健全农民工社会保障体系
甘世保
1978年我国实行改革开放，在农村实行的家庭联产承包责任制使得农民从土地上解放出来，剩余农村劳动力开始大量涌入城市，继而渐渐出现了农民工。可以说，农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，特指具有农村户口，却在城镇务工的劳动者。随着工业化、城市化进程的加快，农民工队伍不断壮大。他们为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重大贡献。然而，作为城市的“边缘人”，虽然客观上他们强烈需要受到现代社会保障制度的覆盖，但是由于传统的二元社会体制等原因导致他们享受的社会保障程度很低。农民工的社会保障是社会主义和谐社会建设过程中不可忽视的重要方面，它不仅涉及农民工的切身利益，而且直接影响社会的稳定。因此，只有为农民工提供可靠的社会保障，建立健全农民工社会保障体系，才能对他们到城市工作、生活产生强大而持久的吸引力，促进生产力的持续发展和社会的稳定和谐。
一、农民工社会保障缺失的现状
由于传统的二元社会体制，农民工被贴上农民的标签，而政府对企业在雇佣农村劳动力中应该承担的必要责任不明确，雇佣农村劳动力的企业通过降低工资水平或不承担其社会保障（以农民工流动性大、参加各项保险将导致企业负担过重等为理由，不予办理保险），将风险转嫁到农民工身上，使得农民工的权益保障问题十分严峻，尤其是他们在社会保障方面所面临的困境更是对构建和谐社会提出了挑战，已诱发了一系列复杂的社会问题。
（一）农民工的劳动权益保障失衡。
从就业模式看，在现有的户籍制度下，农民工进城后没有正式身份，在婚嫁、幼托、教育、住房、社会保障等方面面临着一系列困难，而办理失业保险、医疗保险等都要求有本地户口。另外，在日常谋生过程中，还有名目繁多的暂住费、管理费等各种费用，增加了农民工的务工成本。农民工的就业模式是一种劳动契约式的模式，并不含有劳动保障或就业保险，合同契约的作用微乎其微。尽管国家明确要求劳资双方必须签订劳动合同，但在实际中，大量用人单位没有与农民工签订劳动合同，当发生雇用纠纷时，因事先没有明确的契约，造成了农民工的利益严重受损。即使是签订了劳动合同，其合同的内容只强调农民工的义务和用工单位的权利，而忽视农民工的权益和用工单位的责任。在陕西的一份调查中显示，265位被调查者当中，只有21人参加了劳动或医疗保险，而其中劳务单位代为缴纳保险费的仅有1人。可以说，农民工的劳动权益保障方面的权利与义务是失衡。
（二）农民工的医疗保险制度建设亟待完善。
农民工最应该办理医疗保险，因为他们几乎包揽了城市里最脏、最累和最险的工作。很多城市人所从事的工作，农民工不是不能干，而是因为他们没有户口而不允许干，大量农民工只能从事收入低、工作环境差、福利低劣的工作。但是，大多数农民工却没有参加医疗保险，遭到疾病的侵扰不能及时就医，病情被拖延。据劳动和社会保障部课题组2005年的调查显示，农民工参加医疗保险的平均参保率仅为10%左右，已参保的农民工尽管可以享受医疗费用报销，但是由于只报销超出起付线部分的一定比例，农民工仍然要自付一部分，对于难以承受自付部分的农民工来讲，实际上他也享受不到相应的待遇。此外，虽然已有相当数量的农民工参加了工伤保险，但是这样一个关系到人的生命权的保险在实际中也常常得不到有效实施。发生工伤事故时，赔付主要由雇主决定。因此，农民工的医疗保险必须认真解决，亟待制度建设进一步完善。
（三）农民工的养老保险参保率低和退保率高。
农民工的养老保险问题的主要矛盾是农民工的流动与“块块分割”的现行养老保险制度之间的矛盾。参保的农民工一旦流动，其本应享受的养老保险待遇的“大头”就会被原参保地截留。在2001年劳动部颁布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》中规定：“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后……根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。”此规定意味着，农民工必须至少在一个地方工作15年，才能得到“退休后按月发给基本养老金”的待遇；如果流动，则只能带走“个人账户个人缴费部分”。因为绝大多数农民工实际上不可能在同一个地方工作15年，所以即使被迫参保，他们也选择了参保后又退保，大多数人当年就拿走了他们的“个人账户个人缴费部分”，而“企业缴费部分”则为当地的城镇职工作贡献了。据劳动和社会保障部2005年调查分析，农民工养老保险的参保率低和退保率高：我国进城农民工约为1亿人，而参加养老保险的总体参保率仅为15%左右，并且参保者中能够达到15年以上缴费并工作到退休年限享受养老待遇的人数更少。同时，已参保农民工的退保问题严重，部分地区农民工的退保率甚至高达95%以上。
