村委会成员其竞选目的就是为了达到为个人利益，一旦当选，不要党的领导，不要乡镇党委、政府的指导，无限制地扩大民主，利用自治搞自流。
三、村两委会之间存在矛盾的主要原因
一是认识上存在偏差。一方面部分村委会成员认为自己是通过村民民主选举产生的，在其身后有上千上百的支持者，又是法定的村级集体财产、集体事务代表，对村中的一切事务、财务享有绝对的决策、支配权，只讲权利不讲义务，摆不正位子，在村中争你大我小；另一方面部分村党支部书记由于历史原因，已当了十年或几十年的村支书，在村务管理、决策上形成传统的家长式管理模式，习惯于以命令形式代表民主程序，自己说了算；还有部分村党支部认为实行村民自治，党在基层的领导核心作用已不突出，党在基层的作用没有有效载体，于是放弃领导；再有部分村党支部认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；”要发挥领导核心作用，在大小事情上没有决策权，那还算什么领导，于是凡事必亲力亲为，包揽一切事务。
二是村级干部素质不高。一方面，村委会成员文化素质、政治素质、心理素质、领导素质不高。根据对26100个村委会成员调查统计显示，高中以上文化程度的仅6449人，占总数的24.7%；党员18173名，占总数的69.6%，；以前从未参与过村级管理工作的6146人，占总数的23.5%；还有部分村委会成员是为了个人目的拉票当选的。他们对市场经济条件下的村务管理、决策、监督没有经验，缺少协调、服务、沟通的方法和艺术。另一方面，村党支部成员年龄老化、家族化、宗族化影响党支部的整体素质。由于中国农村历史上形成的地域社区组织结构源远流长，党在农村基层形成的权力和地位具有积累性，有些地方老党员不愿意发展年轻人入党，怕影响自己在农村的社会地位和权力，致使部分地方党组织成员素质不高，缺少领导村委会开展工作的基本能力。
三是村级组织管理不规范。一方面，村级组织管理没有明确的成文制度，工作无章可循，致使村委会和村支部的职责不清，汇报、议事、决策程序不明，造成村级组织管理以人的能力而定，谁的能力强谁说了算。另一方面，村委会成员的管理不规范，对村委会成员的管理缺乏应有的监督、制约机制，存在一个明显的空白点，致使部分村委会成员为所欲为，嚣张跋扈，目无法纪。乡镇党委政府对一些不称职的村委会成员没有任何监督措施、制约机制，村民对村委会成员又没有及时拿起法律武器来维护自身的合法权益。致使少数村委会成员小毛病不断，大毛病不犯，政府拿他没办法。再一方面，《中华人民共和国村民委员会组织法》的立法宗旨是让九亿农民率先实行自治，从基层开始寻找中国政治体制改革的突破口，所以对基层民主进程中出现的一些不良现象采取的是宣传教育为主，道德约束为主，法的威慑力不强，从而使一部分不法分子有隙可乘。再加上执法主体多元化，法的权威大打折扣，民政、组织、人大、乡镇人民政府各持一种解析，有时难以形成统一观点，给基层开展工作造成人为的阻碍。
四、解决村两委会之间矛盾的主要方法
一要进一步建立健全《中华人民共和国村民委员会组织法》及其配套的法律法规，进一步明确《中华人民共和国村民委员会组织法》的规范和社会作用。即规范作用。它为村民的自治活动与行为提供行为准则或行为模式，这种行为准则或行为模式具有规范性、权威性和强制性，起着引导、评价、教育、预测和强制的作用，对村民和政府都具有普遍的约束力。社会作用，主要体现在实现人民意志，维护人民利益，为保障和促进社会主义经济建设、精神文明建设和民主政治建设提供法律依据和法律保障。明确这两个作用，使中国的民主政治建设从最基层开始得以健康有序的发展。
二要及时加强培训，提高村两委会成员素质。一方面要广泛宣传党的基本路线、方针、政策，提高广大农村干部群众的思想政治觉悟；另一方面要加大宣传《中华人民共和国村民委员会组织法》及其相关的法律法规，明确村两委会之间的关系，明确村两委会的工作职责和任务，正确处理民主与集中之间的关系，正确理解领导和指导之间的关系，正确掌握集体领导和个人分工负责之间的关系；再一方面要及时培训新当选村委会成员，使新当选的村委会成员尽快掌握村级组织自我管理、自我教育、自我服务的具体内容和方法，同时为新当选的村委会成员传授必要的管理、协调、沟通技巧，使新当选的村委会成员尽快进入角色。三要打破党员身份终身制，真正实现党员的先锋模范作用。一方面，要加强农村基层党的自身建设，提高农村基层党组织的整体水平。在农村基层党组织实行两票制评议制度，清理不合格党员，责令其自动退党；对长期不发展党员的农村基层党组织进行定期民主评议，防止农村基层党组织家族化、宗族化、老龄化倾向的发生。积极发展优秀青年入党，通过“领头雁”工程，抓好“五好支部”的建设，使党的先锋模范作用得以发扬光大。另一方面，要使党的基层组织从具体事务中脱离出来，改善党的领导，保障村民的民主权利在党的有效领导下依法得以全面的实施。江泽民在党的十五大报告中指出：“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。”社会主义需要民主，民主也需要社会主义。所以要充分发扬民主，让村民充分行使当家作主的权利，发挥他们参与社会主义建设的主动性、创造性和积极性，从而保证党对社会主义现代化事业实施正确的领导，真正实现村民对干部的有效监督，克服官僚主义和消极腐败现象，克服社会上的不稳定因素。
四要建立村级议事、决策、管理制度，正确处理好民主与集中，依法与自治的关系。首先要建立村两委会运行制度，明确村委会向党支部汇报工作制度，使村委会自动接受党支部的领导；建立由村支部书记召集的村两委会联席会议制度，明确联席会议议事规则，用制度来保障党的领导核心地位的落实。其次要建立村级重大事物决策制度，充分发挥村民会议、村民代表会议的作用，明确决策机构和执行机构之间的关系，明确村委会在党的领导下依法开展自治工作的程序和方法。
五要建立对村级组织和村两委会成员的监督制度，发挥村委会和村支部整体优势。首先要建立一年一次的村两委会向村民会议报告工作制度，接受老百姓的民从基层开始进行中国政治体制改革主评议；其次要完善村民评议村两委会成员工作业绩制度，使村两委成员的工作在群众监督下进行；再次要建立村支部监督村委会日常工作制度，对大额经费的开支及关系全体村民集体利益的用印问题，要有村支书和村委会主任联签联批，加强党的监督力度。对于村级具体工作人员的聘用问题应由村委会做出具体用人要求，报告村支部，通过公开招
聘的形式进行；第四要建立健全乡镇人大监督机制，充分发挥乡镇人大的监督职能，保障村委会成员在法律范围内开展有效工作，对民主评议不合格或不称职的村委会成员由乡镇人大找其谈话并责令限期整改，对拒不改悔的村委会成员由乡镇人大向村民会议提出罢免议案；对选举产生的村委会成员长期不从事村务工作的，乡镇人大有权向村民代表会议提出建议，通过村民代表会议做出决议停止其职务。第五要进一步完善村务公开制度，建立健全村级事物、政务、财务的事前、事中、事后公开制度，保证村民自治工作在阳光下得以运转。
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