（四）农民工的失业保险社会风险难以规避。
城市农民工经常面临失业的窘境。由于大多数都是在非正规部门就业，他们失业的机率更大，问题更为严峻。就业过程突然中断对于农民工的打击比下岗对于城市职工的打击更为沉重。因为政府和社会对城镇下岗职工支付了大量的社会保护成本，他们失业后可以领取失业金、最低生活保障金以及享受再就业工程的各种优惠；而对于农民工，他们失业后，首先是依靠自己过去的积蓄生活，其次依靠向亲友、老乡借钱以解决失业期间的各种费用，很少有人能得到就业单位或地方政府组织的帮助。农民工可能会因为突然失业而出现全面生活危机。
此外，对于农民工的就业，政府几乎没有支出任何成本，比如劳动部门提供的再就业的免费培训和免费提供的就业机会，反而为了保护城镇职工而对其就业设置了一些障碍。因此，农民工的失业风险，在现实的制度框架里，被扩放得很大。
二、农民工社会保障权益缺失的原因
农民工参保率低，社会保障权益缺失的原因，主要有以下几个方面。
（一）城乡二元社会结构是农民工社会保障缺失的根源。
1998年以来，我国全面推进社会保障制度改革，但迄今为止的各种社会保障制度改革的思路基本上还是以户籍为基础，且重心明显倾向于城镇。而自从原有的集体保障和合作医疗制度随着集体经济的瓦解而丧失后，农村基本上陷入了依靠单一的传统家庭保障的境地。农民工虽然进入城镇从事非农产业，但由于他们还是农村户口，身份依然是农民，所以仍被屏蔽在城市的社会保障体系之外。虽然有些地方制定了有关农民工社会保险的暂行办法，但由于种种原因，绝大多数农民工仍然游离于社会保障的“安全网”之外。
（二）现行社会保险制度不适应农民工的特点。
1.城镇社会保险门槛高，操作缺乏灵活性。现行社会保险制度是从传统计划体制下国有企业职工保险转化而来的，保险费率的设计上包括了转制成本。由于承担了国有企业历史债务负担，现行各地城镇社会保险的费率普遍很高。另外，有的地方规定退休前5年必须到该地参保，更加大了农民工的参保难度。
2.社会保险关系无法转移，农民工参保后的权益得不到保障。由于地区发展差距大，以及社会保险设计缺陷，养老和医疗等社会保险制度被分割在多个统筹单位内运行，各统筹单位之间政策不统一，费率不统一，导致了地区间的转移接续困难，不适应农民工流动性大、工作转换频繁的特点。按照现行规定，职工跨地区流动时只转移养老保险个人账户，不转移社会统筹资金，因此，农民工社保关系的转移实际是不可能的。
3.允许退保实际上损害了农民工权益。现行养老保险政策允许农民工退保，结果导致农民工流动时反复参保、退保，由于农民工退保只退个人上缴的，企业上缴部分大多被留给政府，用以填补城市社保基金的缺口，直接损害了农民工享受社会保障的权益，也影响了用人单位的参保积极性。
（三）社保立法不健全，缺乏对农民工社会保障的法律保护。
自1998年以来，我国相继建立了城镇职工养老、医疗保险等相关法律，但关于农民工社保问题没有相应立法。由于缺乏全国性的法律规定，在促使企事
业单位履行缴纳农民工保险金义务时，很难获得法律的保护，也无法通过司法途径来强制保障企事业单位如约履行。目前，虽然有一些零散的地方性法规和一些规范性文件对农民工的社会保障权益加以规定，但因为各地法规不统一，做法也各不相同，彼此之间常存在许多不协调甚至矛盾之处，从而使现有的关于农民工社会保障的地方性法规和规范性文件无法发挥出应有的作用。
（四）农民工、用人单位和地方政府均存在短视行为，参保不积极。从农民工自身来看，一方面对参保不够重视，另一方面也对现行社会保险制度缺乏信任，对自己以后能否享受养老待遇心存疑虑。由于现行养老保险制度规定按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年，而农民工流动频繁，如果不能实现转移接续，多数很难达到该年限标准。所以农民工在离开参保地时一般都选择退保。从用人单位来看，农民工所在单位多为民营企业、外资企业、乡镇企业以及个体工商户，主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业。这些用人单位为追求利润，千方百计减少人工成本，不重视人力资本投资，主观上也不愿为农民工投保社会保险。从地方政府的角度看，由于担心推进农民工参保会提高本地企业的经营成本，影响当地的投资环境和地方的经济发展，因而也缺乏推动农民工参保的积极性。
三、建立与健全农民工社会保障制度体系
农民工社会保障体系的建立与完善，是社会主义和谐社会建设过程中不可忽视的重要方面，它不仅涉及近1.2亿农民工的切身利益，而且直接影响社会的稳定。农民工社会保障体系实质上是对每一个社会成员的人权的保护，建立、完善农民工社会保障体系是坚持科学发展观，正确处理农民工与社会发展关系的一个重要方面，如何解决农民工社会保障问题，已经成为我国进一步深化改革、加快经济社会发展、建设和谐社会的不容回避的问题。因此，要按照构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会的要求，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，认真解决进城务工人员社会保障问题。
（一）建立工会组织，健全利益表达机制，保持顺畅的农民工利益诉求渠道。
资强劳弱是市场经济中一种普遍的现象，由于掌握的资源很少，农民工尽管人数众多，但在公共决策中缺乏话语权，属于“沉默的大多数”。涉及农民工利益的时候，往往要靠政府和大众媒体来为他们说话。健全利益表达机制，例如社会舆论的汇集和分析机制、畅通社情民意反映渠道等，是构建和谐社会不可回避的重要环节。在农民工中建立工会组织不仅可以维护农民工最基本的合法权益，而且能使工会成为农民工融入城市生活的“助推器”。作为农民工最重要的利益诉求渠道之一，工会应努力发挥的作用是：最大限度地将农民工组织到工会中
来；着力抓好宣传教育工作；坚持走依法维权之路；推进劳动关系三方协商机制的建立和完善；积极参与劳动争议的处理。
（二）建立农民工的社会救助制度 。
由于多方面的原因，农民工的社会保障问题的建立还有一定的困难，要解决这个问题首先必须做好农民工的社会救助问题，这是一种最直接也是最有效的方式，是政府对农民工的关怀的最好体现。因此，首先应建立面向全体农民工的最低保障为核心的社会救助制度：包括最低生活救助、大病医疗救助、农民工子女的教育救助、失业救助以及法律救助，以保障农民工在遇到困境时，不会走投无路，生活救助要和失业救助结合起来，一方面要保障在职农民工的工资不低于最低生活保障，另一方面会减少影响社会稳定因素的产生。在社会保险项目中首先建立农民工的工伤保险，其次是建立农民工的医疗保险，再次是建立农民工的失业保险，最后是农民工的养老保险。
（三）建立健全农民工社会保险关系的转移和接续机制。
农民工社会保障管理既要考虑保持与现行制度的衔接，又要适合农民工的特点和需要。从长远来看，应当把农民工纳入城镇社会保障体系，但农民工工作场所的不固定、工资收入的不稳定、未来归宿的不确定等因素又不得不考虑。这就需要相关部门设计一个确保社会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移的管理模式。农民工社会保险制度涉及到经济、社会、法律的多个方面。为促进面向进城农民的社会保障制度构想的实现必须有一系列社会保障方面的改革与之配合。其一，严格规范用工制度。政府已经在着手严格规范用工制度，要求企业在雇用农民工时必须依法签订劳动合同。其二，制定合理的个人保险基金转移办法。其三，建立合理的农民工社会保险基金筹集途径。近年学界的热点思路为转换土地保障功能。当农民离开土地而成为农民工后，仍有必要从土地的社会保障功能中寻求农民工社会保险基金的来源。
（四）加强立法工作，完善司法保障措施。
尽管近几年我国政府对农民工的社会保障问题有了高度认识，也同时制定了关于农民工社会保障的暂行办法等法律条文，但是有关农民工社会保障法律匮乏、现有法规执行效果不佳。法律制度的欠缺给农民工社会保障带来了一系列问题，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等等。要使农民工社会保障工作走上规范化的轨道，建立起与经济和社会发展相适应的农民工社会保障体系，就必须制定一系列适应农民工社会保障的法律法规，并在政府的主导下，明确规范主体各方的社会保障职责。同时，应逐步完善司法保障措施，如果没有严格公正的执法，农民工社会保障问题依然是无法真正解决。因此，应该加快农民工社会保障法律制度建设，建立健全农民工社会保障法律运行机制。
总之，农民工的社会保障问题牵涉到两亿多农民工的切身利益。农民工保障问题能否得到既快又好的解决，直接关系着我国经济社会能否持续健康快速发展和整个社会的和谐与稳定，只有将农民工的社会保障问题置于我国社会主义和谐社会的进程中加以考虑，逐渐建立和完善城乡一体的社会保险体系，农民工的社会保障问题才能够随着我国经济社会的发展而不断缓解并最终得到解决。